CC BY
35Е.В. МИШИНА,
адъюнкт Саратовского юридического института
МВД России
ДОГОВОР АРЕНДЫ С УЧАСТИЕМ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ МВД РОССИИ В СВЕТЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
ИЗМЕНЕНИЙ
В свете исторического развития договора аренды рассмотрены основные взгляды ученых-цивилистов по этому вопросу. Обосновываются выводы о правомерности самостоятельного заключения договора аренды недвижимого имущества образовательными учреждениями МВД России.
Ключевые слова: договор аренды, имущество, обязательства, федеральные учреждения, распоряжение, конкуренция.
E.V. Mishina, Post-graduate, Russia MI Law Institute (Saratov City)
Lease contract signed with the participation of educational institutions of the Russia MI: legislative modifications.
From the standpoint of the lease contract historical development, the main opinions of scientists are examined. Conclusions as for the lawfulness of independent signing of real estate lease by Russia MI educational institutions are grounded.
Key words: lease contract, property, liability, federal institutions, instruction, competition.
Учитывая большое значение договоров по сти, в силу присущего ему «свойства эластичнос-
передаче имущества в пользование для иму- ти», сжимается в результате обременений. После
щественного оборота, можно сказать, что они их отпадения право собственности восстанавли-
заслуживают отдельного, самостоятельного рас- вается в полном объеме2.
смотрения. К группе договоров по передаче иму- В данной группе договоров наибольшие сом-
щества в пользование относятся: пять специаль- нения (с точки зрения проблематики применения
ных видов договоров аренды (ст. 606-670 ГК РФ1), в деловом обороте и судебной практике) вызывает
договоры найма жилого помещения (ст. 671-688 договор аренды. Актуальность договора аренды в
ГК РФ) и договор ссуды (ст. 689-701 ГК РФ). настоящее время обусловливается, в частности,
В рамках договоров, относящихся к рассмат- возрастанием спроса на применение договоров
риваемой группе обязательств, собственник реа- аренды, например зданий, сооружений, жилых и
лизует норму, закрепленную в п. 2 ст. 209 ГК РФ, нежилых помещений и других объектов.
в соответствии с которой он может по своему ус- Образовательные учреждения МВД России
мотрению передавать другим лицам, оставаясь при заключении договора аренды выступают в
собственником, права владения, пользования двух ипостасях: как арендаторы и арендодатели.
имуществом и обременять его другими способа- Перед тем как охарактеризовать особенности тех
ми. Считается, что при этом право собственно- и других, необходимо вкратце рассмотреть вопрос правовой сущности и исторического разви-
тия аренды.
1 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 2), принятый ФЗ от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (с изм. и доп. -
от 25.12.2008) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; СЗ РФ. 2008. № 52 2 См.: Беспалов Ю.Ф., Якушев П.А. Гражданское право
(ч. 1). Ст. 6235. РФ: Учебное пособие. М.: Ось-89, 2005. С. 176; и др.
Договор аренды, или имущественного найма, относится к числу классических договорных институтов еще со времен римского права, которое признавало три различных вида найма: наем вещей ОосаНо-сопЬисНо гегит); наем услуг (1оса-Ио-сопЬисНо орегагит); наем работы, или подряд ОосаНо-сопЬисНо орепэ)3. Прототипом современного договора аренды (имущественного найма) в римском праве явился договор найма вещей.
Что касается отечественного законодательства, то договор аренды в разное время регулировался в нем по-разному. Первоначально, в дореволюционном гражданском законодательстве, имущественным наймом признавался договор, в силу которого одна сторона за определенное вознаграждение обязывалась предоставить другой свою вещь во временное пользование. Предмет найма, срок пользования и вознаграждение за него составляли существенные принадлежности этого договора4.
В последующем легальное определение понятия договора имущественного найма за малым исключением оставалось практически неизменным. При всех советских кодификациях гражданского законодательства (а именно в ГК РСФСР 1922 г.5 и ГК РСФСР 1964 г.6) нормы о договоре имущественного найма неизменно включались в кодифицированные акты, а сам договор имущественного найма рассматривался в качестве самостоятельного гражданско-правового договора. Договором имущественного найма признавался такой договор, по которому одна сторона (наймодатель) обязуется предоставить другой (нанимателю) имущество за определенное вознаграждение для временного пользования7.
