CC BY
15Дифференциация подходов в развитии системы налогообложения в сфере
землепользования и оценки земли Differentiation of approaches in the development of the taxation system in the field of land
use and land valuation
Ь Л московский
■p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
УДК 332.132 DOI 10.24411/2413-046X-2020-10198
Иванова Н.А.,
к.э.н., доцент кафедры экономики недвижимости, Государственный университет по землеустройству Ломакин Г.В.,
к.э.н., доцент кафедры экономики недвижимости, Государственный университет по землеустройству Камов Л.П.,
к.т.н., доцент кафедры «Экономика недвижимости», Государственный университет по землеустройству Ivanova N.A.,
Ph. D., associate Professor of the Department of "real estate Economics" of the State University of land use planning. Lomakin G.V.,
Ph. D., associate Professor of the Department of "real estate Economics" of the State University of land use planning. Kamov L.P.,
Ph. D., associate Professor of the Department of "real estate Economics" of the State University of land use planning
Аннотация. В статье отмечается, значительная роль методики оценки стоимости земель для целей развития экономики регионов и муниципалитетов, используя механизмы системы налогообложения. Анализ результатов собираемости налогов показал слабую
роль имущественных налогов в построении бюджета муниципальных образований, в результате чего земельные платежи не предусматривают управленческой функции. Авторами представлен комплекс предложений по созданию условий, при котором в перспективе земельный налог сможет стать одним из основных источников финансирования программных решений и востребованных проектов на местном уровне. Summary. The article notes the significant role of land valuation methodology for the development of regional and municipal economies using tax system mechanisms. The analysis of tax collection results showed the weak role of property taxes in the construction of the municipal budget, as a result of which land payments do not provide for management functions. The authors presented a set of proposals to create conditions under which in the future the land tax will be able to become one of the main sources of financing of software solutions and demanded projects at the local level.
Ключевые слова: налогообложение, оценка земли, землепользование, недвижимость, муниципальное образование.
Keywords: taxation, land valuation, land use, real estate, municipal unit.
К ключевым источникам формирования доходов муниципального образования относятся платежи за землю, которые осуществляются собственниками и арендаторами земельных участков в форме земельного налога и арендной платы.
Основу расчета земельных платежей составляет кадастровая стоимость земельного участка, устанавливающаяся в ходе проведения государственной кадастровой оценки (ГКО) земель и регламентируется соответствующим федеральным законом и Методическими указаниями о государственной кадастровой оценке от 2017 года. Точность и объективность результатов проводимой кадастровой оценки объектов недвижимости создает одно из основных условий эффективного управления земельно-имущественным комплексом на муниципальном и региональном уровне и позволяет более активно включить его в экономику региона, пополнить соответствующие бюджеты. [2, 3]
Положения указанных нормативных правовых документов предусматривают передачу проведения государственной кадастровой оценки от независимых оценщиков на региональный уровень в специально создаваемые государственные бюджетные учреждения (ГБУ), что призвано обеспечить надлежащее качество результатов оценки и совершенствование системы налогообложения недвижимости в стране.
За время рыночных реформ система налогообложения сильно поменялась. Если в конце 90-х годов, в результате проведения экспериментов в Твери и Новгороде, было признана необходимость введения в стране налога на недвижимость в качестве основного
источника финансирования бюджетов местного самоуправления и управляющего механизма регулирования рынка недвижимости, то в дальнейшем этот подход поменялся. На рис.1 показаны основные нормативно-правовые акты, поменявшие эту концепцию. В 2004 году после получения результатов экспериментов Государственная Дума РФ в первом чтении приняла закон о введении налога на недвижимость (отдельная глава Налогового кодекса), т.е. было принято принципиальное решение о введении налога на недвижимость с управленческой функцией (прежде всего для реализации национального проекта «Доступное жилье»).
