CC BY
14Дискуссии о финансовых основах местных органов власти в 1920-е гг.
anwD U/.4V- DOI: 10.33693/2658-4654-2022-4-4-19-24
©Баканов Сергей Алексеевича, ©Криворучко Владислав Кириллович13
ФГБОУ ВО «Челябинский государственный университет», г. Челябинск, Российская Федерация
ae-mail: bakanov-s@mail.ru
ьe-mail: vladislav.krivoruchko1999@mail.ru
Аннотация. В статье рассматривается дискуссия по вопросам формирования финансовых основ местных органов власти в 1920-е гг. Источниковая база работы основывается на стенограммах заседаний Всероссийских Съездов Советов, трудах советских экономистов и правоведов, а также материалах советского законодательства. В статье представлены точки зрения политических деятелей, делегатов съездов и представителей профессионального сообщества на вопросы государственного строительства, ключевые принципы, задачи, функции, механизмы и методы, которые закладывались в основу советской бюджетной системы и системы управления на местном уровне в годы НЭП. Курс на политику индустриализации, развернутый в СССР в конце 1920-х гг. привел к концентрации финансовых механизмов в руках центральных государственных органов, что положило предел децентрализации и финансовой самостоятельности местных органов власти.
Ключевые слова: местные финансы, государственный бюджет, местные органы власти, Новая экономическая политика, местное самоуправление.
Благодарности: Исследование проведено при поддержке Фонда перспективных научных исследований Челябинского государственного университета.
Discussions on the Financial Foundations
of Local Authorities in the 1920s. doi: 10.33693/2658-4654-2022-4-4-19-24
©Sergey A. Bakanov3, ©Vladislav K. Krivoruchkob
Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russian Federation
ae-mail: bakanov-s@mail.ru
be-mail: vladislav.krivoruchko1999@mail.ru
Abstract. The article discusses the discussion on the formation of the financial foundations of local authorities in the 1920s. The source base of the work is based on transcripts of meetings of All-Russian Congresses of Soviets, the works of Soviet economists and jurists, as well as materials of Soviet legislation. The article presents the points of view of political figures, delegates of Congresses and representatives of the professional community on the issues of state-building, key principles, tasks, functions, mechanisms and methods that formed the basis of the Soviet budget system and the management system at the local level during the years of the NEP. The policy of industrialization launched in the USSR in the late 1920s led to the concentration of financial mechanisms in the hands of central state bodies, which put a limit to decentralization and financial independence of local authorities. Key words: local finance, state budget, local authorities, New economic policy, local self-government.
Acknowledgments: The study was conducted with the support of the Foundation for Advanced Scientific Research of Chelyabinsk State University.
-N
FOR CITATION: Bakanov S. A., Krivoruchko V. K. Discussions on the Financial Foundations of Local Authorities in the 1920s. // HISTORY AND MODERN PERSPECTIVES. 2022. Vol. 4. №4. P. 19-24. (in Russ.) DOI: 10.33693/2658-4654-2022-4-4-19-24
ВВЕДЕНИЕ
Революция 1917 г. и последовавшая за нею гражданская война положили предел развитию дореволюционной системы местного самоуправления. Весной 1918 г. функции и полномочия земств и городских дум были полностью переданы местным советам. Необходимость концентрации финансов в руках центральных органов власти в условиях войны привела к полной ликвидации в 1920 г. местных бюджетов на территориях, подконтрольных большевикам. Местные расходы теперь переводились на государственное бюджетное обеспечение. Однако, завершение гражданской войны, хозяйственная разруха и переход от политики «военного коммунизма» к новой экономической политике вновь открыли вопросы о поиске оптимальной для послевоенных условий модели управления и о границах централизации финансовой сферы.
Вопросы государственного строительства в период НЭП находятся в фокусе отечественной историографии начиная с 1960-х гг. Организационно-правовые и финансовые основы работы местных органов власти в 1920-е гг. нашли отражение в трудах К.Ф. Шеремета [Шеремет, 1961], А.И. Лепеш-кина [Лепешкин, 1966], А.И. Лукьянова С.А. [Лукьянов, 1978], Авакьяна С.А. [Авакян, 1980], Т.П. Коржихиной [Кор-жихина,1995], Н.А. Ширкевич [Ширкевич, 1991]. В современной российской историографии эта тематика была раскрыта в ряде диссертационных исследований, защищенным по историческим, экономическим и юридическим наукам, в том числе: И.А. Чукановым [Чуканов, 2001], О.Г. Бриллиантовой [Бриллиантова, 2004], И.В. Ахрипкиным [Ахрип-кин, 2008], Т.Ф. Ящук [Ящук, 2008], А.Е. Бойко [Бойко, 2011], И.Б. Даниловым [Данилов, 2013].Эти авторы сходятся в оценке 1920-х гг. как периода децентрализации советской системы управления и поиска эффективных форм организации власти на местах.
