CC BY
5DOI 10.47643/1815-1337_2022_7_20
ДОРМАНТСКИЕ ЗАКОНОПРОЕКТЫ. ЛЕТАРГИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ Dormant bills. Lethargy of legislative initiatives
ЗАХАРЦЕВ Сергей Иванович,
доктор юридических наук, академик РАЕН. 119002, Россия, г. Москва, пер. Сивцев Вражек, 29/16. E-mail: Zаkhartsev2306@mail.ru;
ВИНОГРАДОВА Елена Валерьевна,
доктор юридических наук, профессор,
главный научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10. E-mail: evigpran@igpran.ru;
САЛЬНИКОВ Виктор Петрович,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации,
Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, академик РАЕН. Россия, г. Санкт-Петербург. E-mail: Fonduniver@bk.ru;
ZAKHARTSEV Sergey Ivanovich,
Doctor of Law, Academician of the Russian Academy of Sciences. 119002, Russia, Moscow, lane. Sivtsev Vrazhek, 29/16. E-mail: Zаkhartsev2306@maM.ш;
VINOGRADOVA Elena Valeryevna,
Doctor of Law, Professor,
Chief Researcher of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences (IGP RAS). 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10. E-mail: evigpran@igpran.ru ;
SALNIKOV Viktor Petrovich,
Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of the Russian Federation,
Honorary Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation, Academician of the Russian Academy of Sciences. Russia, St. Petersburg. E-mail: Fonduniver@bk.ru
Краткая аннотация: Законодательный процесс, явление сложное, одновременно зависящее от политико-правовой реальности и формирующее ее. В статье анализируется один из элементов пути от законопроекта к закону - стадия, когда принятый проект нормативно-правового акта не отклоняется и не принимается. Отсутствие в отечественном правовом пространстве процедурных границ возможности игнорирования рассмотрения законодательных инициатив, предопределяет их «летаргию». В работе предлагается внесенные в парламент, но не принятые в течение многих лет законопроекты назвать дормантскими. Учитывая, что в российском законодательстве не закреплены положения о предельном сроке «жизни» законопроекта, исследование представляет не только теоретический, но и практический интерес.
Abstract: The legislative process is a complex phenomenon, at the same time depending on the political and legal reality and shaping it. The article analyzes one of the elements of the way from the draft law to the law - the stage when the adopted draft normative legal act is neither rejected nor adopted. The absence in the domestic legal space of procedural boundaries of the possibility of ignoring the consideration of legislative initiatives predetermines their "lethargy". The paper proposes to call bills submitted to Parliament, but not adopted for many years, Dormant. Given that Russian legislation does not contain provisions on the deadline for the "life" of the bill, the study is of not only theoretical, but also practical interest.
Ключевые слова: Законодательный процесс, законопроект, дормантские законопроекты, летаргия, законодательная инициатива.
Keywords: Legislative process, bill, Dormant bills, lethargy, legislative initiatives.
Статья поступила в редакцию: 26.06.2022
Определяя название для статьи, мы полагали, что очень важно правильно, с максимальной точностью определить явление, которое в Российской правовой науке и законодательной практике очень широко распространено. Справедливости ради следует отметить, что такой подход к принятию законопроектов, который стал предметом нашего теоретического исследования, нельзя считать прерогативой исключительно отечественного процедуры принятия законов, он присутствует практически во всех парламентах мира.
Вместе с тем, для российского законодательного процесса эта проблема усугубляется тем, что на протяжении многих лет не принят такой важный для его регулирования закон как «О законах»1. В итоге, каков предельный срок жизни законопроекта не определено ни в регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации, ни в нормативно-правовых актах более высокого уровня. В отечественной правовой науке не сформированы подходы к определению процедурных границ возможности игнорирования рассмотрения законодательных инициатив. В нашей работе мы остановимся на законопроектах, которые внесены в Государственную Думу Российской Федерации, но, в силу определенных обстоятельств, не принимаются в течение многих лет. Мы предлагаем назвать их дормантские законопроекты (выделено нами С.З., Е.В, В.С.). В основу взяли классическую французскую литературу, где часто встречается слово «dormant» и переводится как «спящий». А также учли классический для всей юриспруденции латинский язык, в котором «dormientes» переводится как «спящие».
1 Проекты законов, устанавливающие основы правового регулирования в этой сфере, неоднократно обсуждались и в палатах Российского парламента, и в теоретических исследованиях.
Мы полагаем, что это слово очень точно определяет суть вопроса. Не понятно почему внесенный законопроект, вроде бы обоснованный и согласованный, «впал» в состояние летаргии. Как долго продлиться это состояние? На какой стадии и кем принято решение «подождать».