По сравнению с дореволюционным законодательством советский договор имущественного найма уже четко содержит в себе некоторые элементы вещно-правовых отношений, закрепляя при этом за нанимателем полноценный статус титульного владельца, а также сужая круг конкретных объектов данного договора. Неизменным остался только подход к определению предмета договора имущественного найма в виде любого непотребляемого индивидуально-определенного имущества.
Как справедливо отмечает Е.А. Васильев, договор аренды с середины XX столетия приобре-
3 См.: Римское частное право: Учебник / Под ред. И.Б. Новицкого и И.С. Перетерского. М., 1996. С. 445-446.
4 См.: Свод законов Российской империи. Т. X. Ч. 1. Ст. 1691.
5 См.: Известия ВЦИК. 1922. № 256. 12 ноября.
6 См.: Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 406.
7 См.: Статья 152 ГК РСФСР 1922 г. и ст. 275 ГК РСФСР
1964 г.
тает более детальную классификацию, в результате чего широкое распространение получает договор лизинга (финансовой аренды)8.
В конце 80-х годов в СССР приступили к проведению экономических реформ. Был принят очень важный Указ Президиума ВС СССР от 7 апреля 1989 г. № 10277-Х1 «Об аренде и арендных отношениях в СССР»9, затем - не менее важные Основы законодательства СССР и союзных республик от 23 ноября 1989 г. «Об аренде»10, где реализовались новые подходы к регулированию договора аренды.
Последний представлял собой совокупность определенных гражданско-правовых норм, регулирующих отношения по аренде (имущественному найму) небольшой группы объектов гражданских прав, и новых положений трудового законодательства, касающихся такой формы организации труда, как арендный подряд.
Затем в начале 90-х годов началась приватизация арендованного имущества в связи с новым законодательством11 и при хронической и катастрофической нехватке средств для формирования доходной части бюджета страны часть казны щедрой государственной рукой отдается за бесценок коммерческим структурам.
Это выразилось в значительном расширении круга объектов аренды, многие из которых раньше были исключены из гражданского оборота и не могли быть таковыми12. К ним относились предприятия, иные производственно-хозяйственные комплексы, земельные участки и др. Также были расширены права участников этих отношений: им предоставлено больше свободы как в выборе партнеров, так и в согласовании условий аренды, сняты чрезмерные ограничения.
Все это получило юридическое закрепление
8 См.: Гражданское и торговое право капиталистических государств: Учебник / Под ред. Е.А. Васильева. 2-е изд., пере-раб. и доп. М., 1992. С. 336.
Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1989. № 15.
9 См Ст. 105.
10 См. Ст. 481.
Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1989. № 25.
11 См., напр.: Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 927; Постановление ВС РФ от 5 июня 1992 г. «Об утверждении государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ на 1992 год» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 28. Ст. 1617; Указ Президента РФ от 14 октября 1992 г. № 1230 «О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 16. Ст. 1237; и др.
12 См.: Сарнаков И.В. Договор аренды: понятие, признаки, характерные черты, место в системе договорных отношений и основные его положения // Юрист. 2006. № 4. С. 21.
в части второй ГК РФ, принятом Государственной Думой 22 декабря 1995 г, а также в последующих изменениях и дополнениях к нему. В гл. 34 ГК РФ содержатся основополагающие понятия и виды аренды: общие положения, прокат, аренда зданий, сооружений, предприятий, транспортных средств, финансовая аренда (лизинг).
В ст. 606 ГК РФ определено, что по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. В то же время продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, становятся его собственностью.
Указанная статья однозначно трактует, что в отличие от дореволюционного российского гражданского законодательства по договору аренды имущество предоставляется не только в пользование, но и может быть предоставлено во владение и пользование. Иными словами, арендатор получает возможность не только извлекать полезные свойства из арендованного имущества, но и обладать им, быть его титульным владельцем. Этот момент важен для предпринимателей, которые в своей деятельности часто обращаются к аренде различных видов имущества: помещений, транспортных средств, оборудования и т.д.