Целью настоящей статьи является изучение общественной дискуссии по вопросам формирования финансовых основ местных органов власти в 1920-е гг. Теоретико-методологической базой данного исследования стал исторический институционализм, который позволил изучить процесс формирования системы местных финансов в 1920-е гг. от высказывания идеи до ее закрепления в законодательстве.
Исследование базируется на стенограммах Всероссийского Съезда Советов и текстах известных советских экономистов и правоведов (С.А. Котляревский1, В. Н. Твер-дохлебов2, Л.А. Велихов3, А. Абуляк4, Г.Я. Сокольников5. Собранные материалы открывают возможность изучения общественного консенсусапо вопросу о децентрализации советских финансов и расширении экономических возможностей органов местной власти. Также в работе использовались материалы советского законодательства, в том числе: Положение «О губернских съездах советов и губернских исполнительных комитетах» 1922 г.6, Временное положение «О мест-
ных финансах» 1923 г.7, положение «Об уездных съездах советов и уездных исполнительных комитетах» 1924 г.8, положение «О волостных съездах советов и волостных исполнительных комитетах» 1924 г.9, положения «О городских Советах» 1925 г.10, положение «О местных финансах» 1926 г.11 Их анализ позволил определить, какие из выдвигаемых идей были воплощены, а какие нет.
РЕЗУЛЬТАТЫ ДИСКУССИИ
Еще в 1919 г. в условиях усиливавшихся центростремительных тенденций в своем выступлении на VII Съезде Советов председатель Моссовета Л.Б. Каменев, отмечал, что вопрос о соотношении полномочий центральных и местных органов власти остается открытым: «Мы до сих пор не нашли еще полного равновесия. И этого равновесия от нас требовать нельзя. Как сочетать централизаторские процессы, которые необходимы в рабочем государстве для того, чтобы объединить и поставить под контроль всего государства весь ход хозяйственной жизни, с процессами вовлечения в работу управления новых масс через местные Советы — на бумаге разрешить этого вопроса нельзя, до тех пор, пока опыт миллионов людей не позволит нам этого сделать. Но мы уже можем сказать, что должны расширять права Советов и местных Исполнительных Комитетов...»12. Однако положение на фронтах гражданской войны и начавшаяся хозяйственная разруха не позволяли сразу приступить к реализации декларируемых принципов. Только переход к новой экономической политике открыл возможность для этого.
Одним из принципов НЭП провозглашалась широкая децентрализация, под которой в том числе понималась и передача местным властям некоторых функций центральных органов власти. Это также подразумевало создание финансово-ресурсной базы местного управления. Наличие самостоятельного бюджета теперь начинает рассматриваться как инструмент для реализации управленческих решений местных органов власти и проявления их творческой инициативы, связанной с решением проблем местных сообществ.
По мнению наркома финансов Н.Н. Крестинского, введение местных бюджетов было необходимо для разгрузки государственного бюджета и борьбы с инфляцией. Нарком предполагал, что изыскание денежных средств на местах позволило бы остановить печатный станок: «.помните, что путь изыскания местных доходов есть один из наиболее правильных путей к оздоровлению государственного хозяйства, потому что местные средства совершенно обособленны от государственного денежного станка. Вы не можете покрывать местные расходы производством денежных знаков, вы волей-неволей будете переходить к более здоровым источникам — источникам поднятия местного хозяйства. А этот
1 Котляревский, С. А. Финансовое право СССР / Проф. А.С. Котляревский. — Ленинград: Гос. изд-во, 1926. — 157 с.
2 Твердохлебов, В. Н. Местные финансы. / Проф. В. Н. Твердохлебов; Центр. заочные курсы финансово-эконом. наук НКФ СССР и МПЭИ им. А. И. Рыкова. — Москва: Госуд. финансовое изд-во СССР, 1928 г. — 179 с.
