CC BY
33
УДК 346.5+332.1
DOI 10.17238/ISSN1815-0683.2017.4.100
В.Е. ВАРАВЕНКО*
Договорное регулирование отношений в сфере создания и функционирования территорий опережающего социально-экономического развития: перспективы разрешения споров из соглашений об осуществлении деятельности
В работе проанализированы материалы опубликованной практики арбитражных судов по разрешению споров, возникших из соглашений об осуществлении деятельности резидентами особых экономических зон. Выявлены ошибки юридической квалификации указанных соглашений и отношений, возникающих на их основании. Сделаны выводы о перспективах разрешения споров из соглашений об осуществлении деятельности резидентами территорий опережающего социально-экономического развития; выявлены потенциальные проблемы, которые могут возникнуть в ходе разрешения таких споров, а также сделаны предложения по их устранению.
Ключевые слова: территория опережающего социально-экономического развития, особая экономическая зона, резиденты, соглашения об осуществлении деятельности на территориях с особыми правовыми режимами ведения предпринимательской деятельности.
ВАРАВЕНКО
Виктор Евгеньевич - доцент, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин. vevaravenko@gmail.com.
VARAVENKO V. E. - Docent, Candidate of Juridical Sciences, associate professor at the Department of Civil Law.
V.E. VARAVENKO
Contractual Agreements on Relations in the Sphere of Creation and Operation of Territories of Advanced Social and Economic Development: Perspectives for Resolving Disputes Arising from Activities Performance Agreements
The article analyses the released materials of arbitration tribunal practice relating to resolving disputes that were
* Владивостокский государственный университет экономики и сервиса. 690014, г. Владивосток, ул. Гоголя, 41.
Vladivostok State University of Economics and Service. 41, Gogolya street, Vladivostok, Russian Federation, 690014.
arisen from agreements on activities performed by residents of Special Economic Zones. The author identifies mistakes that were made in qualifying the given agreements and relations derived from these agreements in legal terms; makes the conclusions on perspectives of resolving disputes arising from agreements on activities performed by residents of Advanced Social and Economic Development Territories; identifies potential problems that may arise in the course of resolving such problems and makes proposals to remedy them.
Keywords: territory of advanced social and economic development, Special Economic Zone, residents, agreement on performance activities in territories with specific legal regime for business.
В работе, посвященной определению юридической природы соглашений об осуществлении деятельности на территориях опережающего социально-экономического развития, заключаемых управляющей компанией с резидентами (далее - соглашения с резидентами ТОР), на основе анализа научных точек зрения, а также содержания норм законов, устанавливающих особые правовые режимы осуществления предпринимательской деятельности, сделаны выводы о публично-правовой природе этих соглашений, а также об отсутствии правовых оснований для применения норм гражданского законодательства, в частности, норм о сделках (гл. 9 Гражданского кодекса (ГК РФ)), а также об обязательствах и договорах (главы 21-29 ГК РФ), к регулированию отношений, возникающих на основании этих соглашений [1].
Вместе с тем указанные выводы требуют подтверждения практикой, которая, при прочих равных условиях, может является объективным свидетельством истинности или ложности тех или иных мнений, высказанных в литературе. Практика применения норм федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» [6] (далее - Закон о ТОР) только начинает формироваться. На момент написания данной работы автором не выявлен ни один судебный спор, возникший из соглашения об осуществлении деятельности между резидентом ТОР, с одной стороны, и Минвостокразвития России или управляющей компанией, с другой. Прогноз возможности (или невозможности) применения норм гражданского законодательства для разрешения споров из этих соглашений может быть сделан на основе анализа практики разрешения сходных споров. И здесь следует обратиться к соглашениям с резидентами особых экономических зон (далее - соглашения с резидентами ОЭЗ), которые являются наиболее близкими к соглашениям с резидентами ТОР по субъектному составу, предмету и содержанию; точнее, не к самим соглашениям с резидентами ОЭЗ, а к судебной практике по разрешению споров из этих соглашений.
