CC BY
29
УДК 341.231.145
DOI 10.24411/2078-5356-2018-10431
Кононов Анатолий Михайлович Anatoly M. Kononov
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник научно-исследовательского центра
Академия управления МВД России (125171, Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, 8)
doctor of sciences (law), professor, honored lawyer of the Russian Federation, most senior researcher of research center
Management academy of the Ministry of the interior of the Russian Federation (8 Zoi and Aleksandra Kosmodemyanskih, Moscow, Russian Federation, 125171)
референт
Договорно-правовой департамент МВД России (119991, Москва, ул. Житная, 12а)
Legal department of the Ministry of internal affairs of Russia (12a Zhitnaya st., Moscow, Russian Federation, 119991)
E-mail: a.kononov@bk.ru
Опалева Алла Анатольевна Alla A. Opaleva
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственного строительства и права
Университет прокуратуры Российской Федерации (117638, Москва, ул. Азовская, 2, корп. 1)
doctor of sciences (law), professor, professor of the department of state building and law University of the Prosecutor's office of the Russian Federation (bldg. 1, 2 Azovskaya st., Moscow, Russian Federation, 117638)
E-mail: allaopaleva@yandex.ru
Деятельность МВД России по исполнению решений Европейского суда по правам человека в области личной неприкосновенности
The activities of the internal affairs of Russia on execution of decisions the European court of human rights in the area of personal integrity
Раскрывается содержание личной неприкосно- The content of physical integrity in international le-
венности в международно-правовых документах, ко- gal instruments, which is the base for decision-making
торое является базовым для принятия решений Ев- by the European court of human rights. Describes the
ропейским судом по правам человека. Описывается activities of the Ministry of internal affairs of Russia on
деятельность МВД России по исполнению решений execution of Court decisions in the area of personal in-
Европейского суда в области личной неприкосновен- tegrity, the justified position on a number of resolutions of
ности, приводится обоснованная позиция по ряду по- the European court of justice is resulted. становлений Европейского суда.
© Кононов А.М., Опалева А.А., 2018
Ключевые слова: личная неприкосновенность, право на свободу и личную неприкосновенность, Европейский суд по правам человека, МВД России, пилотные постановления Европейского суда.
Keywords: personal integrity, right to liberty and security of person, the European court of human rights, Ministry of internal affairs of Russia, pilot orders of the European court of justice.
Развитие идеи личной неприкосновенности в мировом сообществе во второй половине ХХ -начале XXI века связано с ростом внимания к правам и свободам личности, осознанием ценности человеческой жизни на фоне трагических последствий мировой войны и социальных потрясений. Достаточно сказать, что за время своего существования ООН приняла более 70 международных документов в области прав человека, во многих из которых содержатся нормы, касающиеся личной неприкосновенности. Так, в статье 3 Всеобщей декларации прав человека записано, что каждый человек имеет право на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность. Право на свободу и личную неприкосновенность закрепляет и Международный пакт о гражданских и политических правах.
Большое значение правам человека придает Совет Европы, разработавший ряд конвенций и соглашений, затрагивающих проблему личной неприкосновенности. В первую очередь в этой связи следует отметить Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 года (далее - Конвенцию), Европейскую социальную хартию 1961 года, Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1987 года.
Так, статья 5 Конвенции «Право на свободу и личную неприкосновенность» содержит исчерпывающий перечень допускаемых оснований (случаев) для ограничения свободы лиц. В ней перечисляются процедурные требования, соблюдение которых позволяет обеспечить оперативное и эффективное судебное рассмотрение вопросов правомерности задержания. То, что данный перечень ограничений физической свободы человека является окончательным, не раз подтверждалось конкретными решениями Европейского суда, из которых следует, что государство не обладает правом создавать новые виды оснований для ограничения свободы лиц, а должно действовать в пределах статьи 5 Конвенции.
Весьма весомый вклад в защиту личной неприкосновенности на международном уровне вносит Европейский суд по правам человека (далее - Европейский суд), который, руковод-
ствуясь Конвенцией, установившей обязательность принятых Европейским судом решений для сторон, ее подписавших, наделен компетенцией рассматривать споры между личностью и государством при условии, что заявитель исчерпал все внутренние средства защиты.
Ратификация Российской Федерацией 5 мая 1998 года Конвенции и Протоколов к ней [1], ставших в результате частью российского национального законодательства, была важным продвижением в направлении соблюдения Россией международных стандартов в области прав человека и раскрыла возможность как для граждан Российской Федерации, так и для всех лиц, находящихся под ее юрисдикцией, обратиться в Европейский суд с жалобой на действия и решения государственных органов, ущемляющих их права. С указанной даты устанавливается обязательность исполнения окончательных постановлений Европейского суда.