3 Велихов, Л. А. Основы городского хозяйства: Общее учение о городе, его упр., финансах и методах хоз-ва / Л. А. Велихов. — Москва: Наука, 1996. — 466 с.
4 Абуляк А. Местный бюджет в системе советских финансов.
5 Сокольников Г.Я. Новая финансовая политика: на пути к твердой валюте. М., 1991. С. 130-132.
6 Положение о губернских съездах советов и губернских исполнитель-
ных комитетах: постановление ВЦИК от 31.10.1922. — URL: https://
www.lawmix.ru/sssr/17768. (дата обращения: 04.11.2022)
7 Временное Положение о местных финансах: постановление ЦИК СССР от 12.11.1923. — URL: https://www.lawmix.ru/sssr/17344. (дата обращения: 09.04.2022).
8 Положение об уездных съездах советов и уездных исполнительных комитетах: постановление ВЦИК от 16.10.1924. — URL: https://www. lawmix.ru/sssr/17011. (дата обращения: 04.11.2022)
9 Положения об уездных исполнительных комитетах, волостных районных исполнительных комитетах и сельских Советах: декрет ВЦИК от 16.12.1924. — URL: http://elib.ngonb.ru/jspui/handle/NGONB/21286. (дата обращения: 04.11.2022).
10 Об утверждении положения о городских советах: постановление ВЦИК от 24 октября 1925 года. — URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ ussr_2711.htm. (дата обращения: 04.11.2022).
11 О введении в действие положения о местных финансах: ЦИК СССР Постановление от 25 апреля 1926 года. — URL: http://www.libussr.ru/ doc_ussr/ussr_2890.htm. (дата обращения: 04.11.2022);
12 РСФСР. Съезд Советов (7; 1919; Москва). М., С.265-266.
источник есть источник здоровый, источник воссоздания местного хозяйства, источник подведения здоровой местной хозяйственной базы, основы под наше общегосударственное и денежное хозяйство13».
Идеи Н.Н. Крестинского нашли отражение в советском бюджетном законодательстве. Так в 1921-1923 гг. произошло разграничение полномочий между центральными и губернскими властями, а губернские бюджеты были выделены из структуры государственного бюджета. Уездные, волостные и городские органы власти находились в прямой зависимости от губернского исполнительного комитета и его отделов. Они не имели собственных бюджетов и не могли распоряжаться имуществом, находящимся на их территории. Основная нагрузка по восстановлению и развитию народного хозяйства возлагалась на губернские органы власти. К 1923 г. была определена структура местного бюджета и процедура его составления. С этого времени уездные и волостные исполкомы, а также горсоветы могли принимать участие в разработке собственных финансовых смет. Кроме того, создавались местные фонды регулирования, которые должны были комплектоваться из средств наиболее мощных местных бюджетов. Предполагалось, что они будут использоваться для поддержки отстающих территорий в пределах одной губернии14.
Стабилизация рубля, достигнутая в ходе денежной реформы (1922-1924 гг.) позволила внести ритмичность и плановость в работу местных органов власти. На смену поквартальным бюджетам пришли годовые. Стало возможным долгосрочное хозяйственное планирование. Сменивший Н.Н. Крестинского на посту наркома финансов Г.Я. Сокольников писал: «...дальнейшее строительство в области советских финансов возможно только при условии политики децентрализации, потому что мы совершенно ясно видели невозможность, ресурсами государственного бюджета и усилиями централизованного государственного попечения обеспечить все местные расходы наиболее соответственно местным потребностям»15. Однако, многие местные учреждения не желали брать ответственность в свои руки и действовали по инерции, рассчитывая на поддержку от государства.
Идея увеличения доли неналоговых доходов в бюджете, выдвинутая в 1924 г. наркомом финансов РСФСР М.К. Владимировым, возникла как реакция на пассивность местных органов власти. Подобный шаг должен был подтолкнуть места к активному использованию собственных имущественных ресурсов (к примеру, жилищного фонда). Местные органы власти теперь были вынуждены учиться управлению на деле, исходя из текущей повестки. При этом нарком не ожидал, что на местах быстро удастся обеспечить эффективность финансовой работы: «Полбеды, что на ближайший год или два бюджет РСФСР будет дефицитным, но эта самая дефицитность будет заставлять СНК РСФСР и все губиспол-
комы принимать все необходимые меры к тому, чтобы как можно скорее изжить эту дефицитность»16.
