CC BY
238
Диалог государства и бизнес-сообщества как механизм формирования государственной политики
Г.В. Пушкарева, В.В. Долгов
Государственная политика как процесс управленческого воздействия государства на общество в целом или на отдельные его сферы с целью придания им определенных свойств и качеств функционирует благодаря специальным социально-политическим механизмам, обеспечивающим ее выработку и реализацию. Среди этих механизмов особое место занимает диалог между государством и бизнесом, позволяющий согласовывать взгляды и позиции государственных должностных лиц, отвечающих за формирование государственной политики, и представителей бизнес-сообщества, артикулирующих специфические интересы соответствующей группы. Важность этого механизма обусловлена тем, что бизнес играет ключевую роль в создании валового внутреннего продукта, обладает большими финансовыми и материальными ресурсами, с помощью которых он способен оказывать влияние на процессы принятия государственных решений1, используя в том числе и шантажный потенциал2. Без учета интересов этой социальной группы не могут формироваться такие виды государственных политик, как экономическая, финансовая, налоговая, промышленная, технологическая, политика в области занятости и профессионального обучения, а также ряд других, предполагающих регулирование сфер социальной жизни, прямо или косвенно затрагивающих интересы данной группы. Бизнес-сообщество, в свою очередь, заинтересовано в существовании внятной государственной политики, в наличии устойчивых правил осуществления предпринимательской деятельности, позволяющих выстраивать стратегию развития компании в соответствии с обозначенными государством ценностными ориентирами. В условиях мирового экономического кризиса взаимозависимость власти и бизнеса становится особенно очевидной, а потребность в налаживании диалога осознается обеими сторонами. В данной статье будут проанализированы современные тенденции в налаживании диалога между бизнесом и властью и показана их роль в формировании государственной политики в России.
Государство и бизнес-сообщество в процессе формирования государственной политики играют разные социальные роли. Государство призвано
1 Перегудов С.П. Корпоративный капитал и политическая власть // Внутриполитические трансформации в западных странах: реальность и перспективы. М.: ИМЭМО, 2007; Wilts A., Skippari M. Business-Government Interactions in a Globalizing Economy. Introduction to the Special Issue // Business
& Society, vol. 46, No 2, June 2007.
2 Кричевский Н., Иноземцев В. Постпикалевская Россия: Олигархи шантажируют государство // «Ведомости», 17 августа 2009.
отстаивать общественные интересы, создавать условия для стабильного и устойчивого экономического развития общества, обеспечивать на этой основе повышение благосостояния населения, распределять имеющиеся в его распоряжении ресурсы в соответствии с доминирующими в социуме представлениями о социальной справедливости. На практике качественное исполнение этой роли зависит от ряда обстоятельств: уровня компетентности государственных должностных лиц, эффективности работы государственного аппарата, возможности лиц, занимающих определенные позиции в системе управления, извлекать политическую ренту, т.е. используя служебное положение, получать не только дополнительные денежные средства и материальные выгоды, но и нематериальные блага (удовлетворение потребности в престиже, в уважении, во власти над другими людьми и т.п.). В том случае если погоня за политической рентой, особенно в ее материальном выражении, становится ключевым мотивом деятельности чиновника, то вероятность выработки общественно ориентированной государственной политики резко снижается. Сдерживающим фактором проявления негативных свойств государственного аппарата в процессе выработки политического курса является контроль со стороны гражданского общества, который может осуществляться в форме диалога с различными группами интересов, в том числе с бизнес-сообществом.
Таким образом, социальная роль бизнес-сообщества в процессе формирования государственной политики заключается не только в артикуляции собственных интересов, но и в выполнении функции сдерживания подмены ориентации государства на общественно значимые интересы корпоративными интересами государственной бюрократии. Однако особенности политического и экономического развития нашей страны привели к своеобразным деформациям исполнения этой социальной роли российским классом предпринимателей. Речь идет прежде всего о понимании бизнесом своих интересов. Возникшие на волне приватизации в 90-х годах компании главным образом были озабочены извлечением максимального дохода, что сопровождалось выплатой непомерных дивидендов, окладов и бонусов корпоративной элите. При этом фактически игнорировалось развитие производственной инфраструктуры, слабой была инвестиционная активность, акционерный капитал переводился в офшоры, что, по мнению некоторых авторов, привело к ухудшению экономической ситуации и обострению социальной напряженности в условиях мирового экономического кризиса3. Превалирование сиюминутной выгоды над долгосрочными планами развития экономики вело к тому, что усилия государства по выработке стратегий экономического развития страны оказывались тщетными. Как пишет С.П. Перегудов, «призывы, планы, проекты, разрабатывавшиеся в недрах правительственных кабинетов... оставались и остаются на бумаге, и за те годы, которые прошли со времени взятия курса на “инновационное развитие”, практически ничего существенного сделано не было»4.
3 Кричевский Н., Иноземцев В. Постпикалевская Россия: Олигархи шантажируют государство // «Ведомости», 17 августа 2009.
