CC BY
27Динель К.
ОБСЛУЖИВАНИЕ ПОЖИЛЫХ ЧЛЕНОВ СЕМЬИ В ЕВРОПЕЙСКОМ СРАВНЕНИИ: ПЕРСПЕКТИВЫ ЕВРОПЕЙСКОЙ ПОЛИТИКИ В ОТНОШЕНИИ СЕМЕЙНОГО ПОПЕЧЕНИЯ
Dienel C.
Die Betreuung älterer Familienmitglieder im europäischen Vergleich: Perspektiven einer europäischen Politik für familiäre Pflege // Berliner J. für Soziologie. - Wiesbaden, 2007. - Jg. 17, H. 1. - S. 281-300.
Кристиана Динель, профессор европейской политики и общества в Высшей школе Магдебурга-Стендаля (Германия), обращается к проблеме ответственности за достойное содержание пожилых людей, острота которой особенно усиливается в связи происходящими в европейских странах демографическими изменениями. В своей статье она предлагает сравнительную характеристику обслуживания пенсионеров в разных странах Европейского союза и показывает соотношение в них заботы со стороны семьи и услуг, предоставляемых «государством всеобщего благосостояния» и коммерческими структурами.
Динель констатирует, что и в научных исследованиях, и в социальной политике стран ЕС зарегистрирован поворот к реализации стремления большинства пенсионеров оставаться в привычной для них среде. Этот поворот свидетельствует прежде всего об улучшении качества жизни нуждающихся в уходе людей, а также способствует увеличению числа рабочих мест в сфере амбулаторных услуг. Вместе с тем снижение роли стационарного обслуживания подчеркивает ответственность семьи за поддержку ее пожилых членов, что особенно важно в условиях, когда ассигнования из государственного бюджета на покрытие убытков в данной сфере сокращаются. В этом случае все более проблематичным становится разграничение между социальной защитой государства и услугами органов здравоохранения, между средствами фондов страхования на случай болезни и дотационной помощью различных внебюджетных организаций.
То, что члены семьи - это важная часть порядка попечительства, долгое время казалось само собой разумеющимся. Согласно полученным данным, около 80% всех услуг по оказанию помощи выполняются в Европе неформально и оплачиваются чаще всего домочадцами. Это еще раз подчеркивает актуальность изучения динамики распределения ответственности за жизнь старшего поколения между государством и семьей. Оно неминуемо изменяется в условиях наблюдаемого три десятилетия подряд спроса на деятельность социальных служб во всех странах ЕС и снижения потенциала семьи ввиду ее нестабильности, а также таких процессов, как старение населения и повышение уровня доходов у женщин. Между тем, подчеркивает автор, организация долговременного ухода за стариками в каждом из этих секторов значительно отличается. Так, по статистическим прогнозам занятая в госбюджетных учреждениях часть населения Европы вырастет к 2010 г. в среднем на 10%, причем в Нидерландах и Ирландии она увеличится на 19-24%, а в Испании, Португалии и Швеции - лишь на 4%. Различается здесь и число одиноких пенсионеров: при среднем количестве по ЕС 45% их численность в Испании и Португалии составляет менее 32%, а в Швеции и Дании -более 60% (с. 283).
Динель отмечает, что в таких странах, как Дания, Нидерланды, Бельгия, Финляндия, Ирландия, Швеция и Великобритания, службы ухода на дому за больными и стариками работают намного лучше, чем в Австрии, Греции, Италии и Испании. Более того, велики различия отдельных стран по уровню координации в работе таких вспомогательных служб и занятости населения в них. Их ориентация либо на систему здравоохранения, либо на социальные гарантии государства предполагает разные источники финансирования. Так, уход за больными на дому оплачивается, как правило, из фондов системы здравоохранения (в том числе частных клиник), а обслуживанием пенсионеров в целом часто управляют местные органы власти (касается это и работы добровольцев).
В государствах всеобщего благосостояния (согласно определению, предложенному Бисмарком) ключевой задачей выступает содействие социальной поддержке и здравоохранению. При этом доля государственного финансирования в сфере ухода за здоровьем достигает во Франции и Германии 84%, в Италии - около 72, а в Великобритании - только 23%. Снижение государственного финансирования означает рост материальной ответственности семьи, распределяющейся весьма неравномерно. Например, в странах скандинавской модели государство сохраняет ключевую роль в качестве носителя социальных услуг. Именно здесь соцзащита делает индивида независимым от семейной поддержки, в то время как в средиземноморских странах на государственную поддержку могут рассчитывать лишь одинокие старики.