Эмпирической базой исследования являются материалы практики арбитражных судов по разрешению восьми споров, возникших из соглашений между Минэкономразвития России и резидентами ОЭЗ, рассмотренных за период с 2013 по 2016 г., судебные акты по которым опубликованы в справочной поисковой системе «Консультант Плюс». На основе анализа материалов судебной практики определим: 1) типичные спорные ситуации, возникающие между сторонами этих соглашений; 2) тенденции судебной практики по разрешению выявленных категорий споров; 3) факт применения (или неприменения) норм гражданского законодательства арбитражными судами в ходе разрешения указанных споров.
Характеристика споров, возникающих из соглашений с резидентами ОЭЗ. Все восемь споров были инициированы Минэкономразвития России против резидентов ОЭЗ. Предметом исков были требования о расторжении соглашений с резидентами ОЭЗ. В шести из восьми случаев основное требование о расторжении соглашений сопровождалось требованием о взыскании штрафов, предусмотренных условиями соответствующих соглашений.
Основаниями этих исков являются следующие обстоятельства:
1) наличие материального правоотношения, из которого возник спор;
2) факт неисполнения (ненадлежащего исполнения) ответчиком-резидентом своих обязанностей по соглашению, который квалифицируется как существенное нарушение условий соглашения с резидентом ОЭЗ, и является основаниями для
1) расторжения соглашения и
и) взыскания штрафа с резидента.
Первое основание - спорное материальное правоотношение - представляет собой юридическую связь между Минэкономразвития России, управляющей компанией ОЭЗ и лицом, приобретающим статус резидента ОЭЗ, возникающую на основании соглашения об осуществлении деятельности. Основным содержанием данного правоотношения являются обязанности резидента ОЭЗ вести деятельность, предусмотренную в соглашении, осуществлять инвестиции, в том числе капитальные вложения в объеме и в сроки, предусмотренные в соглашении; обязанность Минэкономразвития РФ реализовывать полномочия, предусмотренные Федеральным законом от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [4] (далее - Закон об ОЭЗ); обязанность управляющей компании выполнять действия, предусмотренные соглашением, в частности, обеспечение создания объектов инфраструктуры ОЭЗ; а также права сторон соглашения, корреспондирующие этим обязанностям.
Субъектный состав правоотношения, его объект и содержание указывают на то, что данное правоотношение не является договорным
обязательством, т. е. относительным гражданским правоотношением, возникающим из гражданско-правового договора. Это правоотношение является формой согласования действий лиц публичного и частного права, направленных на решение макроэкономических задач, указанных в ст. 3 Закона об ОЭЗ: «развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развитие туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработка технологий и коммерциализации их результатов, производство новых видов продукции».
Вторым основанием анализируемых исков является факт неисполнения резидентом ОЭЗ своих обязанностей, возникших из соглашения об осуществлении деятельности. Перечень нарушений, совершение которых позволяет Минэкономразвития России в одностороннем порядке потребовать расторжения соглашения с резидентом ОЭЗ, указан в ст. 20 Закона об ОЭЗ:
1) осуществление в особой экономической зоне предпринимательской деятельности, не предусмотренной соглашением об осуществлении деятельности;
2) неосуществление предусмотренной соглашением деятельности в течение двадцати четырех месяцев подряд с момента установления Минэкономразвития России факта неосуществления деятельности;
3) непредставление в Минэкономразвития России в срок, установленный соглашением об осуществлении деятельности, проектной документации и результатов инженерных изысканий, необходимых для осуществления предусмотренных бизнес-планом мероприятий, в целях проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, их согласования в случае, если их представление предусмотрено соглашением об осуществлении деятельности;
4) неосуществление инвестиций, в том числе капитальных вложений, в объеме и в сроки, которые предусмотрены указанным соглашением, в случае, если их осуществление предусмотрено соглашением об осуществлении деятельности.