Продолжал оставаться открытым вопрос о разграничении имущественных прав и принадлежности отдельных предприятий между губернскими, уездными, волостными и городскими органами власти. Без его разрешения было невозможно наладить работу учреждений соответствующего уровня. В 1924 г вышел ряд положений («Об уездных исполнительных комитетах...»17, «О волостных исполнительных комитетов...»18), которые разграничивали полномочия между губернскими, уездными и волостными органами власти. Последние получали право на самостоятельную разработку своего бюджета и ведения местного хозяйства. Оставалось только решить вопрос с городскими советами.
В 1925 г. член ЦКК ВКП(б) В.П. Милютин обозначил основные условия для построения бездефицитного бюджета:
а) ускорение и уточнение дальнейшего разграничения имуществ и предприятий между общесоюзным, республиканским, губернским, уездным, волостным и городскими бюджетами;
б) укрепление бюджетной дисциплины;
в) сохранение налоговых доходов и борьба с самочинными налогами;
г) государственное финансирование дефицитных местных бюджетов;
д) определение круга доходов для каждой республики, области и губернии, в пределах которых они будут строить свой финансовый план19.
Последние два пункта вызвали оживленную дискуссию. Часть делегатов XII Съезда увидела в этом стремление Центра ограничить самостоятельность местных органов власти20.
В 1925-1926 гг. вышли положения («О городских советах»21 и «О местных финансах»22), закреплявшие за городскими советами широкий перечень административно-хозяйственных и финансовых полномочий. В это время городские власти приобрели собственный аппарат управления в виде президиума и профильных отделов, а также получили право самостоятельно планировать и принимать бюджет города. Управление городским хозяйством становилось делом выборного органа — городского совета.
Начиная с середины 1920-х гг. восстановление и развитие народного хозяйства стало задачей городских советов и волостных исполкомов. В то время как губернские и уездные органы власти сохраняли за собой лишь контрольно-распорядительные функции. Это вызвало нарекания со стороны части делегатов XIII Съезда Советов. Основные жалобы и рекомендации поступали с мест23: «Положение о местных финансах сводится на нет. Вопреки Положению издаются
13 РСФСР. Съезд Советов (9; 1921; Москва). М., 6 заседание. С. 45
14 О местных бюджетах: декрет ВЦИК, СНК от 10.03.1921. URL: https:// wfi.lomasm.ru/русский.декреты_ссср_19171992/декрет_вu1ик._ снк_рсфсрот10.12.1921оместных_бюджетах. (дата обращения: 09.03.2022); О местных денежных средствах: декрет СНК от 22.08.1921. — URL: http://istmat.info/node/46587 (дата обращения: 09.01.2022); О порядке составления финансовых смет доходов и расходов на 1922 г.: декрет ВЦИК от 10.10.1921. — URL: http://docs.historyrussia.org/ru/ nodes/12877 (дата обращения: 09.03.2022); Положение о губернских съездах советов и губернских исполнительных комитетах: постановление ВЦИК от 31.10.1922. — URL: https://www.lawmix.ru/sssr/17768 (дата обращения: 09.01.2022); Временное Положение о местных финансах: постановление ЦИК СССР от 12.11.1923. — URL: https://www. lawmix.ru/sssr/17344 (дата обращения: 09.04.2022)
15 Сокольников Г.Я. Новая финансовая политика: на пути к твердой валюте. М., 1991. С. 130.
16 РСФСР. Съезд Советов (11; 1924; Москва). М., С. 140-142, 152-153, 157.
17 Положение об уездных съездах советов и уездных исполнительных комитетах: постановление ВЦИК от 16.10.1924. — URL: https://www. lawmix.ru/sssr/17011 (дата обращения: 09.03.2022)
18 Положения об уездных исполнительных комитетах, волостных районных исполнительных комитетах и сельских Советах: декрет ВЦИК от 16.12.1924. — URL: http://elib.ngonb.ru/jspui/handle/NGONB/21286 (дата обращения: 19.03.2021).
19 РСФСР. Съезд Советов (11; 1925; Москва). М., С. 66-80.
20 РСФСР. Съезд Советов (11; 1925; Москва). М., С. 84-86, 87, 109, 116.
21 Об утверждении положения о городских советах: постановление ВЦИК от 24 октября 1925 года. — URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ ussr_2711.htm (дата обращения: 04.03.2022).