ФЗ "О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в гг. Великом Новгороде
и Твери" от 20.07.1997 N 110-ФЗ
Законопроект №51763-4 "О внесении изменений в статьи 12 и 85части первой и часть вторую Налогового кодекса РФ
(Налог на недвижимость). Принят ГД РФ в 1 чтении
ФЗ № 284 от 04.10.2014 о дополнении Налогового Кодекса главою 32«Налог на имущество физических лиц».
ФЗ от 3 августа 2018 г. N 334-ф3 "О внесении изменений в ст. 52 части первой и часть вторую Налогового кодекса РФ"
В указанных регионах введен
налог на недвижимость в качестве основного источника финансирования бюджетов местного самоуправления и управляющего
механизма регулирования
рынка недвижимости
Налоговая база устанавливается на основе оценки стоимости недвижимости для целей налогообложения с использованием понижающего коэффициента
В соответствие с п.1
ст.402 инвентаризационная оценка для исчисления недвижимости заменяется на кадастровую стоимость объекта. Предусматривается, что в первый год применения ФЗ граждане будут платить налог с повышающим коэффициентом 0,2, затем 0,4, 0,6, 0,8 и 1,0 соответственно
Документ предполагает
отказ от применения коэффициентов
0,8 и 1,0 в формуле расчета налога. Поправки
вводят ограничение в 10 процентов вчасти увеличения суммы налога к платежу за предыдущий год
Рисунок 1 - Изменение концепции налогообложения недвижимости в России
Кадастровая стоимость в основе расчета земельных платежей впервые в Российской Федерации стала применяться в 2006 году, когда соответствующий порядок был установлен Налоговым кодексом Российской федерации. Муниципалитеты получили право определять процентную ставку налога на землю, но тем не менее законодательство ограничивало максимальную ставку налога.
В 2010 были определены нормативные сроки проведения государственной кадастровой оценки - не реже чем раз в 5 лет, но не чаще одного раза в 3 года. В том же году на основании положений ФЗ-167 от 22.07.2010 г. «О внесении изменений в ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и Федерального стандарта оценки «Определение кадастровой стоимости» полномочия по проведению оценки были переданы от государственных учреждений Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии независимым оценщикам. Из-за того, что, законодательно не было дано определение понятию кадастровая стоимость, а также из-за плачевного состояния базы Росреестра, независимые оценщики столкнулись с разного рода трудностями, как методического характера, так и информационного.
В феврале 2013 года начались изменения в системе налогообложения объектов недвижимости. Субъектам Российской Федерации было дано право выбрать подходы к расчету налога - по кадастровой или инвентаризационной стоимости. С проблемой столкнулись регионы, где бюро технической инвентаризации прекратили рассчитывать инвентаризационную стоимость, а кадастровая стоимость объектов налогообложения не была определена.
Участились случаи, когда кадастровая стоимость превышала рыночную. В связи с этим многие собственники предпринимали попытки защитить свои права в суде, используя отчетные материалы независимых оценщиков, привлеченных для оспаривания кадастровой стоимости. [1, 5, 6]
Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" от 29.07.1998 N 135-Ф3 значительно изменился в середине 2014 года, в результате чего более регламентированным стал порядок проведения оценки кадастровой стоимости недвижимости и ее периодичность. Благодаря внесенным поправкам предусматривалось создание условий для более оперативного рассмотрения споров о кадастровой стоимости. Однако, уже в 2014-2015 годах собственникам все сложнее стало оспорить результаты оценки в судебном порядке.
Также в 2014 году состоялось второе чтение закона о введении налога на недвижимость. И при этом содержание закона резко поменялась. Вместо введения налога на недвижимость было принято решение о том, чтобы оставить все действующие налоги на имущество, но только исчислять их от кадастровой стоимости. При таком подходе налог на имущество организаций, что составляет более 2/3 всех имущественных налогов, поступает в бюджет субъекта Российской Федерации, а в бюджет муниципального образования перечисляется только земельный налог и налог на имущество физических
лиц. Таким образом, основная часть имущественных налоговых поступлений из муниципалитета забирается в регион, а затем возвращается в виде безвозмездных субсидий.
