CC BY
18
АЛТАЙСКИЙ ВЕСТНИК ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
№ С
Г2010
Анастасия Владимировна Собакина, бухгалтер КГУК «Алтайский драматический театр им. В.М. Шукшина», выпускница 2009 г., специальность «Финансы и кредит»
Одним из важнейших направлений развития информационных технологий для обеспечения оперативности, достоверности информации и минимизации трудовых, временных затрат на ее обработку в процессе исполнения бюджета является организация и применение электронного документооборота между всеми участниками бюджетного процесса.
ДОСТОИНСТВА и НЕДОСТАТКИ ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА В БЮДЖЕТНОМ УЧЕТЕ
Информационные технологии уверенно входят в нашу жизнь. В последнее время в электронном взаимодействии между участниками бюджетного процесса наблюдаются позитивные сдвиги.
Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. №65 была утверждена федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 гг.)» (далее - Программа), целью которой, в том числе, стало придание официального статуса электронным формам взаимодействия, обеспечение подлинности и достоверности информации в процессах электронного взаимодействия органов государственной власти между собой, а также с населением и организациями путем использования электронной цифровой подписи.
Система электронного документооборота формирует новое поколение систем автоматизации предприятий и организаций. Основными объектами автоматизации в таких системах являются документы. Документ - основная единица информации, и все существование системы документооборота посвящено хранению документа, его свойств и истории его жизни, а также собственно обеспечению его жизнедеятельности. Документы рассматриваются в самом широком их понимании: от обычных бумажных до электронных любого формата и структуры.
Данный подход к автоматизации предприятий является одновременно и конструктивным, и универсальным,
обеспечивая автоматизацию документооборота и всех бизнес-процессов предприятия в рамках единой концепции и единого программного инструментария.
Под управлением электронным документооборотом в общем случае принято понимать организацию движения документов между подразделениями предприятия или организации, группами пользователей или отдельными пользователями. При этом под движением документов подразумевается не их физическое перемещение, а передача прав на их применение с уведомлением конкретных пользователей и контролем за их исполнением.
Электронный документооборот включает:
- формирование электронного документа (далее - ЭД) и его подписи с использованием электронно-цифровой подписи (далее - ЭЦП);
- отправку и доставку ЭД;
- проверку подлинности доставленного ЭД;
- подтверждение получения ЭД;
- отзыв ЭД;
- учет ЭД (регистрацию входящих и исходящих ЭД);
- хранение ЭД (ведение архивов ЭД);
- создание дополнительных экземпляров ЭД;
- создание бумажных копий ЭД.
Развитие современных средств безбумажного документооборота, средств электронных платежей немыслимо без
развития средств доказательства подлинности и целостности документа. Таким средством является электронно-цифровая подпись, которая сохранила основные свойства обычной подписи.
С принятием Федерального закона от 10 января 2002 г. №1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» у органов Федерального казначейства появилась возможность организации документооборота с участниками бюджетного процесса с применением электронной подписи. Внедрение данного направления в технологию работы органов Федерального казначейства являлось одним из перспективных и в дальнейшем позволило существенно оптимизировать документооборот.
Электронно-цифровая подпись является неотъемлемым атрибутом электронного документа, без которого он считается недействительным. Также ЭЦП позволяет установить отсутствие (или присутствие) искажения информации в электронном документе.
Рассматривая применение органами казначейства электронно-цифровой подписи при осуществлении установленного документооборота при исполнении возложенных функций и задач можно выделить следующие основные направления:
- обмен электронными документами с применением ЭЦП между органами Федерального казначейства и кредитными учреждениями (банками);
ОПЫТ: ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ
- обмен электронными документами с применением ЭЦП между органами Федерального казначейства, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;
- обмен электронными документами с применением ЭЦП между Федеральным казначейством, территориальными управлениями и отделениями Федерального казначейства в рамках одного субъекта Российской Федерации;
- обмен электронными документами с применением ЭЦП между органами Федерального казначейства и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- обмен электронными документами с применением ЭЦП между органами Федерального казначейства и администраторами поступлений в бюджетную систему.
Еще недавно в бюджетных учреждениях широко использовали возможности ЭЦП только при предоставлении налоговой отчетности электронного документооборота операций по исполнению бюджетной системы Российской Федерации. Теперь использовать ЭЦП можно:
- при проведении сделок гражданско-правового характера;
- в безналичных расчетах;
- других предусмотренных законодательством случаях.
