CC BY
38
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2010. № 5
В.В. Дронов
(аспирант кафедры истории стран ближнего зарубежья исторического
факультета МГУ имени М.В. Ломоносова)*
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МИССИИ ОБСЕ В ТАДЖИКИСТАНЕ
(1990-2005)
В статье рассматривается деятельность миссии ОБСЕ в Центральной Азии: история возникновения, особенности и сложности миссии ОБСЕ в Таджикистане. Дается оценка проведению мониторинга выборов миссией в Таджикистане, перспектив деятельности миссии ОБСЕ в регионе.
Ключевые слова: Центральная Азия, Таджикистан, миссия ОБСЕ, мониторинг выборов.
The article analyses the activities of OSCE mission in the Central Asia: history, features and challenges of OSCE mission in Tajikistan. The author assesses the outcome monitoring of elections by OSCE mission in Tajikistan and the prospects of the mission in the region.
Key words: Central Asia, Tajikistan, OSCE mission, elections monitoring.
* * *
Центральная Азия — регион древних наций и молодых государств, который сегодня сталкивается с множеством этнополити-ческих вызовов. Многочисленные региональные проблемы не остаются не замеченными мировым сообществом. Если раньше интерес к азиатскому региону был незначителен, то в настоящее время ситуация изменилась. Пристальное внимание российских специалистов к развитию ситуации в Центрально-Азиатском регионе объясняется тем, что происходящие здесь в последние десятилетия события из периферийных превратились в один из значимых векторов общественно-политического характера для мирового сообщества1.
Деятельность Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) оказывает определенное влияние на государственное строительство и процессы демократизации в новых государствах на постсоветском пространстве.
30 января 1992 г. новые независимые государства, в том числе центральноазиатские, были приняты как государства-участники в ОБСЕ2. В основном в этих странах слабо развита система граждан-
* Дронов Василий Владимирович, тел. 8-916-501-30-94; e-mail: [email protected]
1 См.: Малошенко А., Тренин Д. Время Юга: Россия в Чечне, Чечня в России. Московский центр Карнеги. М., 2002. С. 12.
2 Это Азербайджан, Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан, Украина. Россия принята в ОБСЕ 25 июня 1973 г., Грузия — 24 марта 1992 г.
ского общества, низок социально-экономический уровень жизни населения, политические процессы сопряжены с социально-политической напряженностью. Основные рычаги власти находятся в руках национальных элит.
Первоначально для четырех стран существовал единый Центрально-Азиатский офис по связям (Central Asian Liaison Office), который был открыт в Ташкенте в 1995 г. В 1998 г. центры ОБСЕ были также созданы в Киргизии, Казахстане и Туркменистане. Это произошло после Лиссабонской встречи на высшем уровне, на которой ОБСЕ была призвана развивать более тесные отношения с Центральной Азией. В 2000 г. офис в Ташкенте был преобразован в Центр, занимающийся преимущественно внутренними делами Узбекистана.
До 2002 г. были открыты 5 представительств ОБСЕ в Центральной Азии:
1. Казахстан. Центр в Алма-Ате с четырьмя иностранными сотрудниками, включая главу центра, сотрудника по политическим вопросам, сотрудника по экономическим и экологическим вопросам и сотрудника по человеческому измерению. Этот центр был единственной действующей структурой ОБСЕ в Казахстане.
2. Киргизия. Центр в Бишкеке с четырьмя иностранными сотрудниками и структурой, аналогичной аналитическому центру, но с местным бюро в Оше, где работают два командированных сотрудника.
3. Таджикистан. Миссия в Душанбе с пятью офисами на местах, где работают 13 иностранных и около 60 местных сотрудников.
4. Узбекистан. Центр в Ташкенте с четырьмя иностранными сотрудниками и такой же структурой, как и в других центрах.
Все эти миссии имеют мандаты, согласованные с принимающими правительствами центральноазиатских государств и Постоянным советом ОБСЕ. Главной задачей этих миссий является дальнейшая интеграция центральноазиатских стран в сообщество ОБСЕ. В целом мандаты нацелены скорее на представительство, чем на активное участие в государственном строительстве (исключение составляет Таджикистан), но также предусматривают и активную роль ОБСЕ, выходящую за рамки простых наблюдательных функций, в предотвращении конфликтов. Главная проблема разграничения функций, согласно этим мандатам, связана с тем, что их положения настолько широки, что из них почти невозможно узнать, чем же действительно должна заниматься миссия и чем она заниматься не должна. Это обстоятельство рассматривается внутри миссии как преимущество, дающее ее главе возможность гибко и своевременно реагировать на широкий спектр событий и проблем.
