CC BY
57
Беженцев Александр Анатольевич Ваганов Александр Эрнстович Лукичев Юрий Валерьевич
Деятельность подразделений туристической полиции: ее особенности и организация
Исследуется правовая основа функционирования туристической полиции, рассматриваются основные и дополнительные направления ее административной деятельности. Сформулированы рекомендации по совершенствованию кадровой работы, направленной на повышение уровня владения иностранными языками, качественное проведение командным составом индивидуально-воспитательной работы.
Ключевые слова: туристическая полиция, патрульно-постовая служба полиции, обеспечение общественной безопасности, охрана общественного порядка, владение иностранным языком, иностранные туристы, туристические маршруты, культурные достопримечательности.
Activities of tourist police units: its features and organization
The legal basis for the functioning of the tourist police is investigated, the main and additional directions of its administrative activities are considered. Recommendations are formulated for improving personnel work aimed at increasing the level of foreign language proficiency, and the high-quality conduct of individual educational work by the command staff.
Keywords: tourist police, police patrol service, public safety, public order, foreign language skills, foreign tourists, tourist routes, cultural attractions.
В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» «полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства... для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности», «полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств».
Указанный Федеральный закон также регламентирует вопросы организации полиции: «полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел»; «в состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей»; «состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом Российской Федерации»; «нормативы и лимиты штатной численности подразделений полиции в пределах установленной штатной численности органов внутренних дел определяются руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел» [1].
Во исполнение распоряжения Министра внутренних дел Российской Федерации от 2 апреля 2018 г. № 1/3524 «О создании специализированных подразделений (туристическая полиция)» были созданы специализированные подразделения полиции (туристическая полиция) в составе строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции (ППСП) (в Москве, Санкт-Петербурге, Казани и Сочи) для обеспечения комфортного и безопасного пребывания иностранных граждан на объектах туризма, спорта и культуры. При этом для решения аналогичных задач в преддверии чемпионата мира по футболу FIFA 2018 МВД России потребовало от ГУ МВД России, УМВД России ряда субъектов Российской Федерации на указанный в распоряжении срок определить специализированные группы из числа сотрудников полиции, знающих иностранные языки, для обеспечения круглосуточного реагирования на происшествия с участием иностранных граждан. Одновременно п. 5 указанного ведомственного акта министрам МВД по республикам, начальникам главных управлений (управлений) МВД России по иным (кроме Москвы, Санкт-Петербурга, Казани и Сочи) субъектам Российской Федерации было предоставлено право создавать специализированные подразделения полиции (туристической полиции) в составе строевых подразделений ППСП «в пределах штатной
72
численности полиции... с учетом местных условий и при наличии значительного количества прибывающих иностранных туристов» [2].
В последние годы многими учеными анализируются положительные и отрицательные стороны появления и организации административной деятельности специальных полицейских подразделений, ориентированных на работу с иностранными туристами (туристической полиции) [3, с. 25-28; 4, с. 137-149; 5, с. 82-87; 6, с. 129-132], и большинство авторов склоняются к тому, что обеспечение безопасности в местах пребывания иностранных туристов - одно из основных направлений развития туризма.
В настоящее время подразделения туристической полиции осуществляют деятельность по охране общественного порядка в местах нахождения туристов, предупреждению и пресечению правонарушений, в том числе в отношении иностранных туристов, при патрулировании в общественных местах. Существуют и другие направления работы подразделений туристической полиции: консультирование (информационная поддержка) иностранных туристов, которое как специфическое направление деятельности сотрудников туристической полиции обеспечивается знанием полицейскими иностранных языков (английского, французского, испанского, китайского и др.); оказание туристам помощи при возникновении происшествий с их участием или совершения в отношении них противоправных действий; помощь иностранцам в заполнении соответствующего заявления и получении справки для возмещения вреда в страховой компании.