Решения Европейского суда в настоящее время по своему содержанию и воздействию на правовую систему стоят в одном ряду с решениями Конституционного Суда Российской Федерации.
Если Европейский суд признает, что имело место нарушение Конвенции в отношении заявителя, он возлагает на государство-ответчика обязанность выплатить денежную компенсацию за причиненный заявителю нарушением права материальный и моральный ущерб, а также принять меры общего характера по недопущению повторения выявленных по делу нарушений.
Решение Европейского суда, вынесенное по результатам рассмотрения жалобы, является окончательным и обязательным для исполнения государством, против которого подана жалоба. Оное может быть пересмотрено только самим судом в течение шести месяцев по вновь открывшимся обстоятельствам.
Акты Европейского суда, вынесенные в адрес Российской Федерации, обязательны для применения и исполнения. Однако следует заметить, что в соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2015 года № 21-П государственные органы, на которые возло-
жена обязанность по обеспечению выполнения Российской Федерацией международных договоров, участницей которых она является, придя к выводу о невозможности исполнить вынесенное по жалобе против России постановление Европейского суда вследствие того, что в части, обязывающей Российскую Федерацию к принятию мер индивидуального и общего характера, оно основано на положениях Конвенции, приводящих к их расхождению с Конституцией Российской Федерации, правомочны обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации для решения вопроса о возможности исполнения постановления Европейского суда и принятия мер индивидуального и общего характера, направленных на обеспечение выполнения Конвенции.
Указом Президента Российской Федерации от 29 марта 1998 года № 310 в целях обеспечения эффективной защиты интересов государства при рассмотрении дел в Европейском суде учреждена должность Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека в ранге заместителя министра юстиции Российской Федерации [2] (далее -Уполномоченный).
Уполномоченный в рамках своей компетенции по получении нотификации о возбуждении иска против России информирует об этом заинтересованные федеральные органы государственной власти и запрашивает у них необходимую для эффективного представления интересов Российской Федерации в Европейском суде информацию о фактической и юридической стороне дела с приложением копий всех относящихся к делу документов.
Федеральный орган исполнительной власти, получивший извещение от Уполномоченного о вынесенном Европейским судом или Комитетом Совета Европы решении, в течение месяца со дня получения указанного извещения должен обеспечить исполнение решения в полном объеме и проинформировать о результатах исполнения Уполномоченного.
Эти требования являются безусловными для МВД России, которое нередко вынуждено отвечать по искам, предъявляемым к Российской Федерации в Европейский суд.
В 2017 году в МВД России поступило 136 запросов Уполномоченного по 256 жалобам (в 2016 г. - 65; в 2015 г. - 79).
Оценивая отмечаемый рост числа запросов, можно выделить ряд объективных причин сложившейся ситуации. На наш взгляд, они
связаны, прежде всего, с передачей в ведение МВД России вопросов по жалобам на неправомерные действия сотрудников расформированных ФМС России и ФСКН России (четвертая часть всех запросов), наличием ряда нерешенных проблем в работе по искоренению фактов нарушения законности, ущемлением прав и свобод человека и гражданина в деятельности сотрудников органов внутренних дел, а также с несоответствием некоторых положений российского законодательства требованиям международно-правовых актов.
Определенным образом высокий уровень обращений граждан в Европейский суд поддерживается ростом правовой культуры и правовой информированности населения страны, а также возросшей активностью правозащитных организаций и адвокатских сообществ.
В 2017 году от Уполномоченного в МВД России поступило 22 постановления Европейского суда (в 2016 г. - 41; в 2015 г. - 70). Вместе с тем, данное количество поступающих в МВД России постановлений Европейского суда не свидетельствует о снижении выносимых Европейским судом решений, устанавливающих нарушения положений Конвенции. По данным пресс-службы Европейского суда, в 2017 году Россия оказалась на первом месте по числу нарушений прав человека. За 2017 год Европейский суд принял 1 068 постановлений, из которых 908 признавали нарушение прав человека, из них - 293 решения в отношении Российской Федерации.
По-прежнему с Российской Федерации взыскиваются весьма внушительные суммы. В 2017 году сумма возмещения Российской Федерации по официально поступившим в МВД России постановлениям Европейского суда составила 1 млн 836 тыс. 135 евро (с учетом размещенных в сети «Интернет» постановлений Европейского суда по линии МВД России -
3 млн 724 тыс. 163 евро, всего 5 млн 560 тыс. 298 евро; в 2016 г. - 1 млн 696 тыс. 770 евро; в 2015 г. - 3 млн 100 тыс. 600 долларов США и
4 млн 483 тыс. 493 евро). К примеру, по делу «Тагаева и другие против Российской Федерации» (жалоба № 26562/07 и шесть других) 19 сентября 2017 года вынесено постановление Большой Палаты Европейского суда на нарушение государством обязательства по защите жизни граждан во время захвата граждан террористами в качестве заложников в г. Бес-лане, отсутствие эффективного расследования произошедших событий, с взысканием 2 млн
955 тыс. евро в качестве компенсации морального вреда и 88 тыс. евро в качестве судебных расходов и издержек.