Перечень нарушений условий соглашений, квалифицируемых как «существенное нарушение», является открытым, поскольку в соответствии с ч. 5 ст. 20 Закона об ОЭЗ «в соглашении об осуществлении деятельности могут быть указаны иные действия резидента особой экономической зоны и (или) органов управления особыми экономическими зонами, признаваемые сторонами существенными нарушениями условий соглашения об осуществлении деятельности».
Те же самые нарушения являются не только основаниями для расторжения соглашений, но и для заявления требования о взыскании штрафа. В соответствии с ч. 5 ст. 21 Закона об ОЭЗ «при досрочном прекращении
действия соглашения об осуществлении деятельности в связи с существенным нарушением резидентом особой экономической зоны условий соглашения об осуществлении деятельности лицо, утратившее статус резидента особой экономической зоны, обязано уплатить штраф в размере, предусмотренном указанным соглашением».
Решения, принимаемые арбитражными судами по спорам из соглашений с резидентами ОЭЗ. Семь из восьми исков по спорам, анализируемым в работе, удовлетворены арбитражными судами1; законность и обоснованность решений подтверждена актами вышестоящих судебных инстанций. В указанных случаях суды констатировали доказанность оснований исков, предъявленных Минэкономразвития России.
Истцы доказывали наличие первого основания (факт существования спорного материального правоотношения) представлением текстов подписанных соглашений об осуществлении деятельности, условиями которых устанавливались соответствующие обязанности, невыполненные резидентами.
Что касается второго основания, то типичными нарушениями, вменявшимися ответчикам-резидентам, были: 1) неосуществление резидентами деятельности, предусмотренной соглашением (в трех делах из восьми); 2) нарушение условий о сроках и объемах инвестирования (в пяти делах из восьми); 3) непредставление в Минэкономразвития России проектной документации для проведения экспертизы (в четырех делах из восьми).
Доказывание указанных фактов осуществлялось посредством представления материалов проверок деятельности резидентов ОЭЗ, проведенных должностными лицами Минэкономразвития России. Это, прежде всего, акты плановых проверок соблюдения резидентами условий соглашений об осуществлении деятельности, предписания об устранении выявленных нарушений, акты повторных проверок.
Лишь в одном случае арбитражный суд отказал в удовлетворении иска Минэкономразвития России о расторжении соглашения с резидентом ОЭЗ2. Рассмотрим его подробнее. Коммерческая организация приобрела статус резидента технико-внедренческой ОЭЗ в феврале 2013 г. 31 июля 2015 г. Минэкономразвития России обратилось в суд с иском о расторжении соглашения с резидентом на том основании, что он допустил
1 Решения Арбитражного суда города Москвы от 15.11.2016 по делу № А40-151207/15; от 02.02.2016 по делу № А40-175302/2015; от 10.11.2015 по делу № А40-113474/15; Решения Арбитражного суда Алтайского края от 18.06.2015 по делу № А03-7645/2015; от 15.05.2014 по делу № А03-1319/2014; от 13.02.2013 по делу № А03-22550/2013; Решение Арбитражного города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.07.2015 по делу № А56-41156/2015. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Решение Арбитражного суда города Москвы от 11.01.2016 по делу № А40-139996/2015. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
существенное нарушение условий соглашения, а именно - нарушение сроков и объемов инвестирования. В подтверждение оснований иска были предъявлены соглашение, а также материалы проверки деятельности резидента. Однако суд констатировал отсутствие факта существенного нарушения условий соглашения в части несоблюдения резидентом требований к срокам и объемам инвестирования.