Тем не менее это затрудняет определение деятельности ОБСЕ сторонними наблюдателями.
В Таджикистане миссия ОБСЕ была создана 17 февраля 1994 г. для поддержки усилий ООН в установлении мира и стабильности в стране. Юридическим основанием для учреждения здесь миссии ОБСЕ стал документ, который был выработан в рамках Первой Берлинской встречи Совета министров иностранных дел ОБСЕ, состоявшейся в июне 1991 г., и содержал механизм для консультаций и сотрудничества в отношении чрезвычайных ситуаций.
Бюро в Республике Таджикистан стало первой миссией ОБСЕ в Центральной Азии и вместе с Миссией наблюдателей Организации Объединенных Наций в Таджикистане (МНООНТ) оказало содействие в достижении мира и выступило гарантом таджикского мирного соглашения. На фоне усиления в Афганистане власти талибов 27 июня 1997 г. было заключено мирное соглашение между правительством Эмомали Рахмонова и Объединенной таджикской оппозицией. Исламисты влились в государственные структуры, включая парламент и армию, а беженцы стали возвращаться из Афганистана. Таким образом, Партия исламского возрождения была легализована в ходе достигнутых соглашений 1997 г. о прекращении гражданской войны. Это единственная исламская партия в Центральной Азии, действующая на легальной основе. В новой программе партии, созданной к парламентским выборам, основной задачей провозглашается достижение политической, экономической и культурной независимости страны3.
Выполнение мирного соглашения завершилось проведением многопартийных парламентских выборов в 2000 г. Ввиду прогресса, достигнутого страной после окончания гражданской войны, в 2008 г. было принято решение об изменении мандата и переименовании Постоянного совета ОБСЕ в Бюро ОБСЕ в Таджикистане.
Действующий сегодня мандат способствует выполнению принципов и обязательств ОБСЕ, а также сотрудничеству Таджикистана в рамках ОБСЕ. В нем содержится особый акцент на региональный контекст ОБСЕ в Таджикистане, в том числе на военно-политические, экономические, экологические и гуманитарные аспекты безопасности и стабильности.
Миссия ОБСЕ в Таджикистане является самой многочисленной среди всех миссий в Центральной Азии. Ее мандат с момента окончания гражданской войны предусматривает не предотвращение конфликта, а постконфликтное государственное строительство. Однако на практике миссия фокусируется главным образом
3 См.: Назриев И., Дикаев Т. Исламская партия борется за место под солнцем. http://www.centгasia.гu/newsA.php?st=1108012500 (10.02.2005).
на «человеческом измерении»4. Здесь необходимо упомянуть, что в терминологии ОБСЕ термин «человеческое измерение» используется для обозначения набора норм и видов деятельности, связанных с правами человека и демократией, которые рассматриваются в ОБСЕ в качестве одного из трех измерений безопасности наряду с военно-политическим и экономико-экологическим. В рамках этого направления ОБСЕ в Таджикистане были приняты решения на правительственном уровне об отмене въездных виз, о введении моратория на смертную казнь, о переводе пенитенциарной системы из-под юрисдикции Министерства внутренних дел в ведение Министерства юстиции. Долгосрочные цели миссии ОБСЕ предусматривают более широкие политические преобразования, укрепление системы государственного управления путем оказания содействия в реформировании законодательства и подготовку административных кадров.
Менее успешным направлением действий в Центральной Азии и Таджикистане в частности являются наблюдательные представительства и мониторинг избирательных кампаний. Так, например, парламентские выборы 27 февраля 2005 г.5 и президентские выборы 6 ноября 2006 г.6 были признаны в целом не соответствующими стандартам Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе7, а также другим существующим международным требованиям к демократическим выборам. Но в ходе мониторинга не учитывались региональные особенности политической системы и традиции местного населения8. Процесс мониторинга выборов имеет множество недостатков, а оценка выборов может трактоваться по-разному.