4 Перегудов С.П. Бизнес и власть после президентских выборов 2008 г. <http://www.polisportal.ru/ index.php?page_id=161>.
Позиция, занятая в 90-е годы российским бизнесом, не позволяла ему превратиться в сдерживающий фактор растущих аппетитов государственной бюрократии, стремящейся к извлечению максимальных доходов от политической ренты. Более того, возникли неформальные коалиции чиновников и бизнесменов, решающие собственные задачи в ущерб развитию общества, а коррупция обрела угрожающие размеры. Определенные круги бизнеса в целом устраивала такая ситуация, поскольку позволяла им добиваться значимых преференций без серьезных вложений в развитие производственных мощностей своих предприятий, не прибегая к внедрению новых технологий менеджмента. Таким образом, общественно значимые цели, даже если они декларировались политическим руководством страны, по мере разработки конкретных параметров государственной политики в недрах государственного аппарата и выбора комплекса мер, призванных обеспечить их реализацию, фактически становились недостижимыми в силу доминирования групповых интересов бюрократии и бизнеса.
Диалог между государством и бизнесом так и не смог в нашей стране в конце прошлого столетия обрести формы, характерные для стран с развитой рыночной экономикой и демократическими институтами. Он носил неформальный характер, отличался закрытостью повестки дня, кулуарным обсуждением взаимовыгодных вопросов, достижением негласных договоренностей. Это был скорее диалог по поводу согласования корпоративных интересов, чем по поводу определения долговременных целей развития общества. В то время как государственная политика требует ориентации на общественно значимые приоритеты, позволяющие задавать вектор устойчивого экономического и социального развития с учетом интересов различных групп. Для достижения этой цели необходим консенсус относительно ценностных ориентиров развития общества, а также формирование такого нормативного порядка, который смог бы реально обеспечить появление моделей поведения, отвечающих провозглашенному в соответствии с доминирующими ценностями политическому курсу.
Таким образом, диалог государства и его контрагентов, в частности бизнеса, при формировании государственной политики должен быть всесторонним, касаться не только конкретных вопросов, обсуждение которых ведет к получению сиюминутной выгоды, но затрагивать такие темы, которые влияют на формирование общественного сознания в целом. Можно выделить два основных предметных поля, на которых взаимодействие государства и бизнеса может повлиять на контуры государственной политики. На первом поле разворачивается дискуссия по поводу принципов и приоритетов общественного развития, обсуждаются смысл и содержание государственной политики в соответствующей области. На втором поле идет борьба за те или иные нормативные установления, которые, став нормами права, способны превратиться в реальный рычаг реализации совместно выработанных принципов достижения поставленных целей. Согласие по поводу базовых принципов и ценностных значений государственной политики облегчает выработку параметров нормативных установлений. И напротив, при наличии серьезных расхождений в ценностных приоритетах процесс выработки договоренностей о взаимоприемлемых ограничениях деятельности обоих участников реализации государственной поли-
тики выливается в жесткое противостояние, череду лоббистских кампаний, направленных на получение односторонних выгод. Два поля дискурса непосредственно примыкают друг к другу, и одни и те же акторы вынуждены, чтобы быть услышанными, проявлять активность на обеих площадках. Но поскольку на каждом из этих полей решаются разные задачи, то и способы организации диалога, используемые технологии требуют своей спецификации.
В научной литературе проблема взаимодействия государства и бизнес-сообщества рассматривается в научной литературе главным образом в рамках теоретических конструкций, моделирующих системы представительства интересов в той или иной стране5, а также через описание феномена лоббизма6. В первом случае в фокусе внимания оказывается то институциональное поле, в котором нормативно закрепляются основные формы взаимодействия власти с социальными группами, определяется круг социальных партнеров государства, способы общения, взаимного обмена информацией и т.п., выделяются как формальные, так и неформальные нормы, уточняется их содержание и степень противоречия друг другу. Такой подход позволяет увидеть ткань социальных отношений, связывающих государственных должностных лиц и представителей бизнеса, оценить возможности возникновения контактов, появления коалиций, устойчивых каналов передачи информации, а также отслеживать происходящие здесь изменения7.
