CC BY
175
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Н.Н. Михеева
ДОЛГОСРОЧНЫЕ ПРОГНОЗЫ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ: АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТОВ И ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ
В статье представлены результаты анализа долгосрочных прогнозов регионального развития, принятых органами государственного управления и разработанных научными организациями. Показано, что заложенные в прогнозные сценарии гипотезы относительно перспективной динамики и изменения региональной структуры производства не реализовались. Рассмотрены проблемы долгосрочного прогнозирования регионального развития, возможности и направления их совершенствования, методов, используемых при подготовке прогнозов.
Прогнозы регионального"' развития входят в качестве составной части во многие документы, определяющие долгосрочные перспективы развития страны, либо предшествуют их разработке. Необходимость региональных прогнозов для страны с огромной протяженностью территории и существенной межрегиональной дифференциацией условий производства, формирования и использования доходов представляется совершенно очевидной. Долгосрочный прогноз пространственного развития страны должен представлять возможные сценарии организации экономического пространства, распределения производства и населения по территории страны, решения наиболее существенных проблем. Аналогичные задачи ставятся перед долгосрочными прогнозами развития отдельных регионов - субъектов Федерации, федеральных округов, макрорегионов. Однако реальная практика регионального прогнозирования показывает наличие ряда проблем, которые нивелируют практическую ценность разрабатываемых прогнозов, что ставит под сомнение целесообразность долгосрочных региональных прогнозов, а также отчасти объясняет современную ситуацию в региональном прогнозировании.
Региональные прогнозы в системе официальных документов долгосрочного прогнозирования. Разработка долгосрочных региональных прогнозов являлась неотъемлемой частью плановой системы СССР. Долгосрочные перспективы развития и размещения народного хозяйства определялись в рамках трех основных документов: Комплексной программы научно-технического прогресса на 20 лет, Концепции экономического и социального развития СССР, Генеральной схемы (прогноза) развития и размещения производительных сил СССР на 15 лет [1; 2]. При этом Генеральная схема являлась центральной подсистемой в составе нескольких десятков отраслевых и пятнадцати территориальных схем развития и размещения производительных сил. В условиях переходной экономики региональные исследования в целом не относились к приоритетным в силу широко распространенного в официальных и научных кругах мнения, отрицавшего саму необходимость проведения прогнозных исследований. Тем не менее, развитие методологии прогнозирования, конкретных методов и инструментов прогнозных исследований, разработка прогнозов развития страны в целом и отдельных регионов проводились
-2
органами государственного управления и рядом научных организаций .
' Термины «региональный прогноз», «прогноз территориального развития» и «прогноз пространственного развития» используются как синонимы.
По заказу Минэкономразвития такие работы выполнялись в Совете по изучению производительных сил, исследования инициативного характера и по заказам министерств и ведомств по разработке прогнозов пространственного развития велись в ИЭОПП СО РАН, ИНП РАН, других научных организациях. Однако в большинстве случаев результаты прогнозных исследований имели характер рабочих материалов.
Прогнозная деятельность органов государственного управления на федеральном уровне регламентировалась Федеральным законом №115-ФЗ (см. Приложение, п. 1), который определил общие нормативные основы долгосрочного прогнозирования в РФ. В нем указано, что прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам.
Рост российской экономики в 2000-е годы, стабилизация политической и экономической ситуации в стране, усиление роли государства в регулировании экономики, развитие стратегических исследований, разработка стратегии развития России на долгосрочный период изменили отношение к оценке прогнозных разработок вообще и прогнозов пространственного развития в частности, появилась серия официальных документов и научных публикаций, содержащих региональные прогнозы.
Новым этапом в развитии регионального прогнозирования стала подготовка Концепции долгосрочного развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее КДР-2020) (см. Приложение, п. 2). После ее принятия был выполнен и опубликован ряд прогнозных разработок, в том числе прогнозы развития федеральных округов и субъектов Российской Федерации в их составе.
Задачи разработки долгосрочного прогноза развития Российской Федерации на период до 2030 г. были поставлены Правительством РФ в 2008 г. и предполагали формирование пространственного разреза общенационального прогноза.
Долгосрочный прогноз социально-экономического развития России на период до 2030 г. (см. Приложение, п. 3), разработанный Минэкономразвития России в 2013 г., стал первым официальным документом долгосрочного прогнозирования, включающим достаточно подробный региональный разрез. Количественные показатели прогноза неоднократно корректировались Минэкономразвития в соответствии с изменением реальной ситуации, однако результаты корректировок не публиковались.
В принятом в 2014 г. Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определена система документов стратегического планирования, предполагающих разработку регионального разреза долгосрочных прогнозов социально-экономического развития РФ, а также прогнозов развития макрорегионов и субъектов РФ. В настоящее время принят ряд нормативных документов, определяющих порядок разработки таких прогнозов (см. Приложение, п. 4). Однако проект долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2035 г., представленный Минэкономразвития России в 2017 г., территориального разреза не содержит.
Долгосрочные прогнозы регионального развития, представленные научными организациями, направлены на решение двух основных задач. Первая из них состоит в определении траекторий и пропорций пространственного развития, которые обеспечивают реализацию макроэкономического прогноза; вторая - в оценке пространственных условий и проблем реализации предполагаемой в долгосрочной перспективе экономической политики. Ниже рассмотрены долгосрочные прогнозы пространственного развития, разработанные и опубликованные ИЭОПП СОРАН и ИНП РАН в разные годы.
Долгосрочные прогнозы в стратегиях развития федеральных округов. Прогнозы социально-экономического развития федеральных округов на перспективу до 2020 г. разрабатывались после принятия КДР-2020 с целью спроецировать на территорию целевые установки Концепции. Результаты прогнозной деятельности были представлены в документах стратегического планирования, разработанных Минрегионом и утвержденных Правительством РФ. Нормативных документов, регламентировавших разработку территориального разреза общенационального прогноза и прогнозов развития федеральных округов, принято не было. Методические ре-
комендации разработки долгосрочных прогнозов развития регионов органами исполнительной власти в субъектах РФ были утверждены Минэкономразвития России в 2007 г. [3]. Однако в них предлагался лишь общий подход к региональному прогнозированию - этой связи методология и формат прогнозов были отданы на откуп разработчикам, прогнозы разрабатывались по каждому округу автономно.