В федеральном законодательстве не обозначено особых задач полиции, связанных с перечнями ее обязанностей и прав применительно к категории лиц - «турист». Федеральный закон «О полиции» просто не содержит такой категории. Более того, закон не выделяет в плане защиты жизни, здоровья, прав и свобод иностранных граждан в отдельную категорию, о чем сказано в ч. 1 ст. 1. Аналогичным образом следует толковать и норму, содержащуюся в федеральном законе от 25 июля 2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [7], согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Конституция Российской Федерации провозглашает равенство всех перед судом и законом, право каждого на свободу и неприкосновенность,
гарантирует государственную защиту прав и свобод человека, включая судебную, а также квалифицированную юридическую помощь (в предусмотренных законом случаях - бесплатную) [8]. Таким образом, приведенные положения не указывают однозначно на наличие проблемы ущемления прав, в том числе права на безопасность, какой-либо категории лиц и на необходимость создания узкоспециализированных подразделений полиции, предназначенных для обслуживания иностранных туристов.
Конечно, в Федеральном законе «О полиции» присутствуют категории «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». Так, в соответствии со ст. 12 на полицию возложены следующие обязанности:
- «осуществлять розыск иностранных граждан и лиц без гражданства» (в определенных обстоятельствах);
- «осуществлять контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства порядка временного или постоянного проживания, временного пребывания в Российской Федерации, въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, транзитного проезда через территорию Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников» (что нельзя назвать в полной мере соответствующим задачам туристической полиции, функционирующей в настоящем виде).
В ст. 13 Федерального закона «О полиции» категории «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства» как субъекты применения полицией своих прав также не выделены.
Упоминание категорий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства» в достаточно большом количестве пунктов ст. 17 Федерального закона «О полиции» не является иллюстрацией выполнения специализированных задач и реализации полномочий туристической полиции.
Рассмотрев отдельные аспекты создания специализированных подразделений полиции (туристической полиции) с юридической точки зрения, нельзя не обратиться к вопросу фактической необходимости их создания. Из распоряжения МВД России от 2 апреля 2018 г. № 1/3524 становится ясно основание принятого решения: «в условиях возрастающего количества прибывающих иностранных граждан (туристов), предстоящих крупных массовых, спортивных мероприятий международного уровня, в том числе в преддверии проведения чемпионата мира по футболу FIFA-2018, в целях создания дополнительных профилактических условий, обеспечивающих комфортное и
73
безопасное пребывание иностранных граждан на объектах туризма, спорта и культуры. создать подразделения туристической полиции». Следует отметить, что данная формулировка частично отвечает на ряд поставленных вопросов. В частности, определяет приоритетные места несения службы нарядами созданных подразделений, указывает на стремление органов государственной власти избежать имиджевых и репутационных потерь Российской Федерации.
Создание специализированных подразделений полиции (туристической полиции) на базе функционирующих подразделений патруль-но-потовой службы полиции, например, рот на базе полков, требует разработки и внесения определенных организационно-штатных изменений и добавления (уточнения) функций специализированных подразделений в целом, а также должностных инструкций по командному и личному составу специализированных подразделений, учитывая специфику административной деятельности туристической полиции. Это может быть сделано путем внесения изменений в документ, который регламентирует организацию деятельности строевого подразделения ППСП на уровне руководителя территориального органа внутренних дел субъекта федерации.
Однако в целях обеспечения единообразия организации деятельности туристической полиции на всей территории Российской Федерации необходимым представляется разработка нормативного акта (инструкции, регламента или наставления) на федеральном уровне, утвержденного приказом Министра внутренних дел Российской Федерации, устанавливающего:
- основные понятия и общие вопросы организации деятельности туристической полиции;
- общие и специальные задачи, функции туристической полиции;
- права, обязанности сотрудников туристической полиции;
- особенности несение службы нарядами туристической полиции на маршруте патрулирования и/или посту;
- рассмотрение туристической полицией обращений иностранных туристов;
- участие туристической полиции в мероприятиях по профилактике правонарушений;
- обеспечение контроля за деятельностью туристической полиции и основные показатели по направлениям административной деятельности.