Кроме того, выбирая понятие нам хотелось очень точно отразить природу стоящего за ним явления - своего рода «летаргию» законопроектов, но в то же время проявить должную степень корректности. Увы встречаются случаи, когда в юридическую лексику и законодательство подпадают бытовые термины. И негатив, содержащийся в смысловом значении термина, оставляет некоторый фоновый оттенок пренебрежительного отношения к явлению. В качестве такого, на наш взгляд не очень удачного определения, можно назвать прочно закрепившуюся дефиницию - «суррогатное материнство», фиксирующую в российском нормативно-правовом регулировании процедуру в системе вспомогательных репродуктивных технологий. Изначально «суррогат» (от нем. Surrogat - заменитель), обозначающий ненатуральность или даже фальсификацию, вряд ли можно связывать с материнством. Рожающая ребенка женщина, даже если по законодательству России и некоторых других стран не является генетической матерью, вовсе не фальсифицирует материнство. Наверное, для такого деликатного явления можно было бы предложить более точное и разумное слово. Вместе с тем, увы, понятие «суррогатное материнство» прочно вошло в законодательство и отказаться от него уже вряд ли возможно.
Полагаем, что предлагаемый нами термин «дормантские законопроекты», с точки зрения семантики позволяют подчеркнуть некоторую неопределенность возникновения импульса, который законодательную инициативу, внесенную и зафиксированную в качестве законопроекта Советом Государственной Думы, задерживает на неотчетливый срок на стадии какого-либо чтения, принятие закона.
Приводить примеры дормантских законопроектов, вероятно, нужно начать со всеми очевидных: нератифицированных международных договоров. Одним из таких является решение об отказе от применения смертной казни на территории России1, произошедшее в апреле 1997 г. Оно было обусловлено вступлением Российской Федерации в Совет Европы, подписанием Протокола № 6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод2, (далее - Протокол № 6). Президентом России был издан Указ3, подписание которого определило отказ от смертной казни в контексте сложившихся правовых реалий, установив в качестве существенного элемента российского правового регулирования гарантии недопустимости посягательства государства на жизнь. Дальнейшее формирование правового пространства, исключающего вынесение приговоров о наказании в виде смертной казни, происходило в России довольно сложно. Предполагалось, что в феврале 1999 г. после ратификации Протокола № 6, временный мораторий на применение смертной казни трансформируется в постоянно действующую норму, для чего будут внесены необходимые изменения в Уголовный кодекс. Законопроект был подготовлен. Однако прошло 25 лет, Протокол № 6 до сих пор не ратифицирован и не может рассматриваться в качестве акта, непосредственно отменяющего в Российской Федерации смертную казнь. Безусловно, связанность России положениями статьи 18 Венской конвенции о праве международных договоров предполагает обязательства не допускать действий, противоречащих положениям подписанного, но не ратифицированного национальным парламентом акта, во всяком случае до официального отзыва подписи. В рамках нашего исследования следует напомнить, что Российским Президентом 6 августа 1999 г. в парламент был внесен Проект федерального закона о ратификации Протокола № 64. В сопроводительных документах указывалось,5 что ратификация подтвердит приверженность России принципам гуманизма, демократии и права, а также будет способствовать осуществлению конституционных положений, гарантирующих защиту главного естественного права человека - права на жизнь. Статус этого законопроекта, до сих пор предполагает возможность его рассмотрения, так как он не отклонен. При этом в феврале 2002 г. Государственная Дума приняла обращение к Президенту о преждевременности ратификации Протокола № 6.
Не вдаваясь в дискуссию о своевременности, важности и справедливости отмены в современной России смертной казни (на этот счет имеются противоречивые мнения), необходимо отметить, что законодательная процедура, мягко говоря, затянулась. Благодаря решению Конституционного Суда РФ, в 1999 г.6 был найден некий правовой компромисс между необходимостью реализовать положения подписанного Россией Протокола № 6 и неочевидностью для российских граждан согласия на исключения смертной казни из правового пространства России. Это решение послужило основанием для легитимации в национальной юрисдикции моратория на вынесение приговоров, устанавливающих в качестве наказания смертную казнь, на определенный срок. При разъяснении дальнейшей применимости положений этого Постановления КС РФ указал,7 что правовые основания недопустимости применения смертной казни в России содержится в ряде его решений,8 которые не предполагают возможности назначения ее российскими судами. Было отмечено, что российская конституционно-правовая идентичность, согласованная с международно-правовыми обязательствами, определяется внутригосударственными правовыми актами и легитимировано сложившейся правоприменительной практикой.
Вместе с тем, легитимация правоприменительной практики не бесспорна, поэтому такую аргументацию в решении КС РФ можно определять как рекомендации при дальнейшем совершенствовании законодательства. Обращение к законодателю достаточно часто используется
1 Подробнее, см.: Виноградова Е.В. Российская конституционная идентичность. Смертная казнь, против и...против // Вестник Пермского Университета Юридические науки. 2022-1 Вып.55. с. 22-46.