Отдельные результаты разработки долгосрочных прогнозов по федеральным округам представлены в стратегиях в различных форматах с разным набором показателей. В ряде случаев приведены только целевые показатели стратегии, которые по смыслу должны характеризовать целевой вариант прогноза, однако на их основе невозможно сформировать показатели для страны в целом. Сложность анализа состоит в том, что стратегии не содержат ссылок на используемую при прогнозировании методику, исходную информацию, в том числе на цены, в которых строился прогноз. Судя по формату представленные прогнозы разработаны на базе различных методик и с использованием различного модельного инструментария.
Стратегия социально-экономического развития Центрального федерального округа (ЦФО) на период до 2020 г. (см. Приложение, п. 5) содержит показатели ВРП в базовом варианте прогноза на 2005, 2010, 2015 и 2020 гг.
Фактические данные, с использованием которых строился прогноз, относятся к 2008 г., последнему году с высокими темпами роста экономики России и ЦФО. В прогнозе среднегодовой темп роста за 2002-2008 гг. экстраполирован на период до 2020 г., что поставило под сомнение корректность такого расчета уже в 2009 г. Реальные темпы в 2010-2015 гг. были более чем в 3 раза ниже прогнозных, что однозначно уже не позволит к 2020 г. достичь прогнозируемых в стратегии целевых показателей ВРП.
Отдельные показатели (среднедушевой ВРП и производительность труда) приведены в стратегии ЦФО по четырем прогнозным сценариям: эволюционному, инвестиционному, партнерскому и комплексному (целевому), что дает основание предположить, что в других сценариях предусмотрены альтернативные прогнозы. Однако даже эволюционный сценарий с минимальным ростом превышает фактические темпы. В прогнозе не представлены оценки ресурсов, в частности инвестиций в основной капитал, которые необходимы для достижения предполагаемых объемов производства и развития социальной сферы.
Стратегия социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа (СЗФО) на период до 2020 г. (см. Приложение п. 6) содержит подробный перечень целевых показателей социально-экономического развития округа, который сформирован на основе базового варианта прогноза, а также сравнение показателей по вариантам (для пессимистического, оптимистического и базового сценариев). Реально достигнутые к 2015 г. показатели оказались близки к пессимистическому варианту. Базовый вариант прогноза и принятые на его основе целевые показатели демонстрируют чрезмерный оптимизм. Реальные результаты, достигнутые в округе в 2015-2016 гг., примерно в 1,5 раза ниже принятых в базовом варианте прогноза.
Прирост ВРП округа в 2015 г. составил по отношению к 2010 г. 13,1%, в базовом варианте прогноза - 36,3%, фактически достигнутые в 2016 г. по отношению к 2010 г. показатели роста инвестиций в основной капитал - 97,7% (по прогнозу -141,7%), рост реальных доходов населения - 104,1% (152,9%), рост промышленного производства - 105% (147,3%).
Стратегия социально-экономического развития Южного федерального округа (ЮФО) на период до 2020 г. (см. Приложение, п. 7) в качестве приложения включает прогноз основных показателей развития округа и входящих в его состав субъектов РФ в соответствии с двумя сценариями прогноза - консервативным и инно-
вационным. В документе представлены среднегодовые темпы роста показателей по двум периодам (2010-2013 гг. и 2014-2020 гг.), в качестве базового принят 2009 г.
В отличие от предыдущих чрезмерно оптимистичных прогнозов принятые в прогнозе гипотезы относительно динамики развития ЮФО оказались более реалистичными. Фактические значения показателей в среднесрочном периоде (2010-2013 гг.) либо находятся в интервале между значениями консервативного и инновационного вариантов (темпы роста ВРП), либо превышают инновационный вариант. Однако фактические данные за 2014-2016 гг., когда существенным образом изменилась траектория развития России в целом и ЮФО, по динамике ВРП, инвестиций и реальных доходов населения существенно отстают от среднегодовых темпов, предполагавшихся в прогнозе на период до 2020 г.
Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа (СКФО) принята на период до 2025 г. (см. Приложение, п. 8). В стратегии представлены три прогнозных сценария: инерционный, базовый и оптимальный. Сравнение фактических данных за уже прошедший период с представленными в документе отдельными прогнозными показателями свидетельствует о том, что фактические темпы роста ВРП и промышленности в 2008-2016 гг. существенно отставали от прогнозных: завышенным почти в 1,5 раза оказался даже инерционный вариант прогноза. Оценки инвестиционных ресурсов, необходимых для реализации стратегии, в документе не представлены.
В Стратегии социально-экономического развития Приволжского федерального округа (ПФО) до 2020 г. (см. Приложение, п. 9) представлен инновационный сценарий, увязанный с инновационным сценарием КДР-2020. В нем предполагалось уже в 2011 г. приступить к реализации мероприятий по модернизации производственно-технологических мощностей экономики, восстановлению научно-технического потенциала, переходу на инновационную модель развития, восстановлению и развитию инвестиционной активности в осуществлении крупных инфраструктурных проектов. Приложение к Стратегии включает достаточно подробный прогноз показателей социально-экономического развития округа и входящих в его состав субъектов Федерации. В прогнозе относительно невысокие показатели восстановления экономики в 2010-2011 гг. по отношению к низкому уровню 2009 г. были превышены практически по всем параметрам, кроме реальных доходов населения. Принятые в прогнозе гипотезы относительно интенсивного роста экономики на уровне 7-8% в год, который должен был начаться после 2014 г., оказались чрезмерно оптимистичными. Как и в предыдущих случаях, наиболее далекими от реальности оказались прогнозы инвестиций и доходов населения.