3 июля 2016 г. был принят Федеральный закон № 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке", который вступил в силу с 1 января 2017 года заменив Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в РФ". Необходимо отметить что в соответствии со ст. 19 нового закона кадастровая стоимость объектов недвижимости была зафиксирована на одном уровне и не должна была изменяться до 1 января 2020 года. Также в соответствии с данным законом установлен порядок проведения ГКО, включающий комплекс следующих действий:
- принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки;
- определение кадастровой стоимости и составление отчета об итогах государственной кадастровой оценки;
- утверждение результатов определения кадастровой стоимости.
После принятия вышеуказанных положений появились многочисленные вопросов к процедуре проведения оценки, установлению нормативов, стандартов формирования данной процедуры. Среди них:
- отсутствие специалистов соответствующей квалификации для формирования штатной численности государственного учреждения, которое должно быть создано в регионе для проведения ГКО;
- запрет органам государственной власти осуществлять финансирование ГКО на основе заключения договоров с независимыми оценщиками, в то время как в 33 регионах до установленного срока (15.07.2016 г.) были заключены договоры между соответствующим органом власти субъекта РФ и независимыми оценщиками, а также проводились работы по исполнению данных договоров в соответствии с положениями законодательства об оценочной деятельности;
- запрет оспаривать кадастровую стоимость по положениям законодательства об оценочной деятельности посредством обращения в комиссию об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной.
Кроме того, изменение подходов в нормативно-правовом регулировании не решило главных вопросов осуществления ГКО при проведении массовой оценки объектов и использования базы Единого государственного реестра недвижимости. В этих условиях по-прежнему отсутствует возможность учета всех имеющихся индивидуальных особенностей объектов, подлежащих оценки, что требуется для установления более
объективной и точной кадастровой стоимости за землю. К наиболее весомым факторам, показатели которых в настоящее время не учитываются при проведении массовой оценки, относятся:
- масштаб объекта;
- местоположение объектов относительно центральных частей населенных пунктов, красных линий зданий и сооружений, природных объектов;
- качественные характеристики объекта;
- возможность использования объекта недвижимости в соответствии с установленным разрешенным использованием и др.
Таким образом, зачастую возникает ситуация, при которой после подведения результатов кадастровой оценки кадастровая и рыночная стоимости многих объектов на порядок отличаются либо в меньшую, либо в большую стороны.
Все это приводит к тому, что для собственников многих зарегистрированных объектов недвижимости становится невозможным дальнейшее владение им, во многом из-за установленных ставок налогообложения. В этих условиях неизбежно растёт социальная напряженность, землепользователи отказываются от действий по постановке на государственный кадастровый учет объектов недвижимости, что, в свою очередь, приводит к сокращению доходной части бюджетов и замедлению экономики, слабой информационной обеспеченности процесса управления земельно-имущественным комплексом, недостаточно обоснованным мероприятиям по планированию и организации использования земельными ресурсами.
В результате земельные платежи не предусматривают управленческой функции. Муниципалитеты лишаются не только значительной части бюджета и возможного механизма эффективного управления недвижимостью на своей территории, но и становятся полностью зависимы от безвозмездных поступлений от региона.
Имущественные налоги лишь в некоторых муниципалитетах превышают 50% всех налоговых поступлений, в подавляющем большинстве находятся в диапазоне 10-20 % от налоговых доходов и 4-7% от всех доходов муниципального бюджета (табл. 1). Дотационный бюджет муниципалитета и отсутствие эффективных рычагов управления недвижимостью приводит к значительному сокращению инвестиционных возможностей в области обеспечения устойчивого развития территории, реализации программ по благоустройству, экологии и природопользованию, и в целом соответствующего содержания систем, обеспечивающих жизнедеятельность муниципального образования. В
тоже время налог на недвижимость в большинстве стран рыночной экономики служит основным источником финансирования деятельности местных органов власти.