Деятельность МВД России по исполнению решений Европейского суда осуществляется с учетом требований приказа МВД России от 12 сентября 2014 года № 782 «О повышении эффективности взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации с Уполномоченным Российской Федерации при Европейском суде по правам человека - заместителем Министра юстиции Российской Федерации», который ориентирует подразделения МВД России на полноту и своевременность подготовки ответов на запросы Уполномоченного, принятие должных мер по устранению причин и условий, ставших основаниями удовлетворения жалоб по делам, имеющим отношение к деятельности МВД России.
При поступлении материалов по жалобе в целях установления фактического состояния дела по рассматриваемому вопросу компетентными должностными лицами МВД России предельно объективно проводится служебная проверка по всем фактам, изложенным в обращении Уполномоченного.
С целью предотвращения нарушений прав человека подразделения МВД России ориентированы на соблюдение правил и норм международного права при обращении с заключенными, при конвоировании и перемещении лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. В данном случае нельзя не отметить, что поставляемые в настоящее время в органы внутренних дел специальные автомобили типа «А3» в целом удовлетворяют международным требованиям, предъявляемым к гражданским пассажирским транспортным средствам. Технические параметры специальных автомобилей органов внутренних дел, используемых для конвоирования подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, соответствуют техническим требованиям, при разработке которых учитывались международные характеристики, предъявляемые к гражданским пассажирским средствам, в том числе правила Европейской экономической комиссии ООН [3; 4].
Вместе с тем, в 2017 году МВД России в целях улучшения условий конвоирования подготовлены предложения о внесении конструктивных изменений в модельный ряд специальных автомобилей и регламентирующие технические документы в части увеличения в них пло-
щадей камерных помещений за счет снижения лимита мест.
В стадии изучения находится ряд предложений Минюста России по подготовке проектов федеральных законов, в основе которых лежат постановления Европейского суда и результаты мониторинга правоприменения.
В частности, рассматривая целесообразность внесения изменений и дополнений в УПК РФ и Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в части закрепления дополнительных процессуальных гарантий для лиц, которые не достигли возраста уголовной ответственности и в отношении которых осуществляются проверки и задержания в связи с сообщением о совершении ими преступлений, принимаются решения о помещении их в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей и специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа (не в связи с избранием меры пресечения в рамках расследования уголовного дела, а по другим основаниям), в рамках реализации постановления Европейского суда от 23 марта 2016 года по делу «Блохин против Российской Федерации» (жалоба № 47152/06), прежде всего, стоит отметить, что предлагаемые изменения не относятся к предмету УПК РФ, поскольку принятие решений о помещении указанных лиц в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел (далее - ЦВСНП) и специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа осуществляется исключительно в порядке, установленном Федеральным законом от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее -Федеральный закон № 120-ФЗ).
Хотя положения Федерального закона № 120-ФЗ и не содержат требований к обеспечению определенных процессуальных гарантий в отношении несовершеннолетних, совершивших общественно опасное деяние до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность за это деяние, и которые в установленном порядке помещаются в ЦВСНП, требования о проведении определенных мероприятий, направленных на защиту прав несовершеннолетнего, совершившего общественно опасное деяние до достижения возраста, с ко-
торого наступает уголовная ответственность за это деяние, предусматривает Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции».
Во исполнение постановлений Европейского суда от 18 сентября 2014 года по делу «Аванесян против Российской Федерации» (жалоба № 41152/06) и от 4 декабря 2015 года по делу «Роман Захаров против Российской Федерации» (жалоба № 47143/06) в МВД России прорабатывался вопрос о необходимости внесения изменений в Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», КАС РФ, федеральные законы от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных», от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ «О связи» и другие нормативные правовые акты в целях совершенствования правоприменительной практики, в том числе путем усиления контроля и надзора за функционированием системы технических средств по обеспечению функций оперативно-разыскных мероприятий (далее - ОРМ), за проведением ОРМ, а также издания в связи с этим ведомственных правовых актов.
Анализ правоприменительной практики и законодательства, регулирующего этот вид деятельности, позволил сформулировать определенную позицию по данному вопросу.