Стратегия социально-экономического развития Уральского федерального округа (УФО) на период до 2020 г. (см. Приложение, п. 10) включает сценарный прогноз для округа и входящих в его состав субъектов Федерации. В приложении к документу представлены результаты прогнозных расчетов по трем вариантам, соответствующим трем прогнозным сценариям: инерционному, энергосырьевому и инновационному. Содержательно сценарии соответствуют гипотезам сценариев с аналогичными названиями, принятыми Минэкономразвития России при разработке долгосрочного прогноза российской экономики.
Анализ количественных характеристик прогнозных вариантов показывает, что более всего соответствует фактическим показателям инерционный вариант прогноза, однако и в этом случае фактические среднегодовые темпы оказались ниже прогнозных по всем показателям, кроме инвестиций в основной капитал. Вместе с тем многовариантность представленного прогноза позволила избежать отмеченных выше ситуаций, когда прогнозные показатели в 1,5 раза превышают фактические.
Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 г. (см. Приложение, п. 11) не включает прогноза социально-экономического развития округа на период реализации стратегии как таковой. В приложении к Стратегии приведены три блока целевых показателей: динамика основных индикаторов развития Сибири по базовому сценарию; целевые индикаторы развития инновационной системы Сибири и основные целевые индикаторы внешнеэкономической деятельности в Сибири. Однако формат представленных данных не позволяет провести сопоставления целевых (прогнозных) данных с фактическими, поскольку приведенные в документе показатели за 2008 г. (отчетный) существенно отличаются от данных Росстата.
Долгосрочный прогноз развития Дальневосточного федерального округа (ДВФО) представлен в Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г. (см. Приложение, п. 12). Базовый сценарий развития макрорегиона увязан с инновационным сценарием КДР-2020 и опирается на наиболее полное использование конкурентного преимущества экономики регионов, природно-ресурсного и транзитного потенциалов территории, устойчивое наращивание экспорта конкурентных видов продукции и модернизацию транспортной инфраструктуры. Представленные в документе данные не позволяют сформировать набор показателей, позволяющих сравнить прогнозные и фактические показатели по ДВФО (вероятные ошибки в таблицах, существенные различия отчетных данных от статистики Росстата), однако, как и в предыдущих случаях, в прогнозе предполагаются очень высокие темпы роста экономики макрорегиона.
Принципиальное отличие официально представленных прогнозов - их автономность. Из прогнозов федеральных округов невозможно сформировать прогноз национальной экономики в силу методологической и технической несопоставимости.
В большинстве случаев прогнозы были построены путем пролонгации высоких темпов роста 2000-2008 гг., поэтому даже консервативные (инерционные) варианты оказались далеки от реалий, сложившихся после 2008 г. Чрезмерный оптимизм «базовых» и «оптимистичных» прогнозов задан исходными условиями прогноза. Стратегии федеральных округов разрабатывались Минрегионом в развитие КДР-2020, в которой в качестве целевого варианта был принят инновационный вариант прогноза РФ3. Предполагавшиеся в прогнозе на долгосрочный период условия развития страны не подтвердились уже в 2009-2010 гг., в дальнейшем разрыв между прогнозными и реально достигнутыми показателями только увеличивался. Логика построения долгосрочного прогноза и положения ФЗ-115 «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» предполагали корректировку количественных параметров долгосрочных прогнозов на основе фактических данных. В отношении КДР-2020, а также стратегий социально-экономического развития федеральных округов такая корректировка не проводилась. В этой связи прогнозы развития федеральных округов на период до 2020 г. (по крайней мере, их количественные показатели) в настоящее время недееспособны.
Региональный разрез долгосрочного прогноза социально-экономического развития России на период до 2030 г. Региональный разрез долгосрочного прогноза РФ до 2030 г. представляет собой пространственную разверстку показателей макропрогноза для двух основных сценариев долгосрочного развития России - инновационного и консервативного (энергосырьевого). В каждом из них принят ряд содержательных гипотез относительно приоритетов пространственного развития.
3 Приложение № 1 к указанной выше Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
Основная задача регионального разреза прогноза состояла в том, чтобы определить пространственные условия для реализации макроэкономического прогноза.
В инновационном сценарии предполагалось, что пространственное развитие будет характеризоваться многополярностью распределения региональных точек роста, конфигурация пространства не будет жестко привязана к сложившимся энергосырьевым и финансовым очагам развития за счет появления новых центров инновационного роста, опирающихся на концентрацию человеческого и технологического потенциалов.
В консервативном сценарии модели развития российской экономики, сложившейся в 2000-е годы, предполагалось придать динамизм за счет новых энергосырьевых и транспортных проектов, а также реализации инновационной составляющей в отраслях традиционной специализации; частичного снятия ограничений инерционного развития, повышения качественного уровня сырьевых отраслей и укрепления сырьевой специализации России в мире. Предполагалось сохранение концентрации экономической активности в столичных агломерациях при усилении поляризации между западом и востоком России.
В прогнозе определены условия, при которых могут быть реализованы указанные сценарии, в частности, объемы инвестиций. Реализация инновационного сценария возможна только при проведении активной инвестиционной политики. Предполагалось, что среднегодовой темп роста инвестиций за период в целом составит 105,8% (рост в 3,2 раза в целом за период), при этом самыми высокими темпами будут расти инвестиции в экономику ДВФО (110%) и УФО (108,6%), для поддержания роста которых необходима реализация высокозатратных проектов в добывающих и инфраструктурных отраслях.
Основной объем инвестиций должен был направляться в ЦФО, ПФО, УФО, в перспективе увеличивались доли в суммарных инвестициях СЗФО, СФО, ДВФО, в которых предполагалось создание новых центров экономического роста, обеспечивающих реализацию многополярной модели пространственного развития. Объемы инвестиций, необходимых для реализации консервативного сценария, ниже, чем инновационного, однако они достаточно высоки: среднегодовой темп роста инвестиций в среднем за период предполагался на уровне 104,7% (рост в 2,6 раза в целом за период). Наиболее высокие темпы роста для поддержания общенациональных темпов развития требуются в ДВФО и УФО.
