CC BY
222УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2018-10209
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КВАЗИ-СУДЕБНЫХ (ДОГОВОРНЫХ) ОРГАНОВ СИСТЕМЫ ООН
Ирина Викторовна ШИРЁВА, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ, кандидат юридических наук E-mail: IVShiryova@fa.ru
Денис Андреевич ШИРЁВ, доцент кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности Юридического института РУДН (ЮИ РУДН), кандидат юридических наук, адвокат Московского Центрального филиала Московской областной коллегии адвокатов (МЦФ МОКА) E-mail:ne205@yandex.ru
Научные специальности: 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность,
правозащитная и правоохранительная деятельность; 12.00.10 — международное право; европейское право
Аннотация. В статье рассматриваются некоторые аспекты деятельности квази-судебных (договорных) органов по правам человека системы ООН. По мнению авторов, в случае выхода России из Совета Европы и отказа от юрисдикции Европейского Суда по правам человека у лиц, чьи права нарушены, останется возможность обращаться в квази-судебные (договорные) органы системы ООН. Однако данный механизм требует совершенствования.
Ключевые слова: квази-судебные (договорные) органы системы ООН; права человека; Комитет по правам человека; Комитет по экономическим, социальным и культурным правам; Международный пакт о гражданских и политических правах; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах; индивидуальные жалобы; заключительные замечания; Европейский Суд по правам человека; Совет Европы; судебные средства правовой защиты.
Annotation. This article is devoted to the activity of quasi-judicial (treaty) bodies of the UN system. According to authors, in case of Russian exit from the Council of Europe and refusal of jurisdiction of the European Court of Human Rights the victims of human rights violations will have opportunity to address to quasi-judicial (contractual) bodies of the UN system, however this mechanism demands improvement.
Keywords: quasi-judicial (treaty) bodies of the UN system; human rights; Human Rights Committee; Committee on the economic, social and cultural rights; International Covenant on Civil and Political Rights; International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights; individual complaints; concluding observations; European Court of Human Rights; Council of Europe; judicial remedies.
Конвенционные (договорные) органы системы ООН1 называют также квази-су-дебными органами, так как наряду с рассмотрением докладов соответствующих государств об их выполнении обязательств в области прав человека и дачей заключительных замечаний по вышеуказанным докладам и общих замечаний в соответствии с действующими конвенциями (договорами) эти органы могут рассматривать индивидуальные сообщения (жалобы).
В настоящее время рассматривать индивидуальные сообщения (жалобы) о нарушениях прав человека уполномочены следующие квази-судеб-ные (договорные) органы системы ООН — Комитеты2:
■ по правам человека;
■ по экономическим, социальным и культурным правам;
■ по ликвидации расовой дискриминации;
■ по ликвидации дискриминации в отношении женщин;
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2018
■ по правам ребенка;
■ по правам инвалидов;
■ по насильственным исчезновениям;
■ по трудящимся — мигрантам (хотя процедура предусмотрена договором, Комитет пока не осуществляет рассмотрение индивидуальнык жалоб (сообщений);
■ против пыток3.
Следует сразу отметить, что решения вышеуказанных комитетов в отношении индивидуальных сообщений (жалоб) в пользу заявителя будут носить чисто рекомендательный характер. Несмотря на это, физические лица все чаще используют данный механизм для защиты своих прав, что объясняется повышением уровня информированности населения и возможностью направления жалобы по почте, по факсу, в том числе через информационно-телекоммуникационную сеть Интернет.
Очень важно учесть требуемые критерии приемлемости при обращении, которые, в основном, по многим механизмам совпадают. Это необходимость соблюдения существующих сроков; полное указание персональных данных; подробное изложение фактической стороны дела и нарушений конкретных статей соответствующего международного документа по правам человека государством и др.4.
Например, в руководстве по представлению в Комитет по насильственным исчезновениям индивидуального сообщения или жалобы содержатся требования для того, чтобы сообщение могло быть рассмотрено Комитетом. Соответственно, заявителю необходимо представить индивидуальное сообщение или жалобу в письменном виде; сообщение должно быть представлено лицами или от имени лиц, которые считают себя жертвами нарушения государством одного или нескольких прав, гарантируемых Конвенцией; соответствующее государство должно относиться к числу государств, ратифицировавших Конвенцию и сделавших заявление о признании компетенции Комитета рассматривать индивидуальные жалобы; сообщение не должно быть анонимным: указание личности жертвы и автора сообщения и их контактные данные необходимы для того, чтобы государство-участник могло ответить на утверждения, а Комитет мог связываться с ними на всем протяжении процесса; внутренние средства правовой защиты должны быть исчерпаны5.
Кроме того, вопрос не должен быть до этого рассмотрен в рамках другой аналогичной процедуры международного расследования или уре-
гулирования (например, другим договорным органом6: Комитетом против пыток или действующими региональными механизмами по правам человека; Межамериканской комиссией по правам человека или Африканским судом по правам человека и народов)7.