Нуждающиеся в уходе и живущие дома люди, разумеется, могут использовать либо оплаченную, либо неформальную помощь третьих лиц. Опираясь на сравнение европейских данных в этой области, Ди-нель показывает, что примерно 20% группы старше 65 лет и от 30 до 60% группы старше 75 лет получают регулярную внебюджетную поддержку. Везде, где спрос на нее не удовлетворяется, альтернативой выступает как обслуживание на сером рынке и помощь соседей, так и расширение прав муниципалитетов. Активность «третьего сектора» экономики, конечно, возросла в Европе повсеместно и составляет на рынке занятости до 6,6%. Тем не менее пробелы в системе попечительства привычно закрываются семьями, о чем свидетельствуют данные опросов, в ходе которых 9/10 всех европейцев высказывались в поддержку содержания своих родителей взрослыми работающими детьми1.
Оценка населением переноса ответственности за уход за пожилыми людьми на родственников варьируется от страны к стране. Например, граждане северных стран реже других соглашались с точкой зрения на приоритет обязательств семьи, в то время как на юге ЕС она преобладала. Этой неравномерности соответствует и практика в рассматриваемой области. Так, число мест в обслуживающих стариков пансионатах Италии и Испании составляет менее 1/10 среднего значения по ЕС. Большинство жителей стран Восточной и Южной Европы придерживаются мнения, что забота о старшем поколении в значительной мере относится к сфере ответственности родных и близких.
Таким образом, выявляется взаимосвязь между существующей практикой социальной поддержки со стороны государства и восприятием ответственности за старых родителей конкретным индивидом. Если государственная сеть социального обеспечения отличается прочностью, то обязанности индивида сокращаются. Если же государство может позволить себе лишь рудиментарный набор предложений по социальной поддержке пожилых, то готовность индивида к реализации функций опекуна должна возрастать. Помимо этих двух направлений заботы о старшем поколении, значимым фактором также является зависимость положения стариков от существующих типов родственных отношений. Скажем, характеристики модели многочисленной семьи в Испании связаны с наличием немалого количества «прочих родственников» как потенциальных членов попечительских сообществ. Соседская модель в Великобритании выявляет множество друзей и доброжелателей, а модель малочисленной семьи в Германии демонстрирует самое большое число опекающих друг друга супругов и сокращающееся число заботящихся о них детей.
Используя данные статистического обзора, Динель делает вывод о том, что уход в стационарах не выступает альтернативой поддержки в
1 См., например: Die soziale Lage in der Europäischen Union. - Luxemburg: Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften, 2003.
частном домохозяйстве даже при наличии широкой системы соцстрахования. Весьма востребованными со стороны представителей старшего поколения и их ближайших родственников являются такие модели заботы об инвалидах и стариках, в которых значительную роль играют неофициальные структуры. Свое выражение это нашло в появлении множества фирм по обслуживанию людей старшего поколения на дому (с. 286-287).
Далее автор статьи анализирует содействие со стороны государства развитию частных услуг содержания пенсионеров. Она отмечает, что в странах ЕС внедрено страхование этих услуг, и они чаще всего оплачиваются из бюджета системы здравоохранения либо из бюджета специализированных государственных служб. Некоторые страны финансируют данную работу из общих налогов, другие - из специальных фондов, пополняемых как добровольными взносами, так и средствами региональных администраций. Принятая сегодня выплата пособий как нуждающимся в уходе, так и выполняющим функции ухода членам семьи придает их отношениям монетарный вид. Она стирает различия между рынком и частной сферой, между формальными и неформальными сообществами по уходу, между оплачиваемой и благотворительной работой. Поднимается лишь вопрос о том, кто является адресатом дотаций, -пенсионер или опекун (с. 289).
Расширение сети социального страхования обеспеченного существования пенсионеров выступает признаком не столько упрочения государства всеобщего благосостояния, сколько финансового кризиса коммерческих структур социальной защиты, многие из которых бесконтрольно завышают размеры оплаты. Поэтому основную роль начинают играть услуги муниципальных институтов, которые оказались не только дешевле, но и допускают перерыв в трудовой деятельности для обслуживания престарелых на дому и начисления платежей за выполненную работу. Так, в Бельгии, Нидерландах и Скандинавских странах есть «отпуска для ухода», правда при чрезвычайных условиях (например, для заботы о смертельно больных), а в Германии введение таковых обсуждается в рамках реформы страхования (с. 292).