22 О введении в действие положения о местных финансах: ЦИК СССР Постановление от 25 апреля 1926 года. —URL: http://www.libussr.ru/ doc_ussr/ussr_2890.htm (дата обращения: 09.03.2022
23 РСФСР. Съезд Советов (13; 1927; Москва). М., 6 заседание. С. 5, 19-20, 24-25, 29-30, 32-33
законы, обязывающие нас принимать в течение года на свой бюджет новые расходы»24.
Часть рекомендаций поступала по вопросам формирования и исполнения местных бюджетов:
«Во-первых, надо больше плановости в бюджетной работе, во-вторых, необходимо своевременно устанавливать размер доходных поступлений в местный бюджет и, в-третьих, необходимо закреплять эти доходы на целый ряд лет с тем, чтобы местные органы имели возможность внутри своих областей, губерний и округов проводить более планомерную работу в области бюджета... Поменьше централизации, поменьше бюрократизма и побольше доверия местам»25.
В середине 1920-х гг. к дискуссии подключились представители академического сообщества, имевшие дореволюционный опыт решения проблем местного самоуправления, а также работники плановых органов. Известные экономисты и правоведы С.А. Котляревский, В.Н. Твердохлебов, Л.А. Велихов, А.Абуляк и др.) пытались оценить новую систему с точки зрения ее эффективности и предлагали рекомендации по ее усовершенствованию. Авторы строили свои аргументы с опорой на существующие научные теории и опыт других стран (Германия, Франция и т.д.). Их участие в дискуссии было заочным.
Так С.А. Котляревский26 понимал под местными бюджетами бюджеты различных местных единиц. Он утверждал, что постепенный перенос общегосударственных расходов на местные средства актуализировал необходимость увеличения местных доходных источников. Смещение акцента с налоговых доходов на неналоговые было оправданным, поскольку способствовало развитию самостоятельности местных учреждений. Внимание местных органов власти должно было быть сосредоточено на хозяйстве подконтрольной им территории27.
Сергей Андреевич был сторонником строгой бюджетной дисциплины. Местные бюджеты должны были быть максимально обоснованными. Доходно-расходные сметы должны были сопровождаться объяснительной запиской, в которой давалась бы картина экономического и финансового положения губернии, состояние ее доходных источников, степень и формы удовлетворения ее местных потребностей28.
С.А. Котляревский считал, что привести местные доходы в полное соответствие с расходами невозможно29. В любом случае будет сохраняться зависимость мест от внешних источников финансирования.
Первая — дотационная, при которой центр предоставляет местам пособия на покрытие бюджетного дефицита.
Вторая — субвенционная, при которой центр выделяет дополнительные средства на развитие определенных отраслей местного хозяйства30.
Помимо бюджетного финансирования С.А. Котляревский выделял финансирование в порядке банковского кредита. Кредитование имело большое значение, поскольку позволя-
24 РСФСР. Съезд Советов (13; 1927; Москва). М., 7 заседание. С. 5.
25 РСФСР. Съезд Советов (13; 1927; Москва). М., 6 заседание. С. 24-25
26 Котляревский С.А. (1873-1939) — политический деятель, историк, правовед, писатель. В 1918-1920 гг. активный член подпольных антибольшевистских организаций «Совет общественных деятелей, «Национальный Центр». Был арестован ВЧК. В 1920-1928 гг. — преподаватель на факультете общественных наук МГУ, юристконсультант Наркомата юстиции; в 1926-1935 гг. — консультант Бюджетной комиссии ЦИК; в 1928-1930 гг. профессор финансового права в Московском промышленном институте.
27 Котляревский С.А. Финансовое право СССР / Проф. А.С. Котляревский. — Л.: Государственное издательство, 1926. С. 130.
28 Котляревский С.А. Бюджет и местные финансы. М.,1926. С. 122.
29 Там же. С. 111.
30 Там же. С. 131-134.
ло местам вырабатывать собственную хозяйственную стратегию для самостоятельной реализации крупных долгосрочных проектов за счет получения сумм, недоступных ни для государственного, ни для местного бюджета31.Кредит мог выступать в качестве альтернативы для дотаций и субвенций.
По мнению С. А. Котляревского, местные советы и исполкомы могли быть названы как органами управления, так и органами самоуправления. Самостоятельность местного хозяйства была возможна в советском строе и целиком соответствовала духу децентрализации32.