Прогнозируемые параметры развития экономики регионов до 2015 г. в инновационном и консервативном вариантах предполагались близкими: энергосырьевой тип развития в среднесрочный период мог бы обеспечить достаточно высокие темпы роста экономики. Потенциал инновационного развития, реализуемый после 2015 г., позволил бы поддерживать высокие темпы роста во всех регионах после исчерпания инерционных факторов роста.
За прошедшую четвертую часть рассматриваемого прогнозного периода (показатели регионального разреза прогноза рассчитаны по отношению к 2010 г.), можно отследить, насколько реальные траектории регионального роста отклонились от предполагаемых и какие условия необходимы для достижения к концу прогнозного периода ожидавшихся в прогнозе результатов.
Результаты сравнения прогнозных и фактически достигнутых показателей ВРП и конечного потребления домашних хозяйств в 2015 г.4, инвестиций в основной капитал и промышленного производства - в 2016 г. по ФО приведены в табл. 1.
4 Данные о ВРП и конечном потреблении домашних хозяйств в настоящее время опубликованы только за 2015 г., об инвестициях и промышленном производстве — за 2016 г.
Таблица 1
Прогнозные и фактические показатели социально-экономического развития ФО в 2010-2016 гг., %
ФО 2015/2010,% Отклонение факт-прогноз Среднегодовой темп для достижения цели 2030 г. Территориальная структура в ценах 2010 г.
факт прогноз* т II I II 2010 г. 2015 г.
1 II 1 факт I II
А 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
ВРП
РФ 111,4 122,1 120,5 -10,7 -9Д 4,8 3,6 100,0 100,0 100,0 100,0
ЦФО 110,5 122,0 120,4 -11,5 -9,9 4,9 3,7 35,7 35,5 35,7 35,7
СЗФО 113,1 124,0 122,4 -10,9 -9,2 4,9 3,8 10,5 10,6 10,6 10,6
ЮФО 116,7 127,2 125,6 -10,5 -8,9 4,9 3,8 6,2 6,5 6,4 6,4
СКФО 119,1 120,7 119,1 -1.6 0,0 5,3 4,2 2,4 2,5 2,3 2,3
ПФО 114,6 119,4 117,8 -4,8 -3,2 4,4 3,3 15,1 15,6 14,8 14.8
УФО 106,1 122,8 121,2 -16,6 -15,0 4,0 2,9 13,6 13,0 13,7 13,7
СФО 110,8 119,2 117,7 -8,4 -6,9 5,0 3,2 11,0 10,9 10,7 10,7
ДВФО 105,6 125,6 124,0 -20,0 -18,4 5,9 5,1 5,6 5,3 5,8 5,8
Инвестиции в ОК**
РФ 106,7 152,4 147,8 -45,7 -41,1 7,6 6,2 100,0 100,0 100,0 100,0
ЦФО 125,0 128,1 125,3 -3,2 -0,3 4,0 2,8 22,9 24,1 21,2 21,2
СЗФО 97,7 146,5 142,4 -48,8 -44,6 8.9 7,6 12,4 11,0 11,8 11,8
ЮФО 82,2 142,5 138,7 -60,3 -56,5 9,3 7,9 9,9 9,9 9,5 9,5
СКФО 117,0 150,2 145,5 -33,3 -28,5 8,0 6,5 3,4 3,5 3,3 3,3
ПФО 110,2 150,1 145,6 -39,9 -35,4 8.0 6,5 15,7 16,4 15.4 15,4
УФО 132,5 163,3 158,3 -30,8 -25,9 5,6 4Д 16,3 17,0 17,7 17,7
СФО 96,8 160,1 155,0 -63,3 -58,2 8,6 7,4 10,7 10,8 11,4 11,4
ДВФО 81,3 169,1 163,4 -87,9 -82,1 10,6 9,1 8,6 7,4 9,7 9,7
Конечное потребление домашних
хозяйств
РФ 101,1 125,3 122,3 -24,2 -21,3 5,6 4,7 100,0 100,0 100,0 100,0
ЦФО 96,8 126,5 123,5 -29,7 -26,7 5,7 4,7 34,0 32,6 34,6 34,6
СЗФО 104,1 125,7 122,7 -21,6 -18,6 5,3 4,3 10,1 10,2 10,2 10,2
ЮФО 113,8 128,6 125,5 -14,8 -11,7 5,1 4,2 8,6 9,3 8,8 8,8
СКФО 114,6 128,4 125,1 -13,8 -10,6 5,4 4,4 4,6 5,1 4,7 4,7
ПФО 100,9 120,5 117,7 -19,7 -16,8 5,5 4,5 17,7 18,1 16,9 16,9
УФО 92,9 124,1 121,4 -31,3 -28,5 6,2 5,2 9,4 8,9 9,3 9,3
СФО 98,3 125,9 122,9 -27,6 -24,6 6,0 5,2 10,9 10,7 10,9 10,9
ДВФО 107,6 125,2 122,2 -17,6 -14,6 5,7 5Д 4,8 5,1 4,7 4,7
Продолжение табл. 1
А 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Промышленность**
РФ 108,3 125,2 123,3 -17,0 -15,0 3,9 3,2 100,0 100,0 100,0 100,0
ЦФО 118,1 130,6 127,0 -12,5 -8,8 4,1 3,2 26,1 26,0 27,0 26,7
СЗФО 105,0 127,5 125,3 -22,5 -20,3 4,3 3,5 12,4 11,3 12,6 12,6
ЮФО 141,8 127,4 125,5 14,4 16,3 2,3 1,6 5,0 5,9 5,1 5,1
СКФО 136,9 124,8 123,3 12,1 13,6 2,1 1,5 1,1 1,2 1,1 1,1
ПФО 116,0 126,7 123,6 -10,6 -7,5 3,8 2,9 20,1 20,4 20,3 20,1
УФО 105,1 114,6 114,3 -9,6 -9,3 2,3 1,8 19,0 17,3 17,6 17,8
СФО 123,4 125,9 126,2 -2,5 -2,8 2,9 2,4 12,1 13,1 12,2 12,3
ДВФО 126,3 122,5 123,8 3,8 2,6 2,5 2,1 4,2 4,6 4,1 4,2
* / - инновационный вариант; 11 - консервативный вариант.