Рассматривая организацию деятельности подразделения туристической полиции в г. Санкт-Петербурге, следует отметить, что приказом ГУ МВД России по г. Санкт-Петер-
бургу и Ленинградской области от 3 мая 2018 г. № 211 «Об оргштатных вопросах» была создана специализированная рота (туристическая полиция) в составе Полка патрульно-постовой службы с указанием штатной численности подразделения и полицейских должностей. Для определения основных вопросов, связанных с организацией деятельности созданного подразделения, были изданы следующие акты:
- приказ командира Полка ППСП от 7 мая 2018 г. № 61, которым внесены изменения в приказ от 3 ноября 2017 г. № 141 «Об утверждении Регламента Полка патрульно-постовой службы полиции»;
- приказ ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 29 августа 2018 г. № 454 «Об утверждении Положения о Полке патрульно-постовой службы полиции», которым закреплены задачи и функции специализированной роты».
Кадровая работа в рассматриваемых специализированных подразделениях строится на отборе сотрудников из числа личного состава подразделений ППСП и других подразделений территориальных органов МВД России по субъектам Российской Федерации с учетом их базовых знаний иностранных языков (минимум английского). Все сотрудники туристической полиции проходят необходимую подготовку, включающую в себя курсы иностранных языков и обучение правилам общения с иностранными туристами.
Поскольку владение иностранным языком (иностранными языками) - практически основное специализирующее отличие и требование к сотруднику туристической полиции в настоящее время, вопрос уровня владения иностранным языком является приоритетным.
Введение в специализированных подразделениях туристической полиции соответствующих требований по владению иностранным языком возможно путем приема на службу лиц, владеющих иностранным языком и имеющих соответствующее подтверждение установленного образца (диплом, сертификат), либо путем обучения (дополнительного обучения) лиц, уже проходящих службу в полиции. В последнем случае речь может идти о повышении уровня владения иностранным языком либо об обучении другому иностранному языку, поскольку сам факт приема на службу в специализированное подразделение уже предполагает знание одного их иностранных языков.
Реализация обучения (дополнительного обучения, повышения квалификации) возможна в рамках взаимодействия территориальных органов МВД России на региональном уровне с образовательными организациями системы
74
МВД России, иными учебными заведениями региона, имеющими соответствующую аккредитацию.
Примером может являться прохождение сотрудниками туристической полиции курсов повышения квалификации по дисциплине «иностранный язык» по соответствующему тематическому плану в образовательной организации системы МВД России в рамках документально оформленного взаимодействия с территориальным органом внутренних дел региона России.
Особое значение, на наш взгляд, имеет не только знание иностранного языка, но и особая подготовка к общению с иностранцами с учетом их национальных, психологических, религиозных и иных особенностей. Сотрудник туристической полиции не должен (даже случайно) употребить выражение, совершить движение, которое может оскорбить, напугать или вызвать иное негативное восприятие его действий. В связи с этим необходима разработка особых рабочих программ учебных дисциплин как для повышения квалификации сотрудников туристической полиции, так и для профессиональной подготовки лиц, впервые принятых на службу в органы внутренних дел Российской Федерации в подразделения туристической полиции.
Фактом, заслуживающим внимания, является то, что в подразделении туристической полиции г. Санкт-Петербурга примерно 90% личного состава владеют только одним иностранным языком - английским, в то время как многолетний тренд развития туристических потоков заключается в существенном преобладании среди туристов граждан Китайской Народной Республики (как по г. Санкт-Петербургу, так и по многим регионам России). Очевидно, что необходимо учитывать значительную долю испано-, итало-, франкоговорящих и других туристов в общем потоке. В то же время проблема подбора сотрудников со знанием нескольких иностранных языков и обучения сотрудников полиции иностранным языкам руководителям МВД России известна. Распоряжением Министра внутренних дел Российской Федерации от 2 апреля 2018 г. № 1/3524 о создании туристической полиции была поставлена задача проработки предложений по повышению мотивации службы в специализированных подразделениях полиции (туристической полиции), предусматривающих в том числе увеличение размеров надбавки за знание иностранных языков, финансирование дополнительного обучения сотрудников туристической полиции.
Еще одним фактором, который следует учитывать в развитии деятельности туристической
полиции, является то, что знание сотрудниками иностранного языка не решает некоторых проблем в процессуальном общении с иностранцами, не владеющими русским языком. В случае привлечения сотрудника специализированного подразделения (туристической полиции) в качестве переводчика в уголовном или административном процессе, он на достаточно долгий период будет отвлечен от несения службы на маршруте патрулирования (посту).