Как было установлено в судебном заседании, компания подала заявку на присвоение статуса резидента ОЭЗ в ноябре 2012 г. В бизнес-плане, приложенном к заявке, было указано, что первый транш инвестиций будет проведен в форме внесения вклада в уставный капитал компании-соискателя статуса резидента, в ноябре 2012 г. В судебном заседании ответчик-резидент представил доказательства исполнения данной обязанности в срок, предусмотренный бизнес-планом. Поскольку сроки и сумма первого инвестиционного взноса были отражены в бизнес-плане, который с 13 февраля 2013 г. стал частью соглашения об осуществлении деятельности, арбитражный суд решил, что Минэкономразвития России согласовало это условие инвестирования, т. е. фактически согласилось с тем, что первый инвестиционный взнос должен быть проведен до приобретения компанией статуса резидента ОЭЗ и, соответственно, последующие претензии о несоблюдении сроков и объемов проведения инвестиций являются необоснованными.
Особенности юридической квалификации в ходе принятия решений по спорам из соглашений с резидентами ОЭЗ. В общей теории права юридическая квалификация выделяется в качестве второй стадии процесса применения права. «Сущность юридической оценки фактических обстоятельств, т. е. юридической квалификации, состоит в том, чтобы найти, выбрать именно ту норму, которая по замыслу законодателя должна регулировать рассматриваемую фактическую ситуацию» [8, с. 248]. Обратившись к юридической квалификации, проведенной арбитражными судами при рассмотрении анализируемых споров, отраженной в судебных актах, мы сможем ответить на ключевой вопрос данной работы: применяются ли судами нормы гражданского законодательства для юридического обоснования решений, принятых по спорам из соглашений с резидентами ОЭЗ, и насколько их применение корректно и целесообразно.
Содержание всех восьми решений свидетельствует о безоговорочном применении арбитражными судами норм части I ГК РФ [2], определяющих общий правовой режим обязательств и договоров. В четырех решениях ссылкам на нормы гражданского законодательства предшествует практически дословно совпадающая формулировка, отражающая позицию арбитражных судов на предмет юридической природы правоотношений, возникающих из соглашений с резидентами ОЭЗ: «Характер изложенных правоотношений является обязательственным, вследствие чего к ним
подлежат применению общие положения об обязательствах и договорах ГК РФ с особенностями, установленными Законом № 116-ФЗ»3. Процитированная формулировка сопровождается последующими ссылками на статьи 309, 310 ГК РФ с изложением их содержания. В других четырех решениях арбитражные суды просто ссылаются на нормы ГК РФ без каких-либо предварительных объяснений своей позиции на предмет юридической природы спорного материального правоотношения4.
Требования Минэкономразвития России о расторжении соглашений с резидентами суды квалифицировали в качестве требований, правомерно заявленных на основании пунктов 1 и 2 ст. 450 ГК РФ. Кроме того, в решениях содержатся ссылки на п. 2 ст. 452 ГК РФ о необходимости досудебного урегулирования, предшествующего обращению в суд с требованием о расторжении договора по инициативе одной из его сторон, а также на п. 2 ст. 453 ГК РФ о последствиях расторжения договора.
Требования о взыскании штрафов квалифицировались арбитражными судами как требования об уплате неустойки по статьям 330, 331 ГК РФ. В судебных заседаниях по некоторым из анализируемых споров рассматривался вопрос о снижении размеров штрафов на основании ст. 333 ГК РФ, что нашло свое отражение в текстах решений.
Итак, анализ опубликованной практики арбитражных судов свидетельствует о том, что вопреки «научной картине мира» и «замыслам законодателя»5 соглашения с резидентами ОЭЗ квалифицируются судами как гражданско-правовые договоры, а правоотношения между Минэкономразвития России, управляющими компаниями и резидентами ОЭЗ по таким соглашениям - как обязательства. Для объяснения данного факта требуется ответить на два вопроса: для чего и почему (курсив автора - В.В.) суды проводят такую юридическую квалификацию. Ответ на первый вопрос позволит выявить цель, которую преследуют суды, квалифицируя факты и обстоятельства споров указанным образом, а ответ на второй вопрос - причины, порождающие данную юридическую квалификацию.