** В столбцах 1-8 2016/2010.
Источник: Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г. Минэкономразвития России. 2013. (см. Приложение п. 3): расчеты автора.
Валовой региональный продукт. Суммарный по РФ рост ВРП, достигнутый в 2015 г. по сравнению с 2010 г., на 10,7 проц. п. ниже прогнозного по инновационному варианту и на 9,1 проц. п. - по консервативному. Прогнозные темпы ВРП в консервативном варианте были достигнуты в единственном, самом динамичном федеральном округе - СКФО. Максимальные отклонения от прогноза наблюдались в ДВФО (20 проц. п. в инновационном варианте и 18,4 проц. п. - в консервативном) и УФО (соответственно 16,6 и 15 проц. п.).
Наименьшие отклонения от фактических показателей характерны для ПФО и СФО, в которых в период до 2015 г. не предполагалось существенного изменения траектории развития, темпы роста ВРП прогнозировались ниже среднероссийских.
Предполагаемые сдвиги в территориальной структуре ВРП также не соответствуют реальным. Доли ЦФО и СЗФО оказались близки к прогнозным показателям, доли ЮФО и ПФО округов увеличились в большей мере, чем это предполагалось в прогнозе. Сдвиг в территориальной структуре в пользу восточных регионов страны не произошел, наоборот, продолжилась концентрация ВРП в западной части страны. Доля восточных округов страны (УФО, СФО и ДВФО) в ценах 2010 г. снизилась с 30,1% в 2010 г. до 29,2% в 2015, в прогнозе предполагался рост до 30,2%. При учете ценового фактора снижение меньше, доля восточных регионов в текущих ценах уменьшилась до 29,8%, однако признаков тенденции к увеличению доли восточных регионов не обнаруживается.
Инвестиции в основной капитал. Основным количественным фактором, определившим динамику, являются инвестиции в основной капитал, которые в региональном прогнозе выступают в качестве экзогенного фактора. Рост инвестиций в основной капитал по России составил за период 2011-2015 гг. 106,7% при прогнозных 152,4-147,8%.
Близкими к прогнозным показателям оказались темпы роста инвестиций только в Центральном округе, что было обусловлено их динамикой в Москве.
Значительно ниже прогнозных оказались фактические инвестиции в ДВФО и ЮФО: предполагалось, что крупнейшие национальные имиджевые проекты - Олимпиада и Форум АТЭС - создадут кумулятивный эффект и интенсивный рост инвестиций продолжится после их завершения. Однако в рассмотренный период этого не произошло.
Значительно ниже прогнозных оказались инвестиции в СФО и СЗФО, в которых предполагалось начать новые проекты в добывающем секторе. Меньше, чем в других округах, был разрыв между прогнозными и фактическими инвестициями в Уральском округе, где, несмотря на кризис, продолжалась реализация начатых проектов, преимущественно в добыче полезных ископаемых.
Конечное потребление домашних хозяйств (КП ДХ) и реальные доходы населения. Поскольку индексы конечного потребления домохозяйств Росстатом не публикуются, то сравнения прогнозной и фактической динамики проводились по индексам реальных доходов населения. Гипотеза относительно совпадения динамики реальных доходов и конечного потребления использовалась при разработке прогноза, поэтому такие сравнения вполне корректны.
В отличие от других показателей прогнозный уровень КП ДХ не был достигнут ни в одном из округов, размер отклонения во всех округах определяется двухзначными цифрами. При этом существенных межрегиональных различий темпов роста не отмечалось как в прогнозных, так и в фактических темпах роста реальных доходов населения. В динамике этого показателя доминируют общенациональные тренды, падение реальных доходов населения в 2014-2015 гг. было практически повсеместным, что не предусматривалось ни в макропрогнозе, ни в региональных сценариях.
Промышленность. Прогнозные показатели промышленности отличаются от других показателей кардинальным образом. В данном случае реальные показатели промышленного роста в 2016 г. превысили показатели в обоих прогнозных вариантах в трех ФО: Южном, Северо-Кавказском и Дальневосточном. В Сибирском округе отклонения фактических показателей от прогнозных оказались минимальными, а наиболее значительными - в Северо-Западном округе (22,5 и 20,3 проц. п.). В прогнозе темпы промышленного производства Северо-Запада превышали среднероссийские в обоих вариантах, однако реальный рост промышленности составил в 2016 г. по отношению к 2010 г. лишь 5%.
Гипотезы, принятые в прогнозе относительно территориальной структуры промышленного производства, также оказались более близкими к ее реальным изменениям. Фактические доли в промышленном производстве ЮФО, СЗФО, ПФО, СФО, ДВФО незначительно, тем не менее, превысили прогнозные показатели. Заметные расхождения отмечаются только для СЗФО. Предполагавшееся снижение в территориальной структуре промышленности доли восточных округов в реальности происходило не столь интенсивно: доля восточных округов снизилась с 35,3% в 2010 г. до 35,1% в 2015 г., в прогнозах соответствующие доли составляли 33,9 и 34,4%.
В целом гипотезы относительно пропорций регионального развития, принятые при построении прогнозных сценариев, не соответствуют реально складывающимся тенденциям, как и количественные показатели, характеризующие представленные сценарии, в большинстве случаев оказались существенно ниже предполагаемых в прогнозе.