Суть механизма использования ЭЦП заключается в следующем. Принимающая сторона получает зашифрованный документ от передающей стороны. Полученный документ представляет собой шифровку (набор цифр), подготовленную с помощью секретного ключа. Принимающая сторона с помощью ключа преобразует набор цифр в осмысленный текст. При этом используют два секретных ключа: открытый и закрытый. Оба они представляют собой набор букв и цифр.
С помощью закрытого ключа подписывается электронный документ. Этот ключ принадлежит владельцу подписи и, соответственно, должен храниться в строгой тайне. Для того чтобы получающая сторона могла проверить подлинность подписи полученного электронного документа, используют открытый ключ. Поэтому он, как правило, является общедоступным. Сам документ шифру-
ется при помощи открытого ключа, принадлежащего автору. Однако расшифровать такой документ можно лишь только тогда, когда известен закрытый ключ получателя.
ЭЦП в электронном документе признается юридически равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе при выполнении ряда условий:
- сертификат ключа подписи (документ, удостоверяющий ЭЦП) не должен утратить силу на момент подписания документа или его проверки;
- подлинность ЭЦП в электронном документе подтверждена, т.е. подпись не подделана;
- ЭЦП используется по назначению в соответствии со сведениями, указанными в сертификате ключа подписи1.
В 2005 г. Федеральное казначейство начало активную работу по развитию систем электронного документооборота.
Наиболее сложной задачей на подготовительном этапе оказалось донести смысл и принципы электронного документооборота и электронной цифровой подписи до сотрудников всех территориальных органов Федерального казначейства, а особенно до специалистов и руководителей других участников бюджетного процесса. В 2005-2006 гг. территориальными органами Федерального казначейства была проведена огромная работа по разъяснению принципов электронного документооборота и убеждению клиентов Федерального казначейства в целесообразности перехода на него.
К январю 2006 г. этап внедрения был завершен, программное обеспечение системы появилось практически во всех управлениях и отделениях Федерального казначейства, а также более чем у 3,5 тыс. клиентов. В последующие годы количество участников системы электронного документооборота неуклонно возрастало. Федеральное казначейство уделяет большое внимание развитию электронного документооборота с участниками бюджетного процесса. В настоящее время систему электронного документооборота Федерального казначейства используют около 40% общего числа участников бюджетного процесса, из них на федеральном уровне 68% участников бюджетного процесса, на уровне
бюджетов субъектов - 49% и 31% - на уровне местных бюджетов. Видно, что у электронного документооборота в Федеральном казначействе есть значительный потенциал роста. В органах Федерального казначейства, в свою очередь, созданы все условия для бесплатного подключения любого участника бюджетного процесса к системе электронного документооборота.
Практика развития системы электронного документооборота (СЭД) в Федеральном казначействе позволяет утверждать, что уже в обозримом будущем каждый гражданин или организация смогут направить или получить любой требуемый документ из любого государственного органа в электронном виде.
В настоящее время система электронного документооборота Федерального казначейства поддерживает более 100 различных видов документов, включая бюджетные и платежные документы, справочники, отчетные формы, а также документы по ведению реестра государственных контрактов.
Поскольку документы, пришедшие в электронном виде, не требуется вводить в учетную систему вручную, скорость исполнения операций существенно увеличилась, а количество ошибок при обработке документов снизилось, следовательно, эффективность работы органов Федерального казначейства возросла. Повысились оперативность и качество обслуживания казначейством России других участников бюджетного процесса, что выражается не только в возможности переслать необходимые документы в орган Федерального казначейства, не выходя из офиса, но и в комплексности услуг.
Несомненно, электронный документооборот способствовал улучшению процесса работы всех участников бюджетного процесса.
С развитием СЭД появилась возможность коллективной работы над документами, что, к примеру, затруднено при бумажном делопроизводстве. Значительно сократилось время поиска и выборки документов по различным атрибутам.
Гарантирована сохранность и конфиденциальность документов, так как они хранятся в электронном виде на сервере, а электронный документ защищен
алтайский вестник
ГОСУДАРСТВЕННОЙ К МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
№ С
Г2010
от подделок и искажений. Повысилась безопасность информации за счет того, что работа в СЭД с незарегистрированной рабочей станции невозможна, а каждому пользователю СЭД назначаются свои полномочия доступа к информации. Последовательность действий при передаче электронного документа представляет собой четкую схему, которая гарантирует, что, если зашифрованный текст попадает к посторонним лицам, прочитать его без ключа они не смогут.
Немаловажным преимуществом использования СЭД является улучшение контроля за исполнением документов.