Анализ юридической литературы показывает, что проблема договора аренды и его видов является предметом пристального внимания известных российских ученых13. Так, М.И. Брагинский и В.В. Витрянский провели научно-практические исследования гражданско-правовых договоров, связанных с передачей имущества. Особое внимание они уделили договорам, признаваемым отдельными видами самостоятельных типов договорных обязательств, к которым, в частности, относятся: договоры аренды зданий, сооружений, предприятий, транспортных средств, финансовая аренда (лизинг) и др.
А.Д. Корецкий14 свою работу «Договорное право» посвятил изучению правовой природы и проблематики гражданско-правовых договоров, систематизации основных вопросов их теории: сущностной дефиниции договоров, их элементов и признаков, конструкции, способов классификации и толкования, порядка заключения и расторжения и т.д.
И.А. Покровский15 большое значение придавал проблемам договорной свободы и обязательствам из договоров, в том числе и арендных. В работе «Основные проблемы гражданского права» он раскрыл важнейшие вопросы собственности и владения, показал их связь с разработками отечественной цивилистики.
Теперь перейдем к особенностям договора аренды в системе образовательных учреждений МВД России. Первоначально ответим на вопрос, правомерна ли сдача недвижимого имущества в аренду образовательным учреждением МВД России, а затем выясним, какова процедура заключения договора аренды данными субъектами. Изучая сегмент их участия в арендных отношениях, необходимо отметить, что они выступают одновременно и в качестве арендатора, и в качестве арендодателя. На сегодняшний день важным является вопрос об участии образовательных учреждений МВД России в арендных отношениях в качестве арендодателя.
Все организации, входящие в систему МВД России, относятся к юридическим лицам и участвуют в хозяйственно-договорных отношениях в зависимости от того, на каком праве находится у них закрепленное имущество, в следующих организационно-правовых формах16:
1) федеральные государственные учреждения, имущество которых находится на праве оперативного управления;
2) федеральные государственные унитарные предприятия, имущество которых находится на праве хозяйственного ведения (ФГУП);
3) федеральные государственные унитарные или казенные предприятия, имущество которых находится на праве оперативного управления.
Ряд вопросов о пределах осуществления государственными образовательными учреждениями прав в отношении закрепленного за ними имущества длительное время был предметом полемики и не нашел однозначного разрешения до настоящего времени.
В ст. 296 ГК РФ закреплено понятие «право оперативного управления». В п. 1 этой статьи говорится, что казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назна-
13 См.: Мейер Д.И. Русское гражданское право. М.: Статут, 2003; Сергеев А.П., Толстой Ю.К. Гражданское право. М.: Проспект, 2002. С. 2; и др.
14 См.: Корецкий А.Д. Договорное право. М. Март, 2005.
Ростов-н/д.:
15 См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 2001.
16 См.: Пункт 2 ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (с изм. и доп. от 18.12.2006) // СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746; СЗ РФ. 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5497; ГК РФ. Часть первая.
чением имущества права владения, пользования и распоряжения им. Следом же в п. 2 сказано, что при этом собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, не используемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.
Однако в п. 1 ст. 298 ГК РФ законодатель устанавливает серьезное ограничение для учреждений: «Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных по смете». Соответственно данная ограничительная норма продолжает ст. 296 ГК РФ, тем самым устанавливая еще один элемент содержания права оперативного управления учреждений.
Анализируя ст. 296-298 ГК РФ, считаем, что законодатель специально их обособил, разграничив правоспособность казенного предприятия и учреждения. Соответственно понятие «право оперативного управления учреждения» регулируется ст. 296, 298 ГК РФ и предусматривает возможность владения и пользования имуществом, переданным в оперативное управление, с оговоренными в ст. 296 ограничениями, а понятие «право оперативного управления казенного предприятия» - ст. 296, 297 ГК РФ.
Необходимо здесь уточнить, что право распоряжения имуществом, переданным учреждению в оперативное управление, и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных по смете, п. 1 ст. 298 ГК РФ не предусматривает и норма п. 1 ст. 298 ГК РФ является императивной.