В.Н. Твердохлебов33 понимал под местными финансами те финансы местных органов самоуправления, которые противопоставлялись центральным органам государственной власти и непосредственно подчиненным им местным органам управления. Он считал, что к 1928 г. процесс дифференциации местных бюджетов был завершен. Дальнейший рост бюджетов должен был быть связан с расширением фондов регулирования, находящихся в ведении губернских и уездных органов власти34. Расширение компетенций местных органов к концу 1920-х гг. привело к увеличению местных расходов. По мнению Твердохле-бова, покрывать эти расходы нужно было не за счет снижения административных издержек, а за счет предоставления местам новых доходных источников35.
В.Н. Твердохлебов считал, что деятельность местных и центральных органов власти не может быть строго разграничена, поскольку во многих отношениях интересы государства и местных сообществ переплетаются. К концу 1920-х гг. СССР были сформированы органы местного самоуправления, но именно государственная власть являлась источником их полномочий36.
Основное внимание Л. А. Велихова37, в отличие от С.А. Котляревского и В.Н. Твердохлебова было сосредоточено на городских органах власти и городских бюджетах. Лев Александрович считал, что в 1920-е гг. удалось выработать ряд положений, которые урегулировали взаимоотношения мест из центра. По его мнению, городские власти так и не получили полной самостоятельности в решении вопросов местного значения. «Бюрократизм» и «командование сверху» не были изжиты и после выхода положения «О городских советах» в 1925 г.38. В связи с чем муниципальную организацию в СССР нельзя было рассматривать как цельную и законченную систему39.
Многие городские советы не имели собственного аппарата управления. Техническое выполнение работ горсоветов производилось профильными отделами уездных и губернских исполкомов. Городским советам не была подчинена в полной мере административная политика на территории города — милиция, ЗАГС и т. д. Расходы на образование и здравоохранение производились из городского бюджета, но их размер определял не горсовет, а вышестоящие органы власти. В сложившихся условиях работа городских властей
31 Там же. С. 139.
32 Котляревский С.А. Финансовое право СССР / Проф. А.С. Котляревский. — Л.: Государственное издательство, 1926. С. 119-120.
33 Твердохлебов В. Н. (1876-1954) — один из основателей науки о местных финансах, в 1920-е гг. руководитель финансовой секции Ленинградского отделения Института экономических исследований при На-кромфине СССР.
34 Твердохлебов В. Н. Местные финансы. — М., 1928. С. 26.
35 Там же. С. 62.
36 Там же. С. 3-4.
37 Велихов Л. А. (1875-1940) — российский педагог, издатель и публицист. В 1923-1928 гг. профессор на кафедре политической экономии Ростовского университета.
38 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. 1928. С. 309-312.
39 Там же. С. 327.
была ограничена. Система управления требовала дальнейшего развития за счет усиления самостоятельности местных органов40. Залогом быстрого развития городов Велихов считал не разумную экономию, а активное использование муниципального кредита. С его помощью можно было покрывать и бюджетный дефицит, и приступать к реализации долгосрочных проектов41.
Л.А. Велихов выделял ряд преимуществ местного самоуправления перед государственным управлением. Местные нужды лучше знакомы местному сообществу. Самоуправление развивает гражданскую самодеятельность и порождает здоровую инициативу. Общественная жизнь равномерно распределяется по всему государству, а не стягивается искусственно к центру. Местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий и т.д. В целом, в СССР было сформировано местное самоуправление, но оно требовало дальнейшей доработки42.
Оценить роль местного бюджета в системе советских финансов попытался А.Абуляк. Он считал, что местный бюджет СССР не укладывается в общепринятые рамки финансового права капиталистических государств, а является новой самостоятельной категорией. Местный бюджет можно воспринимать как множественный финансовый план, который примыкал к государственному бюджету и дополнял его. Основная доля общегосударственных доходов и расходов приходилась именно на местные бюджеты. Интересы мест тесным образом переплетались с интересами государства. В связи с чем возникала необходимость постепенного усиления плановой связи между государственным и местными бюджетами.
Переход к строгому планированию сдерживал затянувшийся процесс административной и хозяйственной децентрализации, приводил к запаздыванию в экономическом районировании страны, а также неудовлетворительному состоянию статистики и отчетности в СССР. При этом усиление планового начало не подразумевало под собой отказ от широкой хозяйственной децентрализации и ограничение полномочий местных органов власти. А. Абуляк полагал, что в советском государстве местным органам отводилась двойная роль. С одной стороны, они представляли цен-
40 Там же. С. 332-333.