3 Решения Арбитражного суда города Москвы от 02.02.2016 по делу № А40-175302/2015; от 10.11.2015 по делу № А40-113474/15; Решение Арбитражного суда Алтайского края от 18.06.2015 по делу № А03-7645/2015; от 15.05.2014 по делу № А03-1319/2014.
4 Решения Арбитражного суда города Москвы от 15.11.2016 по делу № А40-151207/15; от 11.01.2016 по делу № А40-139996/2015; Решение Арбитражного суда Алтайского края от 13.02.2013 по делу № А03-22550/2013; Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.07.2015 по делу № А56-41156/2015.
5 Напомним, что формально-юридический анализ соглашений об осуществлении деятельности на территориях с особыми правовыми режимами хозяйствования и норм законов, регулирующих их, позволил сделать вывод о невозможности квалифицировать эти соглашения как гражданско-правовые договоры, а отношения, возникающие из них, - как договорные обязательственные правоотношения [см.: 1].
Ответ на первый вопрос (для чего?) лежит в области процедур принятия юридических решений, т. е. процесса правоприменения. Целью юридической квалификации как стадии применения права является правовое обоснование решения; обеспечение принятия законного решения по спору. «Анализ закона необходим для принятия правильного юридического решения, которое должно отвечать требованиям диспозиции (санкции) применяемой нормы» [8, с. 249].
Исходя из указанной выше цели юридической квалификации, представим ситуацию, в которой суд, разрешающий спор о расторжении соглашения с резидентом ОЭЗ, не опирается на нормы ГК РФ и не указывает их в качестве юридического основания своего решения. Станет ли в подобном случае решение арбитражного суда незаконным, т. е. не имеющим надлежащего правового обоснования? По нашему мнению, этого не произойдет. Необходимое юридическое обоснование для расторжения соглашений с резидентами ОЭЗ, а также для взыскания штрафов содержится в самом Законе об ОЭЗ (в статьях 20 и 21, содержание которых было приведено выше).
Кроме того, поскольку в Законе об ОЭЗ отсутствуют указания на возможность субсидиарного применения норм гражданского законодательства для регулирования отношений по соглашениям с резидентами ОЭЗ, а также с учетом нормы, сформулированной в п. 3 ст. 2 ГК РФ, целесообразность юридической квалификации соглашений с резидентами ОЭЗ как гражданско-правовых договоров, а отношений из них как обязательств отсутствует.
Ответ на второй вопрос (почему?) является более сложным хотя бы потому что выходит за рамки юридического позитивизма. Здесь в качестве гипотезы, объясняющей причины ошибочной юридической квалификации, следует упомянуть феномены, исследуемые представителями научных направлений, опирающихся на достижения когнитивной психологии. «Основная мысль, которая объединяет если не всю, то по крайней мере большую часть этих исследований, известную под названием "поведенческая экономика", или "поведенческое право и экономика", ...заключается в том, что эволюция породила некие странности в устройстве когнитивного аппарата человека, нарушающие способность участников судебного процесса усваивать и обрабатывать необходимую информацию» [7, с. 1718]. Эти «странности» присущи всем людям, независимо от расы, пола, возраста, уровня образования, профессии и опыта практической деятельности в соответствующей (в данном случае - в правоприменительной) сфере.
Судьи арбитражных судов вынуждены работать в жестких условиях, характеризуемых дефицитом времени; значительным объемом информации и ее более или менее высокой степенью неопределенности
(недостоверности); давлением, оказываемым участниками спора и иными заинтересованными лицами. В подобных условиях в процесс принятия решений включаются эвристические механизмы, невосприимчивые к количеству и качеству информации; направленные на игнорирование неоднозначности, на подавление сомнений, на поиск простых и быстрых решений [3, с. 105-119]. Несомненно, выявленное в данной работе несоответствие целей и содержания законодательства, с одной стороны, и практики его применения, с другой, требует отдельного детального исследования, в результате которого будут описаны и объяснены процессы, приводящие к возникновению ошибочной юридической квалификации.