Таблица 1 - Доходы бюджета муниципальных районов в 2018 году
№ и'п Наименование дохода МО городской округ Кашира Московской области МО город Балаково Саратовской области МО Удомельский городской округ Тверской области
Доход, тыс. руб. Доля Е доходах. % Доход, тыс. р\гб. Доля Е доходах, % Доход, тыс. руб. Доля в доходах, %
1 Налоговые доходы, В том числе: 1432737 34.2 542689 69,9 259300 37,4
1.1 Налог на прибыль, доходы 1092627 26,1 185453 23,9 139500 27,3
1.2 Акцизы н иные налоги 144899 3,5 14744 1=9 34300 5,0
1.3 Налоги на имущество, земельный налог 135914 4,4 342363 44 Д 32300 4,7
1.4 Государственная пошлина 9297 0,2 130 0,02 2200 0,3
2 Неналоговые доходы 111379 2,7 67132 В, 6 23000 3,3
3 Безвозмездные поступления 2648570 63.2 166336 21,4 411100 59,3
Итого ДОХОДОЕ 4192636 100.0 776157 100,0 693400 100,0
Исправление описываемых условий землепользования возможно за счет реализации совокупности организационных мероприятий [1]:
1. Постановка на государственный кадастровый учет и регистрация в установленном порядке всех объектов недвижимости в границах муниципального образования, что повысит справедливость налогообложения и доходность бюджетов.
2. Уточнение характеристик объектов недвижимости, влияющих на определение их стоимости, что обеспечить точность и объективность оценки.
3. Разработка систему дифференцированных ставок налогообложения в зависимости от воздействия объекта недвижимости на окружающую среду.
За счет осуществления контрольно-надзорных и мониторинговых мероприятий на федеральном и региональном уровне необходимо отметить прогресс в части активизации постановки на государственный кадастровый учет и регистрации объектов недвижимости. Также проводимая систематизация и сопоставление геопространственных данных разными ведомствами и службами обеспечивает уточнение характеристик объектов недвижимости. Однако, ресурсы и имеющиеся сведения муниципалитетов в осуществлении этих мероприятий практически не используются.
В результате мы сегодня имеем следующие результаты. Так, например, изучение фактических данных по пяти кадастровым районам Московской области (Красногорский, Каширский, Мытищинский, Солнечногорский и Чеховский) выявлено, что в Едином государственном реестре недвижимости зарегистрировано не более 50% фактически используемых объектов недвижимости. При этом у зарегистрированных объектов внешние границы установлены в отношении 58,5% земельных участков, 9,5% сооружений, 3,8% зданий, 10,7% объектов незавершенного строительства. Очевидно, что без использования возможностей и ресурсов муниципальных образований при решении данных задач наполнение кадастра недвижимости полноценной сведениями будет невозможно.
Относительно осуществления второй задачи следует отметить принятые на законодательном уровне решения по повышению качества кадастровой оценки. Однако это труднодостижимо в настоящее время, прежде всего, из-за недостоверной исходной информации, хранящейся в ЕГРН. Так, например, в исходной информации по объектам недвижимости в Московской области отсутствовала информация:
- о годе постройке - у 56% объектов;
- сведения об этажности - у 12% объектов;
- сведения о материале стен - у 82% объектов.
Очевидно, что сделать качественную кадастровую оценку с такой исходной информацией невозможно. Более того и критерии качества кадастровой оценки в федеральной методике практически не прописаны. То есть этот раздел методики не соответствует требованиям стандартов международной ассоциации налоговых оценщиков. Улучшить качество кадастровой оценки опять же невозможно без включения в этот процесс муниципалитета.
Таким образом, все больше ученых и специалистов придерживаются точки зрения созданию на муниципальном уровне полноценного налога на недвижимость с управленческой функцией на основе передачи налога на имущество организаций, исчисляемый от кадастровой стоимости, в укрупненный муниципалитет (городской округ). Объединив его с земельным налогом и налогом на имущество физических лиц, может быть получен полноценный налог на недвижимость с функцией устойчивого развития территорий. [1, 4, 5, 7]
В этом случае возможно исправление ситуации, когда больше половины правообладателей объектов недвижимости налоги не платят из-за отсутствия регистрации в ЕГРН. Т.е. если будет принято принципиальное решение, то муниципалитет возьмёт
процесс в свои руки, проведёт информирование населения и бизнеса, займётся постановкой на налоговый учёт и администрированием собираемости налогов. Появятся дополнительные поступления, на которые муниципалитет сможет опираться для полноценного осуществления своих полномочий. При этом ни Налоговый, ни Бюджетный кодексы РФ менять не надо.