Автор анализирует три примера соотношения государственной, домашней и коммерческой опеки. Так, в Финляндии как государстве скандинавского типа семья отличается равноправием при распределении функций между полами. Вклад финских женщин в производство очень высок, а показатели их неполной занятости малы. Система здравоохранения здесь полностью финансируется за счет налогов, предоставление медицинских услуг возлагается на коммуны, а частный сервис играет незначительную роль. С принятием Закона 1972 г. услуги здравоохранения концентрировались в центрах, деятельность которых комбинируется с решением задач социальной защиты. В этом же законе ответственность за лечебную профилактику была передана коммунам, предлагаю-
щим соответствующие услуги в оздоровительных центрах. 75% расходов на здравоохранение финансируются на государственном уровне, частное же страхование на случай болезни составляет лишь 1,7% издержек в данной сфере (с. 293).
Большое количество пансионатов для пожилых людей типично для северных стран. Однако, по признанию автора, в начале 1990-х годов кризис привел к изменению структуры социальной защиты, в частности к сокращению количества пансионатов примерно на 20%. Снизилась на 30% также численность мест в домах для престарелых. Вместо этого были созданы «сервисные фирмы» - специальные жилые дома для пожилых и инвалидов с дополнительной помощью. Число этих учреждений возросло на 170%, в то время как количество мест в оздоровительных центрах - лишь на 15%. Приоритет был отдан обслуживанию на дому, которое находится в сфере компетенции муниципалитетов и финансируется из фондов страхования на случай утраты трудоспособности. В условиях экономического спада также внедрялось добровольное страхование нуждающихся в опеке. Но и при его отсутствии в Финляндии выплачивается пособие опекунам престарелых, введенное как часть национальной системы пенсионного обеспечения. Кроме того, опекунам на период ухода за престарелыми родственниками предоставляется возможность сохранять должность на производстве.
Другим рассмотренным автором примером является политика в отношении престарелых во Франции. С начала 1960-х годов наметилась ее реорганизация, связанная с осознанием преимуществ домашнего ухода за пожилыми и инвалидами. В 1975 г. было введено пособие для содержания инвалидов на дому, а уже с 1986 г. началось страхование опеки в целом. При этом разворачивались дискуссии о различных монетарных формах поддержки опеки престарелых, а также о предоставлении прямых услуг со стороны государства. После учреждения в 2002 г. специального пособия для нуждающихся в уходе его размеры варьируются в зависимости от потребностей и могут использоваться для оплаты труда членов семьи (исключая супругов). Сохраняется право выбора как между стационарным или домашним обслуживанием, так и между оплатой конкретного исполнителя или сервисной фирмы. Родные могут получать деньги, если они не заняты работой в другом месте. Хотя юридически дети не обязаны поддерживать своих родителей, а платежи не покрывают их издержек, стимулом к обслуживанию стариков в семье служит вероятность компенсации расходов из будущего наследства (с. 295).
Эмпирический анализ практики попечительства во Франции показал, что большинство нуждающихся в уходе и около 25% членов семьи выбирают «третье лицо». При этом реализуется установка присмотра и ухода за престарелыми на дому и одновременно создаются новые рабочие места. Однако одним из следствий распространения этой практики
стало быстрое увеличение количества официальных домработниц. Хотя речь в данном случае идет об ограниченной занятости (максимум 8 часов в неделю), происходит явная экспансия этого сектора на рынке труда. На эти рабочие места, как правило, претендуют женщины с низкой трудовой квалификацией и мигранты, а основная роль в найме персонала отводится посредническим агентствам, которые освобождены от многих выплат и пользуются рядом налоговых льгот. Оказалось, что почти 70% средств на опеку нуждающихся в обслуживании уходило именно на оплату деятельности посредников, 22 - на дотации родственникам и менее 10% - на оплату труда компаньонок.
Наряду с мерами финансовой поддержки французское правительство предлагает членам семьи, готовым заботиться о престарелых родственниках, и социальный статус опекуна (с. 296). Правда, опросы населения говорят о том, что многие женщины готовы ограничивать свою работу на производстве ради заботы о детях, но не ради ухода за родителями, требующего больших затрат времени и инвестиций. В отличие от финского опыта социальной опеки, здесь наблюдается смещение центра тяжести на домашние сообщества по уходу за престарелыми. Они насчитывают несколько типов, но доминирующей является комбинация родственной заботы и привлечения коммерческих служб, которым делегируют наиболее сложную часть работы. Во всяком случае, проведенные опросы свидетельствуют, что забота о стариках признается обязанностью семьи, тогда как обращение к вспомогательным службам рассматривается как решение, обусловленное конкретными обстоятельствами (с. 297).