Однако при всей важности знаний о формальных и неформальных нормах, конституирующих поле взаимодействий между государством и бизнесом, а также об отношениях, опосредуемых современными средствами связи, необходимым является исследование информационного пространства, создаваемого в процессе выработки государственной политики. Именно в этом пространстве аккумулируются сообщения о намерениях и взаимных ожиданиях участников процесса формирования государственной политики, представления о содержании возникающих проблем, о способах их решения. В этой связи особое значение обретают теоретико-методологические подходы, позволяющие
5 Epstein E. The Corporation in American Politics. N.J.: Prentice Hall, 1969; Васильева С.В. Формы представительства интересов экономических субъектов в деятельности публичных органов власти: правовой аспект // Право и экономика. 2005. № 7; Гайнутдинов Р И. Становление функциональной системы представительства российского бизнеса // Журнал социологии и социальной антропологии. 2006. № 1; Зудин А.Ю. Неокорпоративизм в России? Государство и бизнес при Владимире Путине // Pro et contra, 2001, т. 6, № 4,; Перегудов С.П. Корпорации, общество, государство: эволюция отношений. М.: Наука, 2003; Перегудов С.П. Корпоративный капитал и институты власти: кто в доме хозяин? // Полис, 2002, № 5
6 Белевцева Е.В. Механизм функционирования лоббистской деятельности в политических институтах современной России // Власть, 2006, № 4; Ильичева Л.Е. Лоббизм и интересы предпринимательства. М.: Мысль, 2000; Сулакшин С.С. Практика промышленного лоббизма. Как делать законы своими руками. М.: ФРПЦ, 2001; Толстых П.А. Практика лоббизма в Государственной думе Федерального Собрания Российской Федерации. М.: Канон+, 2005; Dubs A. Lobbying: An Insider’s Guide to the Parliamentary Process. London: Pluto Press. 1989; Zetter L., Lobbying: The Art of Political Persuasion. Harriman House, 2008.
7 Yackee S.W Sweet-Talking the Fourth Branch: The Influence of Interest Group Comments on Federal Agency Rulemaking? Journal of Public Administration Research and Theory, 2006, vol. 16, issue 1; Lerbinger O. Corporate Public Affairs: Interacting With Interest Groups, Media And Government. Lawrence Erlbaum Associates, 2006; Chubb John E. Interest groups and the bureaucracy: The politics of energy. Stanford, CA: Stanford University Press, 1983.
проинтерпретировать процесс формирования государственной политики как последовательности коммуникативных актов, создающих дискурсивные поля образов, ценностей, принципов, идеальных моделей, которые лягут в основу конкретных государственных решений.
Особенностью ценностного дискурса является его публичность, т.е. максимально широкое обсуждение принципов общественно-политического устройства и связанных с ними приоритетов государственной политики. В ходе такой дискуссии формулируются как терминальные ценности (позитивные ориентации на некоторые состояния общественного бытия), так и инструментальные, связанные с выражением предпочтения тем или иным способам достижения целей. Необходимость широкого обсуждения связана с тем, что ценности могут выполнять свою функцию формирования в обществе определенных смысловых рамок восприятия политического мира и действий политических акторов только при условии интериоризации соответствующих ценностных суждений большинством населения. Иными словами, чтобы тот или иной вид государственной политики нашел поддержку, важно, чтобы в массовом сознании сформировались ориентации на такие терминальные и инструментальные ценности, которые легитимируют выбранный политический курс.
Для бизнеса ценностный дискурс не менее важен, чем для государства, поскольку позволяет влиять не только на умонастроения в обществе, но и оказывать воздействие на лиц, принимающих решения. Апеллируя к сложившимся в массовом сознании ценностям, бизнес может решать свои корпоративные задачи при условии их грамотного встраивания в систему доминирующих в обществе социальных предпочтений. Так, компания «Майкрософт» (Microsoft) сумела заблокировать в 1996 г. поправки в законодательство США об иммигрантах, ужесточающие требования, предъявляемые к этой категории населения. «Майкрософт», работники которой в значительной части являются выходцами из других стран, важно было решить свою проблему кадров, и, апеллируя к ценности толерантности, укорененной в сознании американцев, компании удалось блокировать меры правительства, нацеленные на ужесточение контроля над миграционными потоками. Информационная кампания, организованная «Майкрософт» в СМИ, позволила выставить в неприемлемом для общественного мнения виде политику исполнительной власти8.
Повестку дня обсуждения социальных приоритетов задает, как правило, государство. Оно, во-первых, обладает широкими возможностями представления своей позиции в информационном пространстве, а во-вторых, в силу особой роли в формировании государственной политики именно от государственных должностных лиц ждут инициатив в определении социально значимых целей общественного развития. Одним из механизмов озвучивания государством своего видения общественных приоритетов в Российской Федерации являются в частности ежегодные послания президента, задающие основные ценностные ориентиры на определенный период. Чем выше в обществе уровень согласия по задаваемому государством вектору развития, тем большую легитимность обретают инициативы главы государства. Однако если мы посмотрим, о чем
8 Lerbinger O. Corporate Public Affairs: Interacting With Interest Groups, Media And Government. Lawrence Erlbaum Associates, 2006. P. 232.