41 Там же. С. 376.
42 Там же. С. 245.
тральную власть, а с другой выступали в качестве органов самоуправления43.
Курс на индустриализацию, принятый на XIV Съезде ВКП(б) начал формировать новые институциональные условия, в которых расширение прав и возможностей местного самоуправления вступало в противоречие с государственной политикой, аккумулировавшей большую часть финансовых рычагов в руках центральных органов власти.
В 1927 г. были пересмотрены подходы к обеспечению общегосударственных расходов. Часть предприятий союзного подчинения была передана на местный уровень управления, чтобы компенсировать местным бюджетам возросшие обязательства по финансированию народного хозяйства и социальной сферы. Это приведет к тому, что в структуре местных бюджетов заметно возрастет доля перечислений от вышестоящих республиканского и союзного бюджетов в виде дотаций и займов. А осенью 1930 г. проведение налоговой реформы положит конец общественной дискуссии о финансовых основах местной власти, лишив эту власть большинства местных источников доходов и поставив ее в почти полную зависимость от вышестоящих органов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, на протяжении 1920-х гг. шел поиск оптимальной советской модели управления. Ключевые принципы и механизмы, которые закладывались в основу бюджетной системы и системы управления (на местном уровне), разрабатывались опытным путем, исходя из актуальных хозяйственно-экономических проблем. Институциональное оформление получали идеи, высказываемые ведущими государственными деятелями — Л.Б. Каменевым, Н.Н. Крестин-ским, М.К. Владимировым, В.П. Милютиным и др. Представители регионов занимались «шлифовкой» предлагаемых идей с учетом полученного управленческого опыта. Юристы и экономисты принимали активное участие в дискуссии, выступая в качестве экспертов. Они первыми попытались осмыслить советский опыт государственного строительства не только с практических, но и с теоретических позиций. Однако изменения государственной политики на рубеже 1920-х - 1930-х гг. привели к тому, что импульс к децентрализации, связанный с НЭП сменился новым витком централизации.
43 Абуляк А. Местный бюджет в системе советских финансов. С. 299-306.
ЛИТЕРАТУРА:
1. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов: (Конституц. основы, теория, практика) / Москва: Изд-во МГУ, 1980. — 176 с.
2. Архипкин И. В. Становление и развитие налогового обеспечения местного самоуправления в России Х1Х-ХХ столетий: автореферат дис. ... доктора экономических наук: 08.00.01 / Архипкин Игорь Валерьевич. Москва, 2008. 49 с.
3. Бойко А. Е. Организационно-правовые основы деятельности местных органов государственной власти в период новой экономической политики: 1921-1929 гг.: автореферат дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.01 / Бойко Ася Евгеньевна. Москва, 2011. 29 с.
4. Брилиантова О. Г. Финансовая политика Советского правительства и ее осуществление на Урале: 1921-1939 гг.: автореферат дис. ... доктора исторических наук: 07.00.02 / Оренбург. гос. аграр. ун-т. Оренбург, 2004. 45 с.
5. Данилов И. Б. Нормативно-правовое регулирование местных бюджетов Сибири в период НЭПа: автореферат дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.01 / Данилов Игорь Борисович. Челябинск, 2013. 31 с.
REFERENCES:
1. Avakian S. A. Legal regulation of the activity of Soviets: (Constitution. fundamentals, theory, practice) / Moscow: Publishing House of Moscow State University, 1980. 176 p.
2. Arkhipkin I. V. Formation and development of tax provision of local self-government in Russia of the XIX-XX centuries: abstract of the dissertation. ... Doctor of Economics: 08.00.01 / Place of defense: Russian Economy. G.V. Plekhanov Academy of Sciences. Moscow, 2008. 49 p.
3. BoykoA. E. Organizational and legal foundations of the activities of local public authorities in the period of the new economic policy: 19211929: abstract of the dissertation of the Candidate of Legal Sciences: 12.00.01 / BoykoAsyaEvgenievna; [Place of protection: Moscow State Law. O.E. Kutafin Academy of Sciences]. Moscow, 2011. 29 p.