2 Протокол № 6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод относительно отмены смертной казни. URL: http://www.threefold.ru/ru/ (дата обращения: 26.07.2021).
3 Указ Президента России от 16 мая 1996 г. № 724 «О поэтапном сокращении применения смертной казни в связи с вхождением России в Совет Европы». URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/ (дата обращения: 26.07.2021).
4 одновременно вносились изменения в уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации.
5 письмо Президента Российской Федерации от 6 августа 1999 года N Пр-1025.
6 См. Постановление КС РФ от 2 февраля 1999 года № 3-П.
7 Определение КС Российской Федерации 1344-О-Р 2009 г.
8 В частности в определениях КС РФ № 434-О 2006 г., № 380-О-О, № 682-О-О, 684-О-О, 686-О-О - 689-О-О, 692-О-О и 712-О-О 2007 г. № 935-О-О и № 943-О-О 2008 г. и
др.
органом конституционного контроля в своих решениях. Однако формат некоего послания Федеральному Собранию, который ранее был конституционным полномочием Конституционного Суда, ни разу в течение 17 лет не был реализован, поэтому при внесении в 2020 г. поправок в Конституцию был исключен из конституционного текста, Однако, вопреки жестко закрепленным в законодательстве Российской Федерации положениям об обязательности решений Конституционного Суда, существуют решения, которые на протяжении многих лет не исполняются. Эта проблема стала настолько острой, что Советом Федерации и Минюстом России была создана рабочая группа по реализации этих неисполненных решений. Необходимость поиска решений этой проблемы обусловлена возникновением последствий в случае признания Конституционным Судом оспариваемого положения нормативного акта не соответствующим Конституции Российской Федерации. При этом отсутствие правового регулирования отношений, возникшее в результате такого решения, создает пробел в правовом регулировании.
Законодательный пробел можно исследовать с различных точек зрения: обсуждать наличие связанных с ним, в том числе, отрицательных последствий, выявлять необходимость совершенствования действия правовых конструкций, предлагать варианты и формы его восполнения. Можно говорить о пробеле в праве как дефекте государственной воли, не отражающий или отражающий неполно волю народа, когда отсутствуют отдельные нормы и целые их совокупности, призванные в соответствии с объективными потребностями общественного развития закрепить и обеспечить интересы народа. Не менее интересен тезис о так называемом «молчании права», которое может оказаться кажущимся, устранимым в результате толкования, или свидетельствовать о том, что законодатель не считает целесообразным урегулировать соответствующее отношение правовыми средствами, либо отвергает признание за данными обстоятельствами наступления (ненаступления) определенных юридических последствий1.
Весьма любопытным, на наш взгляд, видится объективизация юридической силы как своеобразной энергетики в характеристике бытия права,2 поэтому отсутствие правового регулирования для нуждающихся в нем отношений можно рассматривать как отсутствие потенциала для развития. Исследование таких дормантских законопроектов предполагает необходимость формирования подходов для анализа причин этого явления, создания механизмов преодоления, возникающих системных пробелов в нормативном регулировании. Эта проблема отнюдь не теоретическая, дормантские законопроекты влияют на правоприменительную практику, создавая препятствия реализации прав и свобод граждан.
Приведем несложный пример из нашего опыта, понятный всему юридическому сообществу и не только. В России всегда, в силу понятных причин, полномочия специальных служб вызывали много вопросов, боязней, размышлений. Принятый Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» стал заметным шагом вперед в сторону укрепления законности их действий, но разумеется всех вопросов даже в первом приближении не снял. При этом работа спецслужб и других субъектов оперативно-розыскной деятельности так или иначе упирается в легализацию накопленной ими информации. Легализация такой информации и порядок ее представления подразделениям следствия и в суд регламентирована всего лишь межведомственной инструкцией, причем изданной этими же органами. В ходе диссертационного исследования мы с различных аспектов, в первую очередь с точки зрения соблюдения прав человека, законности, справедливости и нескольких отраслей права рассмотрели данную ситуацию. Наш вывод был очевиден и несложен: порядок представления результатов оперативно-розыскных мероприятий в следствие, прокуратуру и суд должен быть четко регламентирован на законодательном уровне. Докторская диссертация, содержащая в том числе и названное предложение, защищена в 2005 году. При этом мы повторяли указанное предложение в нескольких монографиях и множестве статей,3 подготовили законопроект по дополнению УПК и Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Наш вывод был поддержан практически всеми специалистами по различным отраслям права и различных политических убеждений. Однако изменений в федеральные законы так и нет. При этом дискуссии о полномочиях спецслужб и законности их действий по-прежнему активно продолжаются.
Приведем еще два колоритных примера.