Иная ситуация в Италии, где реформа здравоохранения 1978 г. отменила существование многочисленных больничных касс и создала единый порядок социальной защиты. Ее также постиг кризис финансирования, и в 1999 г. акцент был сделан на региональные системы здравоохранения. Доля нуждающихся в пансионатах в Италии крайне низка: от 1,5% населения старше 65 лет до 3,6% старше 75 лет. Большинство пожилых людей находятся на попечении семейных кланов, чему способствуют малая региональная мобильность и практика соседства родственников. Опрос 1997 г. показал, что 78,1% состоящих в браке детей посещали своих родителей ежедневно или чаще, чем раз в неделю. Поэтому услуги бытового обслуживания старшего поколения являются проблемой прежде всего одиноких пенсионеров. В Италии не было выступлений за сокращение издержек на стационарный уход или перемещение пожилых пациентов больниц в хосписы. Данные проблемы были решены в середине 1980-х годов путем создания домов для престарелых для хронически больных, где они окружались круглосуточной заботой (с. 297).
Развитие сервисных служб обязано, скорее, усилиям регионов, стремящихся укрепить собственную автономию. «Союзы общего блага» в Италии - это самый важный сегодня продавец услуг по уходу за оди-
нокими и малоимущими стариками. Национальный план здравоохранения предусматривает координацию действий опекунских служб, причем социальные услуги должны финансироваться за счет коммунальных бюджетов, а медицинские - на национальном уровне (с. 298). Данные опросов в рамках изучения социальной защиты (хотя и опосредовано) показали постепенное размывание представлений о незыблемости попечительского долга, так как на передний план здесь выступает желание самих нуждающихся в уходе. Итальянцы чаще других говорят о психических нагрузках, которыми сопровождаются забота о пожилых родственниках и сосуществование с ними. Обусловлено это тем, что многие итальянцы живут вместе с родителями, но такое совместное проживание часто оказывается вынужденным, связанным с отсутствием альтернативных вариантов.
Обобщая данные сравнительного анализа, Динель резюмирует, что обслуживание пожилых людей в семье испытывает сегодня давление с двух сторон. Во-первых, оно зависит от смещающегося баланса численности стариков и людей трудоспособного возраста. Во-вторых, образ жизни последних оставляет все меньше возможностей для ежедневного участия в опекунской деятельности. Прямое участие государства в обеспечении достойной старости лиц пожилого возраста сталкивается с не меньшими трудностями, чем попытки делегирования этой ответственности членам семьи пожилого человека. Очевидна необходимость преобразований, векторы которых не совпадают. Три рассмотренные в статье страны находятся на разных позициях, обусловленных конкретным подходом к решению поставленных проблем и специфическими условиями каждой страны.
Если говорить об ответственности за обслуживание престарелых, отраженной в практике домашнего присмотра, то Италия стоит на первом месте, далее идет Франция, а затем Финляндия. Если обратиться к оценке успехов семейных объединений по попечительству, то на первом месте стоит Франция как страна, где это направление деятельности пользуется серьезной финансовой поддержкой. Наконец, наиболее полно принцип доступности социальных услуг для пожилых людей реализован в Финляндии.
По мнению автора, о перспективах интеграции столь различных подходов следует говорить с большой осторожностью. Фактором конвергенции выступает общий для всех стран ЕС демографический прессинг. Черты общности проявляются также в том, что семья начинает играть роль менеджера попечения, но утрачивает некоторые более привычные функции.
Актуальные демографические тенденции в странах ЕС не позволяют рассчитывать на радикальное повышение вклада молодых поколений в обеспечение пенсионеров. Остаются без ответа вопросы, от каких факторов зависит благополучие семьи: нужно ли здесь дополнительное уча-
стие государственных или скорее коммерческих институтов, как должны складываться пропорции между ними и семьей и в какой мере родственное попечительство стабилизируется рамочными жизненными условиями (с. 299)? В Европе сформировались разные модели распределения ответственности, однако их сравнение показывает необходимость разработки более прочных технологий поддержки семей, в которых осуществляется попечение престарелых. На фоне гендерных преобразований, быстрого роста бездетности среди лиц, рожденных с конца 1950-х годов, а также старения общества в целом все острее встает проблема определения в попечительском менеджменте функций различных составляющих социальных сетей. Их практическая роль в решении задач обслуживания представителей старших возрастных групп заслуживает более тщательного научного изучения.
С.Г. Ким