4. Briliantova O. G. The financial policy of the Soviet government and its implementation in the Urals: 1921-1939: abstract of the dissertation. ... Doctor of Historical Sciences: 07.00.02 / Orenburg. state Agrarian. un-T. Orenburg, 2004. 45 p.
5. Danilov I. B. Regulatory and legal regulation of local budgets of Siberia during the NEP period: abstract of the dissertation of the Candidate of Legal Sciences: 12.00.01 / Danilov Igor Borisovich; [Place of protection: South Ural State University]. Chelyabinsk, 2013. 31 p.
6. Коржихина, Т. П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. — декабрь 1991 г. / Рос. гос. гуманитар. ун-т. [2-е изд., пере-раб. и доп.]. Москва: РГГУ, 1995. 418 с.
7. Лепешкин А. И. Советы — власть трудящихся. 1917-1936. Москва: Юрид. лит., 1966. 575 с.
8. Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти: (Некоторые вопросы истории, теории и практики). — Москва: Юрид. лит., 1978. 351 с.
9. Чуканов И. А. Финансовая политика местных органов власти Среднего Поволжья, 1917-1929 гг.: диссертация ... доктора исторических наук: 07.00.02. Казань, 2001. 430 с.
10. Шеремет К. Ф. Советское строительство. Москва: Госюриздат, 1961. 459 с
11. Ширкевич Н. А. Местные бюджеты СССР. Москва, Финансы и статистика, 1991. 126 с.
12. Ящук Т. Ф. Организационные основы местной власти в РСФСР в период нэпа: историко-правовое исследование: автореферат дис. ... доктора юридических наук: 12.00.01 / Ящук Татьяна Фёдоровна. Москва, 2008. 41 с.
6. Korzhikhina, T. P. The Soviet State and its institutions: November 1917 -December 1991 / T. P. Korzhikhina; Russian State Humanities. un-t. — [2nd ed., reprint. and add.]. Moscow: RSUH, 1995. 418 p.
7. Lepeshkin A. I. Soviets — the power of workers. 1917-1936. Moscow: Legal lit., 1966. 575 p.
8. Lukyanov A. I. Development of legislation on Soviet representative authorities: (Some questions of history, theory and practice). — Moscow: Yurid. lit., 1978. 351 p.
9. Chukanov I.A. Financial policy of local authorities of the Middle Volga region, 1917-1929: dissertation... Doctor of Historical Sciences: 07.00.02. Kazan, 2001. 430 p.
10. Sheremet K. F. Soviet construction / K. F. Sheremet, G. V. Barabashev. — Moscow: Gosyurizdat, 1961. 459 p.
11. Shirkevich N.A. Local budgets of the USSR. Moscow, Finance and Statistics, 1991. 126 p.
12. Yaschuk T. F. Organizational foundations of local government in the RSFSR during the NEP period: historical and legal research: abstract of the dissertation. ... Doctors of Law: 12.00.01 / Yaschuk Tatiana Fedorovna; [Place of Protection: Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences]. Moscow, 2008. 41 p.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность - 76,8%.
Рецензент: ДемчикЕ. В., доктор исторических наук, профессор заведующий кафедрой отечественной истории, Институт истории и международных отношений, ФГБОУ ВО «Алтайский государственный университет».
Статья поступила в редакцию 02.10.2022, принята к публикации 22.10.2022 The article was received on 02.10.2022, accepted for publication 22.10.2022
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Баканов Сергей Алексеевич, доктор исторических наук, доцент, заведующий кафедрой истории России и зарубежных стран, Челябинский государственный университет, г. Челябинск, Российская Федерация, https://orcid.org/0000-0002-0746-8912, e-mail: bakanov-s@mail.ru Криворучко Владислав Кириллович, лаборант центра экономический истории России, Челябинский государственный университет, г. Челябинск, Российская Федерация, https://orcid.org/0000-0001-5614-401X, e-mail: vladislav.krivoruchko1999@mail.ru
ABOUT THE AUTHORS
Sergey A. Bakanov, Dr. Sci. (Hist.), Associate Professor, Head of the Department of History of Russia and Foreign Countries, Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russian Federation, https://orcid. org/0000-0002-0746-8912, e-mail: bakanov-s@mail.ru Vladislav K. Krivoruchko, Laboratory Assistant at the Center for Economic History of Russia, Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russian Federation, https://orcid.org/0000-0001-5614-401X, e-mail: vladislav.krivoruchko1999@mail.ru