События 1990-х годов показали необходимость реформирования правоохранительных органов России. За этот процесс активно взялись, в 2004 году подготовили тщательно выверенный законопроект, который вроде бы всех устроил. Согласно законопроекту, в России с 2006 года из особо значимого должны быть:
- созданы войска Национальной гвардии (фактически были созданы спустя 10 лет, в 2016 г.);
- создан единый Следственный комитет (фактически был создан в 2011 г.);
- милиция преобразована и переименована в полицию (переименование произошло в 2011 г.).
Как видим, этот законопроект превратился в дормантский, был разбит на несколько разных законопроектов, которые постепенно принимались спустя пять лет и более.
Другой пример. В России после принятия Конституции в 1993 г. стали активно обсуждать необходимость введения уголовной ответственности для юридических лиц. За указанный период подготовлено несколько законопроектов. Один из последних внесен депутатом Государственной Думы в 2015 году. Законопроект по названной проблеме даже размещен на официальном сайте Следственного комитета Российской Федерации. Однако уголовная ответственность для юридических лиц в России так и не введена и когда будет введена неизвестно.
Здесь очень важно уточнить, что мы в данном исследовании абстрагируемся от оценок законодательных предложений. Наше отноше-
1 Лазарев В.В. Пробелы в праве и пути их устранения. М., 1974. С.34-36.
2 Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 1999. С. 611.
3 См., напр.: Захарцев С.И. Оперативно-розыскные мероприятия: Теория и практика / Под ред. В.П. Сальникова. СПб., 2004; Захарцев С.И., Игнащенков Ю.Ю., Сальников В.П. Оперативно-розыскные мероприятия в XXI веке. СПб., 2006; Захарцев С.И. Наука оперативно-розыскной деятельности: философский, теоретико-правовой и прикладной аспекты. СПб., 2011; Захарцев С.И., Вихров В.А., Игнащенков Ю.Ю., Сальников В.П. Оперативно-розыскная деятельность и военная безопасность / Под ред. С.И. Захарцева. М., 2017; Гвай А.М., Захарцев С.И. Уголовная ответственность за убийство в контексте оперативно-розыскной деятельности и доказывания / под ред. С.И. Захарцева. М., 2021 и др.
ние к законопроектам, которыми мы иллюстрировали их «летаргию», остается за рамками данной статьи. Мы отмечаем лишь непоследовательность, нелогичность и неопределенность законодателя, что приводит к появлению дормантских законопроектов.
Примеров, когда законопроекты попадают в раздел «спящих», к сожалению, привести можно много. Наверное, каждый из специалистов в конкретной отрасли права вспомнит десяток таких же или схожих случаев. Причем даже тогда, когда необходимость отклонения принятия законопроекта не вызвана какой-либо политико-правовой необходимостью и не связана с непрофессионализмом парламентариев.
Следует отметить, что говоря о законопроектах мы имеем ввиду не только проекты федеральных законов. Явление, названное нами как дормантские законопроекты, существует и в региональных парламентах субъектов Российской Федерации.
Оно имеется и в зарубежных парламентах. Как делились с нами иностранные коллеги, например, в консервативной Англии законы подчас принимаются тогда, когда необходимость их принятия то что называется «перезрела».
Мы призываем поднятый нами вопрос активно исследовать в рамках юридической науки и не только.
Отправной точкой для исследований станет введенное нами понятие дормантских законопроектов. По нашему мнению, дормантские законопроекты - это официально внесенные в парламент проекты законов, процедура принятия которых приостановлена на длительный или неопределенный срок.
Библиогра фия:
1. Виноградова Е.В. Российская конституционная идентичность. Смертная казнь, против и...против // Вестник Пермского Университета Юридические науки. 2022-1 Вып.55. с. 22-46.
2. Гвай А.М., Захарцев С.И. Уголовная ответственность за убийство в контексте оперативно-розыскной деятельности и доказывания / под ред. С.И. Захарцева. М., 2021.
3. Захарцев С.И. Наука оперативно-розыскной деятельности: философский, теоретико-правовой и прикладной аспекты. СПб., 2011.
4. Лазарев В.В. Пробелы в праве и пути их устранения. М., 1974. С.34-36.
5. Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 1999. С. 611.
References:
1. Vinogradova E.V. Russian constitutional identity. Capital punishment, against and...against // Bulletin of the Perm University of Legal Sciences. 2022-1 Issue 55. pp.
22-46.
2. Gway A.M., Zakhartsev S.I. Criminal responsibility for murder in the context of operational investigative activity and proof / ed. S.I. Zakhartsev. M., 2021.
3. Zakhartsev S.I. Science of operational investigative activity: philosophical, theoretical, legal and applied Aspects. St. Petersburg, 2011.
4. Lazarev V.V. Gaps in law and ways to eliminate them. M., 1974. pp.34-36.
5. Maltsev G.V. Understanding of law. Approaches and problems. M., 1999. p. 611.