Теперь рассмотрим право образовательного учреждения МВД России заключать договор аренды.
В соответствии с п. 3 ст. 120 ГК РФ особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. Далее в ст. 608 ГК РФ указано, что право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, уполномоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду, а согласно п. 11 ст. 39 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (с изм. и доп. от 10.02.2009)17 образовательное учреждение вправе выступать в качестве и арендатора, и арендодателя имущества. В результате имеет место конкуренция норм.
С одной стороны, п. 1 ст. 298 ГК РФ является императивной нормой, запрещающей какие-
либо отчуждения, но, с другой стороны, согласно п. 3 ст. 120 ГК РФ предусматривается возможность установления законом и иными правовыми актами особенностей правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений. Хотя для определения вида данного права п. 3 ст. 120 ГК РФ отсылает к ст. 296 ГК РФ.
В результате, сложив нормы п. 3 ст. 120, п. 1 ст. 296 и п. 1 ст. 298 ГК РФ, можно сказать, что п. 3 ст. 120 ГК РФ допускает установление законом каких-либо особенностей содержания права оперативного управления для отдельных видов государственных и муниципальных учреждений. Но Закон РФ «Об образовании» является одним из законов, определяющих особенности правового положения государственных и муниципальных образовательных учреждений, в том числе особенности содержания права оперативного управления этих учреждений в виде предоставления права самостоятельно выступать арендодателем.
Таким образом, не может возникать сомнений в законности права образовательных учреждений МВД России быть арендодателями недвижимого имущества. В данном случае решение о заключении договора аренды принимает начальник образовательного учреждения МВД, который выступает в качестве руководителя получателя бюджетных средств. И легитимно оформленным договором аренды на недвижимое имущество, находящееся у образовательных учреждений МВД на праве оперативного управления, является тот договор, в котором отражено, что федеральное имущество внесено в Реестр федерального имущества и в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В продолжение изучения правовой специфики договоров аренды, заключаемых в системе образовательных учреждений МВД России, необходимо ответить на следующий вопрос: каков же статус образовательного заведения МВД России (на примере вуза) в системе государственных органов страны в целом.
Высшее учебное заведение МВД России в соответствии с ГК РФ и приказом МВД России от 15 июня 1994 г. № 202 «Положение о высшем учебном заведении МВД России»18 является самостоятельным учреждением органов внутренних дел и находится в прямом подчинении МВД России. Права учредителя вуза осуществляет МВД России. Имущество за вузом закреплено на праве оперативного управления. Вуз МВД России -
17 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797; 18 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных орга-
Российская газета. 2009. № 25. 13 февр. нов исполнительной власти. 1995. № 3.
федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, которое занимается подготовкой специалистов для органов внутренних дел в соответствии с государственными образовательными стандартами и проводит научные исследования в сфере правоохранительной и других видов деятельности, входящих в компетенцию МВД России. Вуз МВД России - одно из структурных звеньев системы непрерывного обучения кадров органов внутренних дел. Он является юридическим лицом, имеет знамя, печать с изображением Государственного герба РФ и наименованием института, самостоятельный баланс.
Вузы МВД России наделены внутренними и частично внешними административными правами и обязанностями, выполняют публичные функции, тем самым они реализуют публичную компетенцию государственного органа, в систему которого они входят.
Но, несмотря на довольно продолжительное время, прошедшее с момента вступления в силу гл. 28 НК РФ, единого мнения о порядке налогообложения учреждений, являющихся (или нет) федеральными органами исполнительной власти, где законодательно предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба, не сложилось.
С научной точки зрения, сформированной в административном праве, федеральные государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования МВД России не отвечают в полной мере критериям федерального органа исполнительной власти. С точки зрения же действующего законодательства вузы МВД России являются неотъемлемым элементом системы Министерства внутренних дел РФ, оказывают государственные услуги, входящие в компетенцию федерального агентства19, и, следовательно, могут именоваться федеральными органами исполнительной власти.