Самое простое объяснение данной ситуации - гипотезы, принятые в прогнозе относительно развития национальной экономики при его разработке в 2012 г., не были реализованы. Действительно, оценки региональной динамики, проведенные с использованием методов структурных сдвигов [4], подтверждают доминирование в региональной динамике общенациональных трендов. В 2014-2015 гг. кардинальным образом изменились внешние условия развития страны, макроэкономические показатели прогноза не были достигнуты. Очевидно, что в такой ситуации не могли быть достигнуты и показатели развития федеральных округов.
Экономический кризис вместе с изменением внешних условий, резким сокращением инвестиционных возможностей привел к тому, что пространственное развитие в этом периоде происходило инерционным путем. При разработке долгосрочного периода инерционный сценарий не рассматривался, поскольку усугубление проблем и диспропорций, обусловленное им, неизбежно привело бы к вмешательству государства и корректировке негативных трендов. Однако предполагавшиеся в прогнозе меры экономической политики, направленные на изменение трендов пространственного развития, не были реализованы, на показатели в регионах по инерции наложились негативные общенациональные тренды.
Вместе с тем несоответствие реальных траекторий развития федеральных округов предполагаемым в прогнозе не означает, что содержательные предпосылки сценариев не адекватны реальным условиям, а количественные показатели вариантов недостижимы. В столбцах 6 и 7 табл. 1 приведены среднегодовые темпы роста показателей, компенсирующие негативную динамику периода 2014-2016 гг. и обеспечивающие достижение прогнозных показателей 2030 г. Показатели роста не являются «заоблачными», среднегодовой прирост ВРП для реализации инновационного варианта составляет 4,8%, консервативного - 3,6%. Более жесткими являются инвестиционные условия, обеспечивающие требуемые приросты производства (среднегодовой темп роста инвестиций в основной капитал - 7,6% в инновационном варианте и 6,2% в консервативном). Достижение таких параметров в долгосрочной перспективе возможно при реализации мер активной структурно-инвестиционной политики, предлагаемой в том числе и для решения проблем пространственного развития [5].
Долгосрочные прогнозы регионального развития в научных разработках. В отличие от представленных выше ведомственных прогнозных разработок долгосрочные прогнозы, опубликованные научными организациями, не поставлены в жесткие рамки официальных документов. Они строятся как сценарные прогнозы, позволяющие оценить результаты и последствия реализации тех или иных стратегий развития страны в целом или ее отдельных регионов. Кроме того, в отношении прогнозов, опубликованных научными организациями, известна методология их разработки, что позволяет оценить корректность расчетов и ограничения будущего развития, представленные в прогнозах.
Пространственный прогноз ИЭОПП СО РАН. Прогнозы пространственного развития Сибирской школы базируются на инструментарии межрегиональных межотраслевых моделей, развиваемых в ИЭОПП СО РАН более 40 лет5 [6-8]. В частности, с использованием данного инструментария был разработан пространственный разрез для инновационного сценария КДР-2020. Параметры долгосрочного пространственного прогноза [6], соответствующего инновационному варианту макроэкономического прогноза КДР-2020 (упоминавшееся выше Приложение к КДР-2020), представлены в табл. 26.
Таблица 2
Прогнозный и фактический рост показателей развития макрорегионов в инновационном варианте прогноза ИЭОПП СО РАН в 2015 г. по отношению к 2005 г., %
ВРП КП ДХ Инвестиции
ФО отклоне- отклоне- отклоне-
факт прогноз ние факт-прогноз, проц. п. факт прогноз ние факт-прогноз, проц. п. факт прогноз ние факт-прогноз, проц. п.
РФ 133,5 184,2 -50,7 153,9 193,1 -39,2 158,0 261,7 -103,7
ЦФО 130,6 179,1 -48,4 143,3 174,1 -30,8 162,5 219,9 -57,5
СЗФО 137,8 194,9 -57,1 142,9 198,6 -55,7 129,3 236,7 -107,5
ЮФО 140,6 198,6 -57,9 192,9 204,2 -11,3 189,5 245,6 -56,1
ПФО 138,5 187,7 -49,2 167,8 208,0 -40,2 168,2 273,9 -105,7
УФО-Тюмень 192,9 194,9 -1,9 147,7 193,1 -45,4 142,0 294,3 -152,4
Тюмень 116,3 145,2 -28,9 130,3 200,4 -70,1 215,5 271,4 -55,9
СФО 131,9 200,4 -68,5 145,3 208,0 -62,7 173,0 351,7 -178,7
ДВФО 136,3 193,1 -56,7 158,8 204,2 -45,4 129,2 261,7 -132,5
Источник: [6]; расчеты автора.
Прогноз разрабатывался как «пространственная разверстка» инновационного варианта макроэкономического прогноза, в этой связи существенные отклонения реально достигнутых показателей от макроэкономического прогноза обусловлены чрезмерно оптимистическими гипотезами относительно возможностей реализации, предполагавшихся в инновационном сценарии экономической политики, и внешних условий развития страны. Предполагавшиеся сдвиги в пространственной структуре производства также не совпали с реальностью. Так, в прогнозе предполагался опережающий рост производства, доходов и инвестиций в восточных регионах страны, в частности, опережающий рост экономики СФО, однако именно для этого округа отклонения фактических показателей от прогнозных оказались максимальными.
5 Первые экспериментальные прогнозы пространственной структуры экономики СССР были выполнены на 1966-1975 гг. Разработанный в ИЭОПП СО РАН модельно-программный комплекс использовался в прогнозных расчетах, которые выполнялись ИЭОПП СО РАН и СОПС по заказу Минэкономразвития в 2005-2015 гг.
6 Расчеты проводились в разрезе 8 макрорегионов. В связи с особой ролью Тюменской области в российской экономике она была выделена из состава УФО в особый макрорегион, Северо-Кавказский округ на момент проведения расчетов (2005-2006 гг.) входил в состав ЮФО.