говорилось в послании президента Д.А. Медведева в ноябре 2009 г. и как сформулированные им приоритеты отразились в массовом сознании, то увидим, что цели, имеющие непосредственное отношение к развитию экономического потенциала страны, оказались для российских граждан не столь значимыми. Например, вопросы модернизации промышленности и производства волнуют лишь треть населения страны (32%), развитие инновационных технологий — 19%, повышение энергоэффективности, развитие информационных технологий — по 14%, модернизация налоговой системы — 9%, и на последнем месте оказалась проблема сокращения государственного регулирования в экономике (4%)9. Можно сказать, что общество в целом не рассматривает те виды политик, которые должны выстраиваться с учетом интересов предпринимательских кругов как приоритетные. Более того, по мнению большинства россиян, успешный переход от сырьевой экономики к инновационной зависит главным образом от государства и чиновников (59%)10. При такой иерархии социальных предпочтений трудно проводить политику модернизации общества и создания инновационной экономики. Общественное мнение не будет стимулировать как усилия государства по обновлению экономического потенциала, так и действия бизнеса, внедряющего новые технологии, особенно если последние ведут к обновлению кадрового состава предприятий.
Доминирование в сознании россиян этатистских ценностей над ценностями рыночной экономики, основанной на принципах добросовестной конкуренции, сужает поле маневра бизнеса и, напротив, создает благодатную почву для чрезмерного государственного регулирования. На наш взгляд, бизнес-сообщество недооценивает роль ценностного дискурса и выходит в публичное информационное пространство исключительно для выражения претензий к власти или для оказания опосредованного влияния на лиц, принимающих государственные решения, в ходе лоббистских кампаний. В такой ситуации власть отвечает тем же, претензиями в адрес бизнес-сообщества, которые в условиях доминирования этатистских настроений получают отклик в массовом сознании. В итоге вместо скоординированных действий по формированию в массовом сознании ценностей, ориентирующих на понимание важности совместных усилий государства и предпринимательского сообщества в решении общественно значимых проблем, идет публичное обвинение сторон. В качестве примера можно привести программную статью Д.А. Медведева в сентябре 2009 г., где он упрекал отечественный бизнес в том, что, за малым исключением, он не изобретает, не создает нужные людям вещи и технологии, что владельцев предприятий не волнуют проблемы энергоэффективности и производительности труда, а многие предприниматели озабочены главным образом подкупом чиновников ради получения «контроля над потоками» перераспределения собственности11. Бизнес, в свою очередь, упрекает власть в неэффективном государственном менеджменте, в нежелании создавать условия для развития производства. В предпринимательской среде по-прежнему устойчиво мнение, что бизнес оттеснен властью на
9 <http://wciom.ru/novosti/press-vypuski/press-vypusk/single/12808.html>.
10 <http://wciom.ru/arkhiv/tematicheskii-arkhiv/item/single/12864.html?no_cache=1&cHash=d2adbdc9d2>.
11 Медведев Д.А. Россия, вперед! http://www.kremlin.ru/news/5413.
периферию экономической и политической жизни, получив незавидную долю «дойной коровы» (57%)12.
Превалирование в информационном пространстве взаимных обвинений снижает возможности для формирования ценностей, обеспечивающих ориентацию бизнеса на общественно значимые цели. Государству не удается повысить значимость в глазах предпринимателей идеи социальной ответственности бизнеса. Более того, опрос предпринимателей, проведенный ВЦИОМ в 2007 и 2008 гг., показал, что налицо охлаждение этой социальной группы к идее социальной ответственности. За год существенно выросло число сторонников точки зрения, что дело бизнеса — это зарплата и налоги, а социальные проблемы должны находиться в ведении государства (с 60 до 74%)13.
Вместе с тем говорить о непреодолимом ценностном расколе между государством и бизнесом было бы неверно. В этом же социологическом опросе отмечается позитивное восприятие бизнес-сообществом политического курса, реализуемого сегодня в России, доля предпринимателей, полагающих, что политическая ситуация в России развивается в правильном направлении, возросла с 42 до 51%. Но если общий политический курс их в целом устраивает, то конкретная политика правительства в отношении бизнеса воспринимается скорее как противоречащая их интересам (36% «минус» против 30% «плюс»)14.
Итак, на поле ценностного дискурса, где идет согласование позиций в отношении целей развития общества и способов их реализации, налицо ряд противоречивых тенденций. Во-первых, государству, обладающему в современных условиях исключительными возможностями выхода в информационное пространство, в целом удается влиять на формирование повестки дня. Однако должного разворота общественного мнения и мнения бизнес-сообщества в сторону провозглашенных целей модернизации и инновационного развития пока не произошло. Отчасти причиной этого является экономический кризис, изменивший жизненные приоритеты россиян. Но тем не менее требуется и более внятная кампания по информационному обеспечению стратегических политических целей. Во-вторых, при достаточном рейтинге президента и правительства предприниматели критически относятся к остальным институтам власти15, что отражает их недостаточную степень удовлетворенности государственными структурами, призванными реализовывать различные виды государственной политики. В связи с этим дискуссии в публичном пространстве, в которые вовлекаются государство и бизнес, касаются не столько политического курса, сколько конкретных форм его воплощения. Использование СМИ в лоббистских целях становится распространенной технологией получения преимуществ и льгот. В-третьих, главным аспектом публичного дискурса между государством и бизнесом является проблематика государственного регулирования экономикой, которая, как уже говорилось выше, меньше всего волнует большинство россиян. Поэтому дискуссия о механизмах взаимодействия государства и бизнеса не привлекает, как правило, внимания широкой публики, да и ведется она
12 <http://wcюm.ru/arkhiv/tematicheskii-arkhiv/item/single/11727.html?no_cache=1&cHash=2ad7d4eb06>.