Несмотря на все преимущества, электронный документооборот имеет и ряд недостатков.
Во-первых, начальная технологическая сложность для освоения программы получателями бюджетных средств. Многие бухгалтера (уполномоченные лица) зачастую не имеют представления о правилах создания документа.
Во-вторых, ряд клиентов по-прежнему работает исключительно с бумажными носителями.
В-третьих, если контрагент использует другую криптографическую программу, то могут возникнуть трудности с расшифрованием полученного электронного документа, а в случае технологического сбоя документ может быть получен с искажениями или опозданием.
В-четвертых, ведение бюджетного учета на основании электронных документов должно осуществляться в порядке, аналогичном для документов на бумажных носителях информации. Ответственность за организацию хранения электронной первички, регистров и бюджетной отчетности лежит на руководителе бюджетного учреждения. Более того, приходится хранить неэлектронные документы для того, чтобы они служили резервными копиями электронных документов на случай различных
•у 2
чрезвычайных происшествий2.
Поэтому полный переход на безбумажный документооборот невозможен. С учетом накопленного практического опыта уже ясно, что электронные документы в большинстве случаев вытеснят бумажные, однако есть такие специфические ниши, в которых «бумага» останется надолго. Скажем, не решена до конца проблема долговременного хранения юридически значимых электронных
документов, и во всем мире наиболее важные документы постоянного срока хранения пока что изготавливаются на традиционных носителях. Также совершенствование процесса электронного документооборота усложняет недостаточный объем нормативно-правовых актов, определяющий правила и условия хранения электронных документов и иной информации в электронном виде.
В-пятых, ЭЦП должна храниться у ее владельца. На практике же выходит, что использует ее бухгалтер (уполномоченное лицо), поэтому необходимо, чтобы руководитель (владелец ЭЦП) поставил удостоверяющую подпись на бумажном варианте, что, в свою очередь, приводит к дополнительным затратам времени, которое ограничено регламентом органом Федерального казначейства. Если в утвержденный регламент не отправить необходимый документ, то он автоматически переносится на следующий день, что приводит к определенному неудобству.
Другим фактором, заметно сдерживающим развитие электронного документооборота, является необходимость предоставления получателями бюджетных средств оригиналов договоров (контрактов) либо иных обосновывающих документов в органы Федерального казначейства в целях санкционирования расходования средств. Действующая модель санкционирования, применяемая в органах Федерального казначейства, используемая во многих субъектах Федерации, предполагает представление документов на бумажных носителях при проведении платежей, которые проверяются и затем возвращаются бюджетополучателю.
Недостаток такого подхода - в полном отсутствии так называемого аудиторского следа. Поэтому казначейство видоизменило этот контроль, перейдя на безбумажную технологию санкционирования. Документ можно отсканировать и прислать в казначейство по системе электронного документооборота. Специалисты посмотрят, проведут платеж, а сам документ сохранится в электронной базе казначейства. Таким образом, остается аудиторский след, и понятно, какие документы послужили основанием для проведения платежа. И нет необходимости получателям бюджетных средств приходить в Феде-
ральное казначейство с документами на бумажных носителях. На практике этот механизм не действует ввиду отсутствия технической обеспеченности.
Все проблемы, перечисленные выше, со временем необходимо решать. В перспективе следует полностью отказаться от представления документов на бумажных носителях. Есть электронный документооборот, есть общегосударственные задачи по электронному взаимодействию между всеми получателями государственных услуг и государственными органами.
Система государственного управления готова, чтобы обеспечить внедрение электронного документооборота. Не нужно пугаться отказа от бумаги. Вся информация в системе казначейства должна оставаться в виде электронных файлов, подтверждающих документов.
И это вполне достаточное основание для последующих ответов на вопросы:
- выполнило ли Федеральное казначейство свою миссию?;
- соответствуют ли проведенному платежу представленные первичные документы или договора на оказание услуг в пользу государства или нет?3
Руководство Федерального казначейства работает над повышением эффективности функционирования казначейской системы, ищет резервы, чтобы улучшить результативность собственной деятельности. В Российской Федерации создана мощная система казначейства, и эффект от нее должен быть значительным и весомым.
Необходимо, чтобы Федеральное казначейство осознавало важность своей роли в структуре электронной России.
1 Об электронной цифровой подписи: Федеральный закон от 10 января 2002 г. №1-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. №2.
2 О бухгалтерском учете: Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. №129-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. №48.
3 Артюхин Р.Е. Отдельные вопросы регулирования бюджетных отношений // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2008. №21.