Количественные показатели прогноза не являются самоцелью, необходимость их корректировки возникает в связи с изменением условий развития. Пространственный прогноз ИЭОПП РАН неоднократно актуализировался. Новые версии прогноза были представлены после кризиса 2009 г. [9]. В них содержится вывод о том, что экономический кризис «не поставил» в повестку дня радикальный пересмотр концептуальных положений Долгосрочной стратегии социально-экономического развития России. Неизбежна существенная корректировка количественных параметров вариантов долгосрочных прогнозов и, что не менее важно, регионализация социально-экономической политики перехода на инновационный путь развития, в полной мере учитывающей уроки кризиса. Актуальные версии пространственного прогноза на период до 2030 г. [10; 11] сохраняют идеологию сценариев, представленных в КДР. В них предполагается пространственная диверсификация экономического роста за счет снижения роли Центрального округа и повышения долей периферийных макрорегионов. В структуре конечного потребления предполагается сокращение межрегиональной дифференциации, в структуре инвестиций - их смещение в сторону регионов, в которых реализуются крупные инвестиционные проекты. В актуальных версиях пространственного прогноза предполагается замедление экономического роста во всех регионах при относительном сближении их динамики и как следствие - сокращение уровней межрегиональной дифференциации.
Пространственный прогноз ИНП РАН [12] на период до 2030 г. представлен в разрезе федеральных округов. Базовым являлся 2010 г., т.е. прогноз был разработан с учетом динамики кризисного 2009 г. Данный прогноз также строился на базе макроэкономического прогноза путем «разверстки» общих для страны параметров по федеральным округам и регионам. Основным управляющим параметром в модельных расчетах является региональная структура распределения инвестиций.
Задачей разработки прогноза являлось получение пространственного образа для двух макроэкономических сценариев: сценария инвестиционного маневра и сценария неизменной структуры инвестиций. Содержательные результаты прогноза показывают, что предлагаемый инвестиционный маневр мог обеспечить устойчивое опережение средних по стране показателей в регионах, имеющих в настоящее время более низкий уровень экономической активности. При этом в более развитых регионах темпы роста остаются на достаточно высоком уровне. Сравнение прогнозных и фактических показателей прогноза (табл. 3) показывает, что реальная динамика 2011-2015 гг. не соответствовала ни первому, ни второму сценарию, т.е. предпосылки сценария, предполагавшего проведение инвестиционного маневра, как и гипотеза относительно сохранения в перспективе неизменной территориальной структуры инвестиций, реализованы не были.
Таблица 3
Среднегодовые темпы роста ВРП федеральных округов в прогнозе ИНП, %
ФО 2011-2015 гг. Сценарий инвестиционного маневра Сценарий неизменной структуры инвестиций
(факт) 2011-2015 Факт-прогноз, 2011-2015 Факт-прогноз,
(прогноз) проц. п. (прогноз) проц. п.
РФ 102,2 106,4 -4,2 106,4 -4,2
ЦФО 102,0 105,5 -3,5 106,5 -4,5
СЗФО 102,5 106,0 -3,5 107,3 -4,8
ЮФО 103,1 106,9 -3,8 107,5 -4,4
СКФО 103,6 110,5 -6,9 106,2 -2,6
ПФО 102,8 106,5 -3,7 106,0 -3,2
УФО 101,2 106,3 -5,1 105,9 -4,7
СФО 102,1 107,6 -5,5 106,0 -3,9
ДВФО 101,1 107,3 -6,2 105,6 -4,5
Источник: [11]; расчеты автора.
Реальное развитие, в том числе и под влиянием форс-мажорных обстоятельств 2014-2015 гг., происходило по третьему пути - существенное падение реальных доходов населения и инвестиций в подавляющем большинстве регионов, - что усугубило диспропорции пространственного развития.
* * *
Выводы. Задачи долгосрочных прогнозов, разрабатываемых в составе официальных документов, существенным образом отличаются от прогнозов, представленных научными организациями. Первые, по сути, являются индикативным планом (это в полной мере относится к среднесрочным прогнозам), они должны представлять ориентиры, в том числе количественные, для обоснования перспектив развития различных экономических агентов.
Результаты анализа фактически первого постсоветского опыта разработки на государственном уровне пространственного прогноза, предпринятого при подготовке КДР-2020, показывают, что этот опыт трудно назвать удачным. Как документ стратегического планирования Концепция фактически задала целевые показатели развития страны в долгосрочной перспективе. Инновационный вариант макроэкономического прогноза, разработанный при подготовке КДР-2020, был «разверстан» по федеральным округам в утвержденных правительством стратегиях, в этой связи завышенные ожидания в отношении темпов развития страны были перенесены на регионы. Однако представленные в документах прогнозы имеют ряд других проблем, в результате которых приведенные в них количественные показатели не имеют ни методологической, ни практической ценности. Прогнозы федеральных округов разработаны изолированно, без учета межрегиональных взаимодействий, построены на различных методологических принципах, представлены в различном формате и потому не сводимы к общенациональному прогнозу. В ряде случаев заложенные в них показатели невозможно сопоставить с реальной динамикой.
Более реалистичной является разработка пространственного прогноза в рамках долгосрочного прогноза развития РФ на период до 2030 г. Сравнение фактической траектории развития с прогнозной показывает, что заложенные в прогноз гипотезы относительно реализации активной региональной политики, направленной на решение проблем пространственного развития, не реализуются, пространственное развитие сохраняет высокую степень инерционности.
Пространственная разверстка макроэкономических прогнозов, представленная в научных разработках, предполагала активную региональную политику, направленную на сглаживание территориальных диспропорций, которая в реальности не проводилась. Прогнозы во всех вариантах представляют оптимистичную картину пространственного развития, которая пока не складывается.