13 Там же.
14 Там же.
15 Там же.
в семантическом ключе, понятном лишь узкому кругу лиц. И только громкие скандалы время от времени напоминают рядовым гражданам о том, что не все в отношениях государства и бизнеса гладко. Сужение социальной базы ценностного дискурса по столь важной проблеме оборачивается безразличием населения к проблеме взаимодействия государства и бизнеса, способствует закреплению стереотипов этатистского мышления.
При всей важности публичного ценностного дискурса главное влияние бизнес-сообщества на формирование государственной политики оказывается по каналам двусторонних отношений. В России с приходом на пост президента
В.В. Путина произошла определенная эволюция отношений власти и бизнеса. В 90-х годах слабое российское государство вынуждено было выстраивать отношения преимущественно с крупными финансово-промышленными группами. Речь в этот период шла скорее не о выработке политики государства, а о поиске компромиссов, обеспечении лояльности крупного бизнеса путем уступок и предоставления государственных преференций наиболее приближенным олигархам. С провозглашением принципа «равноудаленности» были предприняты шаги по выстраиванию системы отношений государства не с отдельными бизнесменами, а с бизнес-сообществом, представленным соответствующими организационными структурами. На роль главных контрагентов государства при обсуждении различных аспектов экономической политики выдвинулись РСПП, «Деловая Россия», «ОПОРА России», Торгово-промышленная палата. Таким образом, неформальное влияние отдельных олигархических структур стало замещаться институциональными формами представительства интересов предпринимателей, создающими нормативные условия не для решения конкретных вопросов, выгодных узкому слою крупных бизнесменов, а для участия бизнес-сообщества в формировании целей и приоритетов общественного развития с учетом интересов этой социальной группы.
Шагом со стороны государства в этом направлении стало создание официальных площадок для обсуждения с бизнесом вопросов государственной политики в экономической сфере. В 2008 г. был обновлен состав Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации, который является постоянно действующим совещательным органом, образованным для обеспечения практического взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и предпринимательского сообщества. Его основными задачами стали предварительное рассмотрение, проведение экспертной оценки и подготовка предложений, касающихся политики государства в области модернизации промышленности, повышения конкурентоспособности отечественной продукции, реализации научно-технической и инновационной политики, развития конкуренции и ограничения монополистической деятельности и др. В состав Совета вошли руководители основных организаций бизнес-сообщества, а также руководители ряда крупных компаний. Первое заседание обновленного Совета было посвящено обсуждению подготовленной Минэкономразвития программы развития конкуренции в России, рассчитанной на 2009-2012 гг. Эта программа, впоследствии утвержденная правительством, представляет собой комплекс мер, которые должно осуществить государство в целях обеспечения условий для состязательности хозяйствующих
субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики и модернизации предприятий.
Площадками для обсуждения инициатив исполнительной власти и определения приоритетов государственной политики в экономической сфере становятся также различные правительственные комиссии, в состав которых все активнее включают представителей бизнес-сообщества. Так, в состав правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям, образованной для подготовки предложений по реализации единой государственной политики в сфере развития научно-технического комплекса и национальной инновационной системы, вошли президент РСПП А.Н. Шохин, президент «ОПОРы России»
С.Н. Борисов, а также некоторые крупные предприниматели (А.А. Мордашев, М.Д. Прохоров и др.). Примером отраслевой комиссии может служить правительственная комиссия по вопросам развития металлургического комплекса, созданная в 2009 г. в целях реализации государственной политики в данной области. В ее состав вошли В.С. Лисин и Д.А. Пумпянский, представляющие интересы бизнеса в этой сфере. Кроме того, А.Н. Шохину удалось договориться с В.В. Путиным об официальном представительстве РСПП на заседаниях правительства, что расширило возможности РСПП на постоянной основе участвовать в экспертизе принимаемых правительством решений. В феврале 2010 г. глава РСПП был включен в правительственную комиссию по законопроектной деятельности, где формируются позиции правительства по законопроектам. Таким образом, бизнес обрел возможность не только получать информацию о законодательных инициативах исполнительной власти, но и высказывать свое отношение к готовящимся правовым документам на этапе их подготовки.
Общественные советы с участием представителей ведущих организаций бизнес-сообщества были созданы при некоторых министерствах. При Минэкономразвития РФ действуют, например, конкурсная комиссия по отбору субъектов РФ для предоставления субсидий, рабочая группа по снижению административных барьеров в предпринимательстве, рабочая группа по выработке согласованных позиций в отношении отдельных положений антимонопольного законодательства, касающихся монопольно высокой цены товара и согласованных действий хозяйствующих субъектов, совет по внешнеэкономической деятельности, экспертный совет по развитию предпринимательства и др. Такого рода консультативные органы позволяют бизнес-сообществу озвучивать свою позицию по ключевым вопросам отраслевой государственной политики, на постоянной основе участвовать в экспертизе разрабатываемых решений.