В данном случае уместно акцентировать внимание на постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда от 21 ноября 2006 г. № 7290/0620, которым определено, что под имуществом, принадлежащим федеральному органу исполнительной власти на праве оперативного управления, понимается не только непосредственно закрепленное за ним, но и имущество, находящееся в оперативном управлении юридических лиц, для которых законодательно преду-
19 См.: Подпункт «д» п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
20 См.: Вестник ВАС РФ. 2007. № 2.
смотрена военная или приравненная к ней служба, и используемое этими органами для нужд обороны, гражданской обороны, обеспечения безопасности и охраны правопорядка в РФ.
Таким образом, образовательные учреждения МВД России являются федеральными органами исполнительной власти. Это очень важный момент для процедуры заключения договора аренды данными учреждениями в роли как арендаторов, так и арендодателей.
В соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (с изм. и доп. от 30.06.2008)21 заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества (далее - также договоры), в том числе закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными или муниципальными бюджетными учреждениями, а также государственными или муниципальными унитарными предприятиями, возможно следующими способами (ст. 17; 17.1):
1) по результатам проведения конкурса или аукциона на право заключения таких договоров;
2) без проведения торгов в случае: предоставления прав владения и (или)
пользования в отношении государственного или муниципального имущества на основании международных договоров РФ (в том числе межправительственных соглашений), федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом, актов Президента РФ, решений Правительства РФ, решений суда, вступивших в законную силу;
передачи религиозным организациям в безвозмездное пользование культовых зданий и сооружений и иного имущества религиозного назначения;
предоставления прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества государственным органам, органам местного самоуправления, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку РФ;
предоставления прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества на срок не более чем тридцать календарных дней (предоставление указанных прав на это имущество одному лицу на совокупный срок более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных
См.: СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434.
календарных месяцев без проведения конкурсов или аукционов запрещается);
предоставления указанного имущества в виде государственной или муниципальной помощи в порядке, установленном главой 5 Федерального закона «О защите конкуренции».
Таким образом, конкурсное заключение договора аренды не распространяется на случаи, когда стороной по договору о передаче имущества, которая получает право владения и (или) пользования государственным или муниципальным имуществом, выступают федеральные органы исполнительной власти (в том числе и образовательные учреждения МВД России), органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк РФ. Данную льготу Федеральная антимонопольная служба (ФАС) Российской Федерации объясняет тем, что в результате использования указанными субъектами государственного или муниципального имущества во исполнение возложенных на них полномочий данное имущество не будет вовлечено в хозяйственный оборот, т.е. передача прав не окажет влияния на состояние конкуренции22.
Для образовательных учреждений МВД России также бесконкурсное заключение договора аренды государственного или муниципального имущества в виде государственной помощи возможно в целях проведения фундаментальных научных исследований.
Исключения, предусмотренные ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», из конкурсного или аукционного порядка заключения договоров передачи имущества распространяются только на случаи, когда данное имущество не закреплено на праве хозяйственного
ведения или оперативного управления. Указанные исключения не касаются случаев заключения договоров передачи имущества, если это имущество закреплено на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными или муниципальными унитарными предприятиями, государственными или муниципальными бюджетными учреждениями и этим имуществом они могут распоряжаться только с согласия собственника.
С одной стороны, действие ст. 17 и 17.1 Закона «О защите конкуренции» облегчает хозяйственно-финансовую работу федеральных органов исполнительной власти, но с другой - не может гарантировать соблюдение прав и законных интересов граждан и юридических лиц, нарушая принцип равного доступа. Также данное преимущество может отразиться: на полномочиях по установлению общих начал определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности; порядке определения цены земельного участка, находящегося в федеральной собственности; порядке определения арендной платы, процедуры, условий и сроков внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в федеральной собственности; порядке согласования документов территориального планирования муниципальных образований и др.
В заключение еще раз отметим, что образовательные учреждения МВД России имеют право самостоятельно заключать договор аренды недвижимого имущества; являются федеральными органами исполнительной власти и имеют льготу на бесконкурсное заключение договора аренды государственного или муниципального имущества.
22 См.: Артемьев И.Ю. Разъяснения применения статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (в ред. от 12.08.2008) // http//www. fas.ru.