В частности, представляется неоднозначным вывод Европейского суда о том, что положения законодательства Российской Федерации, регулирующие проведение такого ОРМ, как прослушивание телефонных переговоров, не содержат адекватных и эффективных гарантий против произвола и риска превышения полномочий, поскольку правоохранительные органы имеют техническую возможность проводить указанное оперативно-разыскное мероприятие без предоставления судебного решения непосредственно операторам связи и их информирования о проведении мероприятия.
При предоставлении судебного решения непосредственно операторам связи последние будут обладать информацией о лицах, в отношении которых проводится прослушивание телефонных переговоров, а следовательно, увеличивается риск раскрытия сведений о планах проведения конкретных ОРМ, которые относятся к сведениям, составляющим государственную тайну.
Вывод Европейского суда о том, что законодательство Российской Федерации не соответствует требованию «качества закона» и не в состоянии определять «вмешательство» в рамках того, что является «необходимым в демократическом об-
ществе», также использует оценочные понятия, поскольку Конвенция о защите прав человека и основных свобод не содержит в себе формулировок, которые бы достаточно ясно определяли, какие именно обстоятельства являются «необходимыми в демократическом обществе».
Поэтому полагаем, что внесение изменений в законодательство Российской Федерации, влекущих за собой отказ от использования оценочных понятий и установление исчерпывающего списка оснований для проведения ОРМ, приведет к снижению эффективности деятельности полиции, которая проводится с учетом требований части 3 статьи 55 Конституции РФ в целях защиты конституционного строя, нравственности, жизни, здоровья, прав и свобод граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства от преступных посягательств, а следовательно, сделает затруднительным соблюдение конституционных прав граждан Российской Федерации.
Говоря о деятельности МВД России по исполнению решений Европейского суда в области личной неприкосновенности, нельзя не выделить работу, осуществляемую в рамках реализации исполнения названного ранее пилотного постановления Европейского суда «Ананьев и другие против России», согласно которому Европейский суд обязал российские власти подготовить и реализовать план действий в целях устранения выявленных нарушений и создания комплекса превентивных и компенсационных средств правовой защиты, отвечающих требованиям, изложенным в пилотном постановлении. В настоящее время эта работа ведется по трем основным направлениям, позволяющим обеспечить комплексный подход к решению имеющихся проблем. Прежде всего, это касается принятия более взвешенных решений при избрании и продлении меры пресечения в виде заключения под стражу и расширения практики применения альтернативных мер пресечения, совершенствования существующих и создания новых национальных средств правовой защиты в рассматриваемой области отношений, приведения условий содержания под стражей в соответствие с международными стандартами.
Представляется, что эффективное решение этих вопросов позволит существенным образом изменить ситуацию с реальным соблюдением права на личную неприкосновенность в Российской Федерации в деятельности МВД России, что, в свою очередь, должно позитивно отразиться и на снижении числа обращении граждан в Европейский суд по данным основаниям.
Примечания
1. О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней: федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 14, ст. 1514.
2. Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека - заместителе Министра юстиции Российской Федерации: указ Президента РФ от 29 марта 1998 г № 310 (в ред. Указа Президента РФ от 25.07.2014 г № 529) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 14, ст. 1540; 2014. 28 июля. № 30, ч. 2, ст. 4286.
3. ГОСТ Р 41.36-2004 (Правила Европейской экономической комиссии ООН № 36) «Единообразные предписания, касающиеся сертификации пассажирских транспортных средств большой вместимости в отношении общей конструкции». Документ опубликован не был.
4. ГОСТ Р 41.52-2005 (Правила Европейской экономической комиссии ООН № 52) «Единообразные предписания, касающиеся транспортных средств малой вместимости в отношении их общей конструкции». Документ опубликован не был.
Notes
1. On ratification of the Convention for the Protection of human rights and fundamental freedoms and its Protocols: federal law of March 30 1998 no. 54-FZ. Collection of legislative acts of the RF, 1998, no. 14, art. 1514. (In Russ.)
2. On the Representative of the Russian Federation at the European court of human rights - deputy Minister of justice of the Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation of March 29 1998 no. 310 (as amended by Presidential Decree no. 529 of July 25, 2014). Collection of legislative acts of the RF, 1998, no. 14, art. 1540; 2014, no. 30, part 2, art. 4286. (In Russ.)
3. GOST R 41.36-2004 (UNECE Regulation no. 36) «Uniform provisions concerning the certification of large-capacity passenger vehicles with regard to the general construction». The document was not published. (In Russ.)
4. GOST R 41.52-2005 (UNECE Regulation no. 52) «Uniform provisions concerning small capacity vehicles with regard to their general design». The document was not published. (In Russ.)