Конечно, в организации, существующей на основе консенсуса между 55 государствами, изменить что-то довольно трудно, но необходимость для ОБСЕ трансформировать свои структуры и пересмотреть свои задачи, очевидны9. Сегодня существует несколько
4 Обязательства ОБСЕ в области человеческого измерения. 2-е изд. Т. 1. 2006.
5 Republic of Tajikistan. Parlamentary élections 27 February and 13 March 2005. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report. 31.05.2005. Заключительный рапорт ОБСЕ/БДИПЧ мониторинга парламентских выборов в Республике Таджикистан 27 февраля и 13 марта 2005 // www.osce.org
6 Миссия ОБСЕ по наблюдению за выборами. Президентские выборы — Республика Таджикистан. Заявление о предварительных выводах и заключениях. 6 ноября 2006.
7 Elections in Tajikistan fail to meet key international standards. 28.02.2005. Выборы в Таджикистане не соответствуют ключевым международным стандартам // www. osce.org
8 Всемирный доклад «Human Rights Watch». 2006.
9 Secretary General Kofi Annan's remarks for Principles of International Electoral Observation. 27.10.2005. Замечания Генерального секретаря Кофи Аннана Принципов международного наблюдения за выборами.
отчетов, содержащих информацию о том, что ОБСЕ нуждается в реформировании10.
В связи с многочисленными лакунами и недочетами в организации и проведении мониторинга на заседании Совета министров иностранных дел ОБСЕ 6 декабря 2005 г. в Любляне было принято решение о реорганизации работы международных миссий наблюдения. На пресс-конференции в Любляне по итогам Совещания Совета министров иностранных дел (СМИД) ОБСЕ глава Министерства иностранных дел РФ Сергей Лавров заявил, что российская сторона приветствует принятый план работ по совершенствованию наблюдений за выборами, осуществляемых ОБСЕ11. Российская сторона подвергла критике БДИПЧ ОБСЕ, осуществляющий мониторинг на выборах, за чрезмерную автономность и нехватку четких руководящих принципов и призвала членов организации устранить двойные стандарты в мониторинге за выборами. Сергей Лавров заметил, что Россию интересует то, какими полномочиями обладают главы миссий, где и кем эти полномочия сформулированы. По мнению России, отсутствие четких обязательств и критериев наблюдателей являются основой для политизации деятельности миссий и тех выводов, которые эти миссии делают. Глава МИД Казахстана К. Токаев присоединился к мнению российской стороны о необходимости реформирования ОБСЕ12. Будущее развитие ОБСЕ в регионе будет зависеть от политической воли как принимающих государств, так и сообщества ОБСЕ.
В настоящее время ОБСЕ продолжает работать в сложной политической обстановке, когда местные власти не в полной мере представляют себе поле деятельности этой организации. Возможно, это обстоятельство связано с тем, что у ОБСЕ отсутствует долгосрочная стратегия в Центральной Азии13. ОБСЕ должна использовать дипломатические миссии, чтобы выработать отношения доверия к себе со стороны принимающих государств. Следует более тесно взаимодействовать с кредитно-финансовыми институтами, такими, как Европейский банк реконструкции и развития, Всемирный банк, Азиатский банк развития и Евросоюз для достижения более эффективного и целенаправленного распределения финансовых инвестиций, направляемых в ту или иную страну.
10 Report on Central Asia by Personal Representative of the CiO Ambassador Hoynck, CIO.GAL/58/99, 14 July 1999. The OSCE: A Forgotten Transatlantic Security Organisation? Basic Report, July 2002.
11 Россия выступает за реформирование деятельности ОБСЕ. Заявление главы Министерства иностранных дел РФ Сергея Лаврова. 07.12.2005 // www.kreml.org
12 Там же.
13 International Crisis Group. ОБСЕ в Центральной Азии: Новая стратегия. 11.09.2002.
Миссии ОБСЕ в Центральной Азии необходимо привлекать экспертов по региону для подготовки более глубокого анализа и составления программ дальнейшей деятельности, что позволит совершенствовать процесс подготовки сотрудников миссий ОБСЕ. Более тесная координация между различными институтами и организациями способствовала бы формированию реальной оценки ситуации в регионе, выработке выверенной стратегии и рекомендаций по дальнейшей деятельности. Создание межведомственной рабочей группы для разработки приоритетов для Центральной Азии (включая секретариат, миссии на местах, БДИПЧ14 и консультирование с миссиями на местах) позволит создавать как долгосрочные стратегические, так и годовые рабочие планы в рамках измерений ОБСЕ. Долгосрочные проекты должны разрабатываться совместно с принимающими государствами с учетом всех региональных особенностей.