Учитывая, что одной из целей создания туристической полиции является повышение международного имиджа как самой российской полиции, так и Российской Федерации в целом, к важнейшим направлениям деятельности командного состава специализированных подразделений относится проведение с личным составом индивидуально-воспитательной работы. Обеспечение комфортного морально-психологического климата в коллективе - обязательное условие для повышения уверенности каждого сотрудника, его уравновешенности, спокойствия и доброжелательности. Соответственно, для успешной деятельности по поддержанию позитивного морально-психологического климата командный состав специализированного подразделения (туристической полиции) должен особое внимание уделять изучению личности самого подчиненного, условий его жизни, отношений в семье и других факторов, оказанию помощи в решении возникающих трудностей.
Несение службы в соответствии с распоряжением МВД России организуется путем выставления нарядов (постов, патрулей) в местах массового пребывания иностранных туристов. Количество и состав нарядов определяются в зависимости от штатной численности и режима несения службы. Предполагается, что описанный выше подход к организации несения службы повышает вероятность обнаружения иностранными туристами нарядов туристической полиции при необходимости обратиться с заявлением, сообщением либо за помощью, разъяснениями. В целом такой подход можно признать логичным и обоснованным, однако в зависимости от сезона количество иностранных туристов в различных местах может меняться. В связи с этим представляется целесообразным ввести практику определения постов и маршрутов патрулирования нарядов специализированных подразделений туристической полиции с учетом анализа и прогноза посещаемости достопримечательностей иностранными туристами. Такие анализы и прогнозы могут осуществляться в порядке взаимодействия с Комитетом по развитию туризма субъекта федерации, либо им может предоставляться не-
75
обходимая информация для обработки командованием подразделения.
Стоит отметить, что важна задача идентификации иностранным туристом сотрудника как представителя туристической полиции. Распоряжением МВД России определено ношение сотрудниками туристической полиции нарукавных повязок установленного образца. Отличие служебного автотранспорта может также служить выполнению данной задачи. В настоящее время специализированные подразделения туристической полиции используют транспортные средства (автомобили, микроавтобусы, автобусы) с цветографическими решениями, соответствующими требованиям, предъявляемым к автомобилям патрульно-постовой службы полиции «Инструкцией о порядке нанесения на транспортные средства органов внутренних дел Российской Федерации опознавательных знаков и информационных надписей» [9]. На автомобили нанесены надписи на государственном языке Российской Федерации: «Полиция», «Полк патрульно-постовой службы полиции.». Вероятно, человек, не владеющий русским языком, не отличит данный автомобиль от другого служебного автомобиля полиции. В то же время вышеуказанная Инструкция предписывает наносить надписи на внешние поверхности служебного автотранспорта исключительно на русском языке. Поэтому считаем возможным и вполне соответствующим смыслу создания туристической полиции внесение в приказ МВД России № 359 от 24 марта 2015 г., а также в утвержденную им Инструкцию изменений, позволяющих наносить на служебный автотранспорт надпись на английском языке «Tourist police».
Отдельные виды материального обеспечения специализированных подразделений туристической полиции в теории возможны в рамках реализации взаимодействия с государственными органами исполнительной власти
1. О полиции: федер. закон от 7 февр. 2011 г. № З-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
2. О создании специализированных подразделений полиции (туристическая полиция): распоряжение Министра внутренних дел Российской Федерации от 2 апр. 2018 г. № 1/3524.
3. Кобец П.Н. Опыт работы подразделений туристической полиции в государствах постсоветского пространства // Туризм: право и экономика. 2020. № 4.
4. Воробьева Д.Е., Дегтева Е.В. Туристическая полиция в РФ и мировой опыт // Рос-
субъектов Российской Федерации (на примере г. Санкт-Петербурга - с Комитетом по развитию туризма как структурным подразделением Правительства г. Санкт-Петербурга). Это может определяться уровнем заинтересованности исполнительной власти в субъекте Российской Федерации в эффективной и представительной туристической полиции. Однако полиция в толковании федерального закона «О полиции» является частью федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, финансируется и обеспечивается за счет средств федерального бюджета, а не за счет региональных бюджетов. Таким образом, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации даже при наличии заинтересованности в повышении уровня обеспеченности подразделений туристической полиции де-юре не имеют такой возможности.