В совещательных структурах, созданных при Президенте для формирования государственной политики в экономической сфере, уровень представленности предпринимателей оказался менее значительным. Так, в Совет при Президенте по развитию финансового рынка, созданном в целях совершенствования государственной политики в области развития финансовой сферы Российской Федерации, оказались включенными только государственные должностные лица и чиновники. В созданной в мае 2009 г. Комиссии при Президенте по модернизации и технологическому развитию экономики России из 18 членов только три человека представляют частный бизнес. Однако это не исключает расширения круга лиц, привлекаемых к обсуждению проблем экономической политики. Так,
своеобразным продолжением состоявшегося в феврале 2010 г. в Томске заседания Комиссии по модернизации под председательством Д.А. Медведева стало совещание, созванное по инициативе Министерства финансов с участием представителей министерств и бизнеса, по вопросам определения мер повышения эффективности производства и стимулирования инноваций. Местом проведения такого совещания стал РСПП.
Еще одной площадкой обсуждения вопросов экономического развития являются комитеты и комиссии Государственной думы, организующие обсуждение законодательных инициатив правительства. Участие законодательной ветви власти в формировании государственной политики осуществляется прежде всего путем формирования правовой базы, на основе которой правительство организует деятельность, направленную на реализацию стратегических целей государственного управления. Будучи также органом представительства интересов, парламент является площадкой согласования политических интересов, взглядов и позиций по поводу определения содержания и приоритетов государственной политики. В ходе такого согласования могут формулироваться цели общественного развития, которые затем будут переводиться в плоскость принятия политических решений. Так, в Государственной думе пятого созыва было создано 32 комитета, из которых почти половина занимается рассмотрением вопросов, напрямую затрагивающих интересы бизнес-сообщества.
Создаются и региональные площадки обсуждения проблем развития отдельных отраслей экономики. Так, в марте 2010 г. в Ярославле состоялось заседание Совета при полномочном представителе Президента РФ в Центральном федеральном округе, на котором был рассмотрен вопрос «О развитии фармацевтической промышленности и производства медицинской техники на территории Центрального федерального округа в целях импортозамещения». В рамках Совета был проведен круглый стол, на котором, в частности, была изложена позиция Комиссии РСПП по индустрии здоровья, выступили государственные должностные лица, отвечающие в своих регионах за развитие медицинского обслуживания, а также представители фармацевтической отрасли. В проект решения Совета представлены предложения по совершенствованию законодательства в сфере обращения лекарств и медицинских изделий, развитию бизнес-структур, по мерам, необходимым для модернизации действующих и созданию новых предприятий, занимающихся разработкой и производством лекарственных средств и медицинских изделий.
Наличие нескольких площадок согласования интересов государства и бизнеса может порождать коллизии законодательного процесса, обусловленные различиями во взглядах государственных должностных лиц на решение той или иной проблемы и необходимостью находить приемлемые решения для различных групп бизнеса. В конце 2009 г. при подготовке и рассмотрении законопроекта «Об основах государственного регулировании торговой деятельности» возникла ситуация, когда подготовленный правительством законопроект во время обсуждения на заседании комитета по экономической политике Госдумы, где сильны позиции аграрного лобби, вызвал ряд серьезных возражений. Под угрозу было поставлено принятие законопроекта, и причиной этого стало
расхождение интересов торговых сетей и агропромышленного комплекса, которые, будучи с трудом согласованы на уровне правительства, вновь проявили себя при обсуждении в Госдуме. Потребовались усилия со стороны администрации президента, чтобы прийти к компромиссному варианту.
Особое место в диалоге государства и бизнеса занимают дискуссионные площадки, создаваемые государственными структурами и предпринимательскими ассоциациями. В частности, ежегодным стал так называемый Петербургский промышленный конгресс, представляющий собой серию конференций, встреч и выставок, организуемых при поддержке Министерства промышленности и торговли РФ, полномочного представительства Президента РФ в СЗФО, правительства Санкт-Петербурга, РСПП, ТПП РФ. В рамках такого конгресса проходят встречи профессиональной элиты промышленного комплекса России, обсуждаются проблемы и перспективы развития промышленности, инноваций и высоких технологий.
Особая роль в озвучивании позиций бизнеса принадлежит ряду экспертных организаций, которые организуют конференции с приглашением чиновников. Например, в марте 2010 г. в Институте современного развития, председателем Попечительского совета которого является Д.А. Медведев, а председателем Правления — И.Ю. Юргенс, член Бюро Правления РСПП и председатель совета директоров банка «Ренессанс Капитал», прошла конференция «Структурная модернизация финансовой системы Российской Федерации» с участием заместителей министра финансов. Представленный на обсуждение доклад представлял собой видение банковским сообществом условий и необходимых финансовых параметров сбалансированного социально-экономического развития России до 2020 года, были предложены структурные реформы в банковском секторе.