В первом Факультативном протоколе к Международному пакту о гражданских и политических правах зафиксировано, что Комитет по правам человека (КПЧ) может рассматривать индивидуальные сообщения от физических лиц — жертв предполагаемых нарушений таких прав человека, как право на жизнь, право на справедливое судебное разбирательство, свободу слова, и других, которые закреплены в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г.8.
Известно, что по состоянию на март 2016 г. было зарегистрировано 2756 индивидуальных сообщения (жалобы) из 89 государств, признавших квази-судебную компетенцию Комитета, в том числе 118 против России, 124 против Испании, 151 против Австралии, 168 против Дании, 177 против Ямайки9.
В Факультативном протоколе к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах закреплено полномочие Комитета по экономическим, социальным и культурным правам (КЭСКП) рассматривать индивидуальные сообщения о предполагаемых нарушениях положений Международного пакта 1966 г.10. В связи с тем, что протокол вступил в силу 5 мая 2013 г. и только 23 государства признали компетенцию Комитета по рассмотрению индивидуальных жалоб (сообщений), на январь 2018 г. было зарегистрировано всего 23 сообщения (жалобы), из них по одному против Португалии, Люксембурга, Италии, 4 против Эквадора и 16 против Испании.
На основании Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. с индивидуальными жалобами можно обращаться в Комитет по ликвидации расовой дискриминации (КЛРД). Так, согласно информации, опубликованной на официальном сайте Комитета, по состоянию на май 2014 г. было зарегистрировано 55 индивидуальных сообщений (жалоб), из них 2 против России, 3 против Франции, 3 против Нидерландов, 9 против Австралии, 21 против Дании11.
Согласно положениям Факультативного протокола к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин правом рассматривать индивидуальные сообщения о
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2018
предполагаемых нарушениях Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. уполномочен Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (КЛДЖ)12. Соответственно, всего в Комитете было зарегистрировано 67 обращений (жалоб), в том числе 2 против России, 3 против Испании, 3 против Австрии, 5 против Украины, 8 против Нидерландов, 16 против Дании.
Комитет по правам ребенка (КПР) также наделен полномочиями рассматривать индивидуальные сообщения о предполагаемых нарушениях Конвенции о правах ребенка государствами — участниками третьего Факультативного протокола к Конвенции, после вступления указанного протокола в силу 14 апреля 2014 г.13.
Соответственно, на основании Факультативного протокола к Конвенции о правах инвалидов 2006 г. имеется возможность обращаться о предполагаемых нарушениях положений Конвенции в Комитет по правам инвалидов (КПИ)14. По состоянию на май 2014 г. в Комитете было зарегистрировано 19 обращений (жалоб), в том числе по одному против Бразилии, Германии, Италии, Украины, 2 против Венгрии, 10 против Австралии.
Российская Федерация в настоящее время не признает компетенцию Комитета по рассмотрению индивидуальных сообщений (жалоб) на нарушения Конвенции.
Возможность обращения с индивидуальной жалобой о предполагаемых нарушениях прав в Комитет по насильственным исчезновениям (КНИ)15 закрепила также Международная Конвенция по защите всех лиц от насильственных исчезновений 2006 г. В соответствии с Международной Конвенцией для защиты всех лиц от насильственных исчезновений Комитет по насильственным исчезновениям уполномочен получать и рассматривать сообщения (жалобы) от лиц или от имени лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушений прав, защищаемых Конвенцией.
Право на подачу индивидуального сообщения (жалобы) о предполагаемых нарушениях прав в Комитет против пыток (КПП) закрепила Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.16. Согласно имеющимся данным, опубликованным на официальном сайте Комитета, по состоянию на 16 августа 2015 г. было зарегистрировано 697 сообщений о предполагаемых нарушениях против 34 государств (из 66 признавших компетенцию
Комитета в отношении принятия и рассмотрения индивидуальных сообщений (жалоб)17. Семь сообщений (жалоб) было зарегистрировано против Российской Федерации.
Как уже было справедливо отмечено, уровень информированности и юридической грамотности в мире повышается благодаря, в том числе, совместной трудоемкой работе государств, неправительственных организаций и межправительственных универсальных и региональных организаций, в первую очередь Организации Объединенных Наций и Совета Европы.
Разумеется, поток индивидуальных сообщений сигнализирует об имеющихся недостатках, проблемах с исполнением государствами прав человека, требующих соответствующей доработки или исправления.
Именно в XX в. с созданием ООН, ее правозащитных механизмов у отдельно взятого человека появилось больше возможностей по защите своих прав как на национальном, так и на международном универсальном и региональном уровнях.