Экономическая деятельность ОБСЕ в Центральной Азии должна быть расширена с учетом специфики политического развития центральноазиатских государств, а также с учетом фактора соблюдения законности и наличия коррупционных моментов.
Говоря о военно-политическом измерении деятельности ОБСЕ в странах Центрально-Азиатского региона, следует подчеркнуть, что эта организация должна сделать больший акцент на изучение и выработку предложений по проблемам незаконного оборота оружия и наркотиков, пограничных конфликтов и созданию действенных механизмов для делимитации границ, а также привлечении гражданского общества к участию в решении проблем безопасности.
Деятельность ОБСЕ по направлению «человеческое измерение» должна сосредоточиться на проблемах соблюдения прав человека и принципах демократии, развития оппозиционных политических партий, которые остро стоят в регионе. В сферу внимания попадают и центральноазиатские СМИ, которые нуждаются в совершенствовании функционировании профессиональной независимой прессы.
По мнению посла ОБСЕ в РТ Владимира Пряхина, большое внимание в будущем будет уделяться укреплению государственных границ, «поскольку это больной вопрос для всего Европейского сообщества, и в том числе для ОБСЕ»15. Положение с трудовыми мигрантами очень сложное. Требуется усовершенствовать законодательство в вопросе положения мигрантов за рубежом, а также
14 БДИПЧ — Бюро демократических институтов и прав человека (Office for Democratic Institutions and Human Rights), один из институтов ОБСЕ по обеспечению уважения прав и основных свобод человека, укреплению и защите демократических институтов. Создан в 1990 г.
15 Кондрашова В. Бюро ОБСЕ в Таджикистане накануне отметило 15-летие с начала своей деятельности в республике. 20.02.2009. http://www.asiaplus.tj/news/15/ 47320.html
повысить их информированность о работе за границей. ОБСЕ придает большое значение выполнению указа президента Эмома-ли Рахмонова о создании института Омбудсмена в стране. «Это центральный институт для защиты прав человека и мы хотели бы принять самое активное участие в осуществлении этой важной и полезной инициативы»16, — подчеркнул посол ОБСЕ.
Существует неопределенность по вопросу о дальнейших перспективах деятельности ОБСЕ в странах азиатского региона. Есть множество других организаций, в том числе ООН, которые успешно работают в тех же направлениях. ОБСЕ необходима Центральной Азии, поскольку может сыграть существенную роль в ее интеграции в мировые политические и экономические структуры. Именно реорганизация ОБСЕ, упорядочение ее деятельности, улучшение квалификации персонала миссий на всех уровнях повысит статус, а, следовательно, результативность и значимость ее присутствия в Центральной Азии. Выработка долгосрочной стратегии деятельности ОБСЕ в Центральной Азии и баланса этой деятельности в рамках трех направлений (экономическое, военно-политическое и гуманитарное) позволят государствам-участникам понять свою заинтересованность в этой деятельности. Основополагающая идея ОБСЕ заключается в том, что истинная безопасность требует всестороннего подхода. Участвуя в решении чрезвычайно важных проблем в Центральной Азии, ОБСЕ может зарекомендовать себя как надежный и политически нейтральный партнер этих стран в регионе. Практика командирования экспертов в страны для проведения мониторинга не может заменить собой деятельность постоянных миссий на местах. Безопасность и стабильность в Центральной Азии необходимы для всеобщего спокойствия в Европе. Это осознание пришло. Главное — делать правильные шаги в этом регионе.
Список литературы
1. Кондрашова В. Бюро ОБСЕ в Таджикистане накануне отметило 15-летие с начала своей деятельности в республике. http://www.asiaplus.tj/ news/15/47320.html (20.02.2009).
2. Малошенко А., Тренин Д. Время Юга: Россия в Чечне, Чечня в России. Московский центр Карнеги. М., 2002.
3. Назриев И., Дикаев Т. Исламская партия борется за место под солнцем. http://wwwcentrasia.ru/newsA.php?st=1108012500 (10.02.2005).
4. Electrons in Tajikistan fail to meet key international standarts. 28.02.2005 // www.osce.org
Поступила в редакцию 21 апреля 2010 г.
16 Там же.