Согласование позиций государства и бизнеса по конкретным позициям государственной политики осуществляется не только в узком кругу заинтересованных лиц в ходе формальных и неформальных встреч. Нередко бизнес использует публичные трибуны, апеллируя к общественному мнению. В частности, принятое правительством решение о замене единого социального налога (ЕСН) страховыми взносами вызвало бурную реакцию предпринимателей. В конце 2009 г. А.Н. Шохин неоднократно делал публичные заявления о том, что отмена ЕСН повлечет серьезные последствия, связанные с возросшей нагрузкой на бизнес, и предупреждал, что бизнес вновь будет активно использовать схемы оптимизации налогов и платежей, переходить к зарплате в конвертах. Мнение бизнеса был услышано, и в марте 2010 г. В.В. Путин заявил, что правительство должно найти резервы, чтобы повышение фискальной нагрузки на бизнес было плавным. Он также предложил освободить коммерческие организации, работающие в сфере услуг образования и здравоохранения, от уплаты налога на прибыль на 8 лет.
Желание влиять на формирование государственной политики требует консолидации отдельных групп предпринимателей. Американские исследователи выявили тенденцию, фиксирующую зависимость между, с одной стороны, численностью группы интересов и ее ресурсообеспеченностью, а с другой — ее возможностью реально участвовать в процессах принятия государственных
решений16. Появление предпринимательских союзов, которые артикулируют консолидированную позицию и лоббируют интересы объединенных коалиций связано именно с осознанием указанной выше зависимости. При этом наряду со структурами, отстаивающими интересы, например, мелкого и среднего бизнеса («ОПОРА России» и «Деловая Россия»), в российском политическом пространстве стали появляться структуры отраслевые, типа Ассоциации малых и средних нефтегазодобывающих организаций России. Однако такого рода союзы приглашаются к диалогу с государством редко и проявляют себя либо на отраслевом, либо на региональном уровне.
Создание легитимных площадок диалога позволяет бизнес-сообществу напрямую взаимодействовать с государственными должностными лицами, осуществлять обмен взаимовыгодной информацией. Предпринимательские структуры получают возможность расставлять желаемые акценты в рассматриваемых государственными органами вопросах, находить реперные точки в процессах реализации политических решений и установлении тех или иных государственных процедур, вступать в контакты с ключевыми чиновниками. Именно этим обстоятельством американские ученые объясняют стремление групп интересов к расширению контактов с государством17.
Вместе с тем для контрагентов государства серьезной проблемой остается относительная закрытость государственного аппарата, создающая серьезные трудности особенно для тех групп интересов, которые не участвуют в дискуссиях на официальных площадках и не смогли наладить личные контакты с чиновниками. Ряд исследователей считает, что в определенной мере преодолеть эти трудности поможет информационный электронный доступ к деятельности государства, в частности создание информативных сайтов, где возможно обсуждение проводящихся и планируемых государственных реформ, получение в режиме реального времени ответов, разъяснений чиновников и т.п.18 Согласно исследованию, проведенному американскими учеными в 122 странах, именно развитие и использование новейших информационных технологий, наличие в стране широкого спектра СМИ оказывают определяющее воздействие на повышение прозрачности власти, а автоматизация отдельных аспектов государственной деятельности способствует созданию более четкой, понятной и контролируемой системы принятия решений, понижает уровень бюрократической волокиты19.
Правительство Российской Федерации в целом демонстрирует готовность ориентироваться на устранение административных и инфраструктурных барьеров для развития предпринимательской деятельности. Об этом, во всяком случае, заявил на заседании Совета по конкурентоспособности и предпринима-
16 Reenock, Christopher M. Gerber, Brian J. Political Insulation, Information Exchange, and Interest Group Access to the Bureaucracy. Journal of Public Administration Research and Theory, 2008, vol.18, issue 3, p. 424.
17 Hrebenar R. Interest group politics in America. Armonk. NY: M.E. Sharpe, 1997.
18 Welch, Eric W. Pandey, Sanjay K. E-Government and Bureaucracy: Toward a Better Understanding of Intranet Implementation and Its Effect on Red Tape. Journal of Public Administration Research and Theory. 2007, vol.17, issue 3.
19 Relly, Jeannine E. Sabharwal, Meghna. Perceptions of transparency of government policymaking: A ross-national study. Government Information Quarterly, 2006, № 26, p. 148-157.
тельству В.В. Путин в ноябре 2008 г., где, в частности, сказал о необходимости вплотную заняться развитием системы информационной поддержки ведения бизнеса, расширить перечень публикуемой органами власти информации о состоянии рынков, ценовых индикаторах, что позволит если не исключить, то по крайней мере снизить незаконные преимущества для тех бизнес-структур, которые основывают свою деятельность на неформальных связях с чиновни-чеством20.