Наиболее оптимальным решением сложившейся ситуации специалисты, представители оценочного сообщества считают возможность собственника при постановке объекта на ГКУ самому определиться с основанием расчета кадастровой стоимости. Правообладатель может согласится со стоимостью, установленной в ходе ГКО, а при необходимости в качестве альтернативы обратится к независимому оценщику для подготовки отчета об оценке рыночной стоимости. Проверку таких отчетов целесообразно осуществлять в территориальных отделах Федеральной службы государственной регистрации и картографии. Еще одно направления повышения уровня объективности итогов ГКО возможно за счет проведения общественных слушаний по результатам определения кадастровой стоимости перед их утверждением.
Таким образом, следует отметить, что в Российской Федерации, где по статистическим сведениям имеется около 50000 тыс. собственников объектов недвижимости, к основным факторам эффективного управления земельно-имущественным комплексом в регионах и муниципалитетах, следует отнести дифференцированный подход в системе налогообложения недвижимости, при этом, используя и внедряя механизмы учета общественного мнения. Такой подход к определению кадастровой стоимости формирует более объективные условия для собственников и землепользователей объектов недвижимости при принятии управленческих действий с данными объектами. Сведения кадастра недвижимости являются основными при решении задач планирования социально-экономического развития и управления в земельно-имущественной сфере. Наполнив государственный реестр недвижимости фактически имеющимися сведениями об этих объектах, будут созданы условия для подготовки более обоснованных мероприятий и решений по планированию и управлению территорией регионов, совершенствования мониторинговых действий по контролю за использованием и охраной земельных ресурсов.
Список литературы
1. Пылаева А.В. Системные противоречия и проблемы кадастровой оценки недвижимости [Текст] / Пылаева А.В., Коростелев С.П., Иванов Н.И. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. - 2019. - № 3. - С. 42-47.
2. Иванова Н.А. Основные направления перспектив развития жилищного строительства на местном уровне [Электронный ресурс] / Иванова Н.А. // Московский экономический журнал. - 2018. - № 4. - С. 28.
3. Иванов Н.И. Взаимосвязь документации по территориальному планированию с программами социально-экономического развития [Текст] / Н.И. Иванов // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. - 2008. - № 10 (46). - С. 43-45.
4. Инвестиции в недвижимость. Оценка и налогообложение [Текст]: учеб.-практ. пособие / Ю.А. Цыпкин, С.П. Коростелев, Т.В. Близнюкова, Н.И. Иванов и др. - М.: Научный консультант, 2020.
5. К вопросу об использовании статистических моделей для целе социально-экономических исследований [Электронный документ] / Иванов Н.И., Чемодин Ю.А., Шевченко Т.В., Горбунов В.С. // Московский экономический журнал. - 2019. - № 3 -Режим доступа - https://qj e.su/wp-content/uploads/2019/04/Nomer-3 -2019-Arhiv.pdf
6. Методологические основы развития рынка недвижимости: монография / В.Н. Хлыстун, А.А. Мурашева, П.В. Клюшин, В.М. Столяров и др. - М: ГУЗ, 2017. - 368 с.
7. К вопросу об эффективном управлении территориальным развитием Российской Федерации для устойчивого роста экономики [Электронный документ] / Коростелев С.П., Маргалитадзе О.Н., Чемодин Ю.А., Горбунов В.С. // Московский экономический журнал. - 2019. - № 3 - Режим доступа - https://qj e.su/wp-content/uploads/2019/04/Nomer-3 -2019-Arhiv.pdf