Как видим, в деятельности туристической полиции существуют проблемы отсутствия единообразия принципиальных подходов к организации работы подразделений в различных регионах, неконкретной постановки задач нарядам туристической полиции и некорректной оценки их деятельности, обусловленные отсутствием четко разработанных критериев (показателей) работы.
Учитывая изложенное, представляется необходимым выработать предложения по внесению дополнений и изменений как в федеральное законодательство (в части, касающейся изменения обязанностей полиции), так и в ведомственные (межведомственные) нормативные правовые акты (в части, касающейся регламентации деятельности созданных подразделений туристической полиции и ее взаимодействия со службами и подразделениями органов внутренних дел, другими правоохранительными органами, специальными службами и иными органами государственной власти, оценки их деятельности).
1. On the Police: fed. law d.d. Febr. 7, 2011 No. 3-FL // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2011. No. 7 Art. 900.
2. On the creation of specialized police units (tourist police): order of the Minister of Internal Affairs of the Russian Federation d.d. Apr. 2, 2018 No. 1/3524.
3. Kobets P.N. Experience of work of tourist police units in the post-Soviet states // Tourism: law and economics. 2020. No. 4.
4. Vorobyova D.E., Degteva E.V. Tourist police in the Russian Federation and world experience // Russian regions: a look into the future. 2019. Vol. 6. No. 2.
76
сийские регионы: взгляд в будущее. 2019. Т. 6. № 2.
5. Заброда Д. Г. Туристическая полиция: зарубежный опыт и перспективы его внедрения в России // Актуальные проблемы науки и практики: сб. науч. тр. Хабаровск, 2018.
6. Колузакова Е.В. Особенности и актуальные проблемы деятельности туристической полиции в Российской Федерации // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика: материалы VII Всерос. науч.-практ. конф., 25 мая 2018 г. Краснодар, 2018.
7. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федер. закон РФ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
8. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (с поправками) // Рос. газ. 2020. № 144.
9. О порядке нанесения на транспортные средства органов внутренних дел Российской Федерации опознавательных знаков и информационных надписей (утверждает Инструкцию о порядке нанесения на транспортные средства органов внутренних дел Российской Федерации опознавательных знаков и информационных надписей): приказ МВД России от 24 марта 2015 г. № 359.
5. Zabroda D.G. Tourist police: foreign experience and prospects for its implementation in Russia //Actual problems of science and practice: rnll. of sci. papers. Khabarovsk, 2018.
6. Koluzakova E. V. Features and topical problems of the activity of the tourist police in the Russian Federation // Administrative and legal regulation of law enforcement: theory and practice: materials of the VII All-Russian sci. and practical conf., May 25, 2018. Krasnodar, 2018.
7. On the Legal Status of Foreign Citizens in the Russian Federation: fed. law d.d. July 25, 2002 No. 115-FL // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2002. No. 30. Art. 3032.
8. The Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote on Dec. 12, 1993 (with amendments) // Russian newsp. 2020. No. 144.
9. On the procedure for applying identification marks and information labels to vehicles of the internal affairs bodies of the Russian Federation (approves the Instruction on the procedure for applying identification marks and information inscriptions to vehicles of the internal affairs bodies of the Russian Federation): order of the Ministry of Internal Affairs of Russia d.d. March 24, 2015 No. 359.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Беженцев Александр Анатольевич, кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России; e-mail: adovd@mail.ru;
Ваганов Александр Эрнстович, старший преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России; e-mail: mobill69@mail.ru;
Лукичев Юрий Валерьевич, преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России; e-mail: molmolmol7777788@gmail.com
INFORMATION ABOUT AUTHORS
A.A. Bezhentsev, Candidate of Law, Associate Professor, Chief of the Department of Administrative Activity Agencies of the Internal Affairs, St. Petersburg University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: adovd@mail.ru;
A.E. Vaganov, Senior Lecturer of the Department of Administrative Activity Agencies of the Internal Affairs, St. Petersburg University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: mobill69@mail.ru;
Yu.V. Lukichev, Lecturer of the Department of Administrative Activity Agencies of the Internal Affairs, St. Petersburg University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: molmolmol7777788@gmail.com
77