Изменение формата диалога государства и бизнеса потребовало изменений и в структурах организаций бизнес-сообщества. В РСПП было сформировано бюро, в которое вошли наиболее влиятельные собственники и топ-менеджеры ведущих российских компаний. Именно эта структура артикулирует наиболее значимые интересы крупного бизнеса, обеспечивает выработку консолидированной позиции по тем или иным видам государственной политики. Кроме того, в РСПП создан целый ряд структур, задачами которых являются продвижение интересов определенных групп предпринимателей и формирование предложений органам государственной власти в соответствующих отраслях. Комиссии РСПП охватывают все основные сектора экономики, комитеты и рабочие группы концентрируются на наиболее актуальных вопросах экономической политики, федеральный совет осуществляет подготовку обращений и заявлений в органы государственной власти по вопросам региональной политики, экспертный совет обеспечивает анализ и мониторинг текущей государственной политики с точки зрения ее влияния на условия функционирования бизнеса в России, готовит рекомендации по совершенствованию нормативной правовой базы экономической и социальной политики государства. Аналогичные структуры созданы в «Деловой России» и в организации «ОПОРА России», представляющих интересы малого и среднего бизнеса.
Кроме того, бизнес-сообщество все более активно начинает использовать GR-технологии, позволяющие оптимизировать коммуникационные процессы с государством. Как известно, GR-деятельность предполагает, с одной стороны, получение всесторонней информации о деятельности государственных органов. Такая информация дает возможность группе интересов снижать неопределенность в сфере отношений с государством, прогнозировать вероятные направления государственной политики, своевременно реагировать на изменившиеся условия. А с другой стороны, такая деятельность предполагает проведение активной информационной политики в отношении органов государственной власти, предоставление последним выгодной для групп интересов информации, формирование в сознании лиц, принимающих государственные решения, мнения и суждения, отвечающие целям групп интересам. В американской практике, например, используются технологии направления предложений и замечаний в органы власти в виде корреспонденции. Согласно результатам исследований, около половины подобных комментариев в той или иной степени в итоге учитывается государственными структурами21. Для бюрократии подобная коммуникационная практика также может быть полезна. Взаимодействуя с
20 http://premier.gov.ru/events/news/2542/.
21 Yackee S.W Sweet-Talking the Fourth Branch: The Influence of Interest Group Comments on Federal Agency Rulemaking? Journal of Public Administration Research and Theory, 2006, vol.16, issue 1, p.117.
бизнесом, государственный аппарат имеет возможность значительно повысить эффективность и оперативность своей деятельности, не затрачивая дополнительные временные ресурсы на поиск необходимой информации. Более того, на основании полученных от групп интересов сведений, запросов, предложений для представителей бюрократии открывается возможность интенсифицировать работу с законодательными органами власти по поводу внесения актуальных изменений в действующее законодательство.
Итак, в нашей стране, безусловно, произошли определенные позитивные сдвиги на пути к созданию режима конструктивного и прогнозируемого диалога между государством и бизнесом. Вместе с тем следует отметить, что самим предпринимательским сообществом эти сдвиги еще не рассматриваются как существенные. Иерархия легальных способов и инструментов взаимодействия бизнеса с государственными органами, наиболее активно применяемых в России, выстраивается, по данным социологического опроса предпринимателей в 2008 г., следующим образом: личные контакты с представителями власти — 68%, участие в выборных органах власти — 24%, конференции, круглые столы с участием представителей власти — 17%, через бизнес-ассоциации — 16%, работа в составе постоянно действующих совещательных органов — 7%22. Таким образом, абсолютным большинством предпринимателей создаваемые властями площадки согласования позиций государства и бизнес-сообщества еще не воспринимаются как значимые в реально сложившейся системе взаимоотношений. Причин этому можно назвать несколько: и укоренившиеся в сознании стереотипы эффективности неформальных связей, и неверие предпринимателей в способность бизнес-ассоциаций защитить их реальные интересы, и ощущение бессилия частных компаний перед лицом бюрократической машины, и неизжитый правовой нигилизм. Устранение этих причин займет немало времени, потому что речь идет не просто о создании нормативного порядка, закрепляющего ту или иную модель взаимодействия государства и бизнеса, но и об изменениях в сознании, о формировании ценностей правового государства, добросовестной конкуренции, социальной ответственности.
Превращение диалога государства и бизнес-сообщества в механизм формирования государственной политики требует не только упорядоченных отношений, развивающихся на основе совместного желания найти оптимальные способы решения проблем и выстроить понятную и приемлемую систему норм и правил, обеспечивающих достижение согласованных целей. Не менее важным является выстраивание грамотной информационной стратегии, обеспечивающей подвижки в общественном сознании в сторону ценностей, легитимирующих право бизнес-сообщества на участие в определении приоритетов государственной политики.
22 <Ьир:/Мсют.ги/агкЫуДета1:1сЬе8ки-агкЫу/11ет/81^1е/11727.Ь1т1?по_сасЬе=1&сНа8Ь=2ад7д4еЬ06>. ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ 45