Результаты, полученные в ходе анализа практики разрешения споров о расторжении соглашений с резидентами ОЭЗ, позволяют сделать выводы о перспективах разрешения аналогичных споров между Минвосток-развития России, управляющей компанией территорий опережающего социально-экономического развития и резидентами этих территорий. С высокой степенью вероятности можно утверждать, что при разрешении этих споров суды так же, как и в проанализированных случаях, будут применять нормы гражданского законодательства. Данная практика будет противоречить п. 3 ст. 2 ГК РФ и Закону о ТОР, которые в совокупности не предусматривают возможность применения норм гражданского законодательства для регулирования отношений по соглашениям с резидентами ТОР. В результате применение ряда норм ГК РФ при разрешении споров из соглашений может быть квалифицировано как «неправильное применение норм материального права» и привести к изменению/отмене решений. В частности, это нормы ст. 333 ГК РФ об уменьшении размера неустойки, п. 2 ст. 452 ГК РФ об обязательном досудебном предложении расторгнуть соглашение и др.
Еще одна проблема оказывает непосредственное влияние на возможность доказывания факта существенного нарушения резидентами ТОР условий соглашений об осуществлении деятельности. В соответствии с п. 5 ст. 7 Закона о ТОР полномочием (т. е. правом и обязанностью) осуществлять контроль над соблюдением резидентами ТОР условий соглашений наделено Минвостокразвития России. Однако в настоящее время отсутствует нормативно-правовой акт, аналогичный приказу Минэкономразвития России от 23.08.2016 № 530 [5], которым были бы определены процедуры осуществления такого контроля, в том числе формы проверочных мероприятий, виды документов, фиксирующих факты допущенных нарушений. Это означает, что в случае нарушения резидентами ТОР ключевых обязанностей по соглашениям, Минвостокразвития России не сможет подтвердить факт такого нарушения доказательствами, отвечающими требованиям относимости и допустимости.
Пробелы и противоречия, выявленные в данной работе в ходе анализа законодательства о территориях с особыми правовыми режимами осуществления предпринимательской деятельности и практики его применения, требуют скорейшего устранения посредством принятия новых/ изменения существующих нормативно-правовых актов в указанной сфере.
Список литературы
1. Варавенко В. Е. Договорное регулирование отношений в сфере создания и функционирования территорий опережающего социально-экономического развития: соглашения об осуществлении деятельности // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2017. № 3. С. 67-78.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федер. закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 28.03.2017). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Канеман Д. Думай медленно... решай быстро: [пер. с англ.]. М.: АСТ, 2016. 653 с.
4. Об особых экономических зонах в Российской Федерации: федер. закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ (ред. от 03.07.2016). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Об утверждении порядка осуществления контроля за исполнением резидентом особой экономической зоны соглашения об осуществлении промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-ре-креационной деятельности или деятельности в портовой особой экономической зоне: приказ Минэкономразвития России от 23.08.2016 № 530. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации: федер. закон от 29.12.2014 № 473-ФЗ (ред. от 03.07.2016). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Познер Р. Рубежи теории права / пер. с англ. И. В. Кушнаревой; под ред. М. И. Одинцовой. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2017. 480 с.
8. Теория государства и права: учебник / отв. ред. В. Д. Перевалов. М.: Норма, 2017. 496 с.
© Варавенко В. Е., 2017 © Уагауепко V. Е., 2017
Для цитирования:
Варавенко В. Е. Договорное регулирование отношений в сфере создания и функционирования территорий опережающего социально-экономического развития: перспективы разрешения споров из соглашений об осуществлении деятельности // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2017. № 4(81). С. 100-109.