Методологическим принципом разработки прогнозов пространственного развития является их согласование с макроэкономическим прогнозом. Этот принцип следует из доминирования в региональной динамике общенациональных трендов, а также высокой инерционности пространственных систем. Однако следующая из этого принципа схема разработки региональных прогнозов «сверху-вниз» путем «разверстки» общенациональных показателей по регионам приводит к тому, что на пространственный прогноз переносятся гипотезы и количественные оценки макропрогноза. Вариативность пространственных показателей возникает только в связи с предположениями относительно распределения общероссийских показателей по регионам, т.е. пространство не рассматривается как самостоятельный фактор, способный повлиять на формирование макроэкономических пропорций.
Однако принцип согласования прогнозов разного уровня, являющийся необходимым условием прогнозирования сложных иерархических систем, не означает только «пространственной разверстки» прогноза с макроэкономического уровня. Должны быть два встречных процесса: разработка параметров прогноза «сверху-вниз», формирование параметров прогноза «снизу-вверх», а затем их последующее согласование. Учет локальных ограничений, которые существуют в регионах, а также дифференциация по регионам средних по России прогнозных параметров приводит к тому, что при корректном построении региональных прогнозов сумма их показателей, собранная «снизу», будет меньше, чем показатели макропрогноза, разработанные на основе среднероссийских параметров. Учет региональных ограничений должен стать предметом согласования макроэкономического и региональных прогнозов. Схема разработки прогнозов путем согласования встречных потоков информации «сверху» и «снизу» чрезвычайно трудоемка, сопряжена со значительными информационными и методическими трудностями, однако именно такой принцип позволит повысить корректность и обоснованность региональных прогнозов.
Литература
1. Адамеску А.А. Первая генеральная схема: опыт объединения научных организаций для обоснования размещения производительных сил. М.: СОПС, 2016. 328 с.
2. Общая методика разработки Генеральной схемы размещения производительных сил СССР на 1971-1980 гг. М.: Экономика, 1966. 111 с.
3. Методические рекомендации к разработке долгосрочных прогнозов показателей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. М.: Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, 2007. 136 с.
4. Михеева Н.Н. Структурные ограничения и возможности роста регионов в новых условиях // Труды Гранберговской конференции, 10-13 октября 2016 г. Новосибирск, Междунар. конф. «Пространственный анализ социально-экономических систем: история и современность». Сб. докл. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2017. С. 60-67.
5. Структурно-инвестиционная политика в целях обеспечения экономического роста в России: монография /Под науч. ред. акад. В.В. Ивантера. М.: Научный консультант, 2017. 196 с.
6. Гранберг А.Г., Суслов В.И., Суспицын С.А. Многорегиональные системы: экономико-математическое исследование. Новосибирск: Сибирское Научное Издательство, 2007. 371 с.
7. Суспицын С.А. Методы и модели координации долгосрочных решений в системе «национальная экономика —регионы» / Под ред. В.В. Кулешова. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2017. 295 с.
8. Суслов В.И., Ершов Ю.С., Ибрагимов Н.М. Проблемы пространственного развития экономики РФ в исследованиях новосибирской школы региональной науки // Труды Гранберговской конференции. Новосибирск, 10-13 окт. 2016 г. Сб. докл. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2017. С. 6-14.
9. Гранберг А.Г., Михеева Н.Н., Ершов Ю.С., Кулешов В.В., Селиверстов В.Е., Суслов В.И., Суспицын С.А., Минакир П.А. Воздействие мирового кризиса на стратегию пространственного социально-экономического развития Российской Федерации //Регион: экономика и социология. 2009. №4. С. 69-101.
10. Современная роль экономики Сибири в народнохозяйственном комплексе России /Под ред. В.В. Кулешова. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2014. 326 с.
11. Михеева Н.Н., Суворов А.В., Широв А.А., Шокин И.Н., Янков К.В., Потапенко В.В., Сапова Н.Н., Кулешов В.В., Крюков В.А., Суслов В.И., Селиверстов В.Е., Богомолова Т.Ю., Ершов Ю.С. Региональные аспекты долгосрочной экономической политики. Науч. доклад ИНП РАН, ИЭОПП СО РАН. М.: ИД «Международные отношения», 2018. 69 с.
12. Перспективы развития экономики России: прогноз до 2030 года. М.: Анкил, 2013. 408 с.
Приложение
1. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» Период действия 24.07.1995 - 10.07.2014. URL: http://ivo.garant.ru/#/document/1518908^aragraph/73:0. Закон утратил силу после принятия ФЗ-172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 нояб. 2008 г. №1662-р. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/fcp/rasp_2008_№1662_red_08.08.2009
3. Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Минэкономразвития России. 2013. Режим доступа: URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144190
4. Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период. (утв. постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1218). Система ГАРАНТ: URL: http://base.garant.ni/71245076/#ixzz4zYqfiCtw. Положение о содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации и подготавливаемых в ее составе предложений о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил на территории Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870). Система ГАРАНТ: URL: http://base.garant.ni/71170676/#ixzz4zYrYAhp9
5. Стратегия социально-экономического развития Центрального федерального округа на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2011 года N 1540-р. URL: http://docs.cntd.ru/document/902302272.
6. Стратегия социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2011 года № 2074-р. URL: http://docs.cntd.ru/document/902317621.
7. Стратегия социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2011 года № 1538-р. URL: http://docs.cntd.ru/document/902301126.
8. Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 06.09.2010 № 1485-р (ред. от 28.10.2014) URL: http://www/consultant.ru/LAW170425_0_20171016_144356_55113.rtf.
9. Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 07.02.2011 № 165-р. URL: http://lawru.info/dok/2011/02/07/n34655.htm.
10. Стратегия социально-экономического развития Уральского федерального округа на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 6 октября 2011 г. № 1757-р. (с изменениями на 26 декабря 2014 года). URL: http://docs.cntd.ru/document/902307636.
11. Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2010 года № 1120-р (с изменениями на 26 декабря 2014 года). URL: http://docs.cntd.ru/document/902229380.
12. Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2009 года № 2094-р. URL: http://docs.cntd.ru/document/902195483.