С каждым годом все большее количество государств приходит к пониманию необходимости принятия соответствующих международных обязательств в области прав человека, и это вполне объяснимо. Ведь, как справедливо говорил Кофи Аннан в своем обращении на 61-й сессии Комиссии по правам человека в 2005 г., эпоха деклараций уходит в прошлое, а ей на смену приходит эпоха осуществления. В современном мире права человека, их защита ставятся во главу угла.
Соответственно, в настоящее время у индивида имеется возможность защищать нарушенное право или права не только на национальном уровне, используя досудебные и судебные средства правовой защиты, но и обращаться, соблюдая критерии приемлемости жалоб, в существующие международные региональные и универсальные механизмы для защиты своих прав. При выборе международных механизмов индивиды чаще делают предпочтение в пользу Европейского Суда по правам человека (далее — ЕСПЧ), и это тоже вполне понятно.
Прежде всего, у ЕСПЧ есть официальный сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, где содержится вся необходимая информация о критериях приемлемости жалоб, имеется соответствующая статистика по жалобам, в свободном доступе находится формуляр жалобы.
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2018
Заявитель будет уведомлен о принятии жалобы к рассмотрению. ЕСПЧ поддерживает контакт с заявителем, и в случае вынесения положительного решения в пользу заявителя по делу против государства, это решение должно будет быть исполнено18.
Кроме того, Комитет Министров Совета Европы уполномочен держать на контроле процесс исполнения решений ЕСПЧ.
При обращении же заявителя с жалобой в Комитет по правам человека или другой квазисудебный (договорной) орган принятое решение не будет обязательным, а его исполнение ООН не контролирует. В этом, с нашей точки зрения, и кроется основной минус работы ква-зи-судебных органов по индивидуальным сообщениям (жалобам).
Одновременно отметим, что наблюдается и рост критики в отношении работы Европейского Суда по правам человека, в связи с его политизированностью.
Так, в октябре 2017 г. глава Совета Федерации РФ В.И. Матвиенко заявила, что решения ЕСПЧ не будут считаться в России легитимными без участия представителей страны в работе Парламентской Ассамблеи Совета Европы19. Позднее, 20 сентября 2018 г., В.И. Матвиенко объявила о назревшем желании Российской Федерации покинуть членство Совета Европы20.
Соответственно, если развитие событий пойдет по негативному сценарию и Россия выйдет из состава Совета Европы, это лишит субъектов обращения возможности отстаивать свои права в Европейском Суде по правам человека в Страсбурге. Альтернативой останется обращение в квази-судебные органы системы ООН.
В связи с этим представляется необходимым повысить прозрачность и эффективность работы квази-судебных (договорных) органов системы ООН, предусмотреть механизм исполнения их решений по индивидуальным сообщениям (жалобам).
1 Подроб. о деятельности конвенционных (договорных) органов см.:
Ширёва И.В. Механизмы защиты прав человека в рамках Организации Объединенных Наций и в ее специализированных учреждениях: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013;
Ширёва И.В. Защита прав человека в рамках ООН и в ее специализированных учреждениях; Монография. Воронеж: НАУКА-ЮНИПРЕСС, 2012.
2 Статья 77 Международной Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей наделяет Комитет по трудящимся-мигрантам (КТМ) компетенцией получать и рассматривать индивидуальные сообщения о предполагаемых нарушениях Конвенции государствами-участниками, которые сделали необходимое заявление в соответствии со ст. 77. Этот механизм индивидуальных жалоб вступит в силу, когда 10 государств-участников сделают необходимое заявление в соответствии со ст. 77.
3 URL.:http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/TBPetitions/ Pages/IndividualCommunications.aspx#OPICCPR
4 URL.: http://www.ohchr.org/RU/HRBodies/TBPetitions/ Pages/IndividualCommunications.aspx#theadmissibility
5 В противном случае следует доказать, что применение средств правовой защиты на национальном уровне неоправданно затягивается или что они неэффективны или недоступны (одних лишь сомнений автора в эффективности и доступности внутренних средств правовой защиты недостаточно).
6 Подроб. см.: Ширёва И.В, Ширёв Д.А. Взаимодействие России и правозащитных механизмов системы ООН // Вопросы экономики и права. 2017. № 114. С. 11—14.
7 URL.:https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyex-ternal/Download.aspx?symbolno=CED/C/5&Lang=en
8 URL.:http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CCPR/ Pages/CCPRIndex.aspx
9 URL.: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CCPR/ Pages/CCPRIndex.aspx
10 URL.: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CESCR/ Pages/cescrindex.aspx
11 URL.: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CERD/ Pages/CERDIndex.aspx
12 URL.: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CEDAW/ Pages/cedawindex.aspx
13 URL.: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRC/ Pages/CRCIndex.aspx
14 URL.: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/ Pages/CRPDIndex.aspx
15 URL.: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CED/ Pages/CEDIndex.aspx
16 URL.: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CAT/ Pages/catindex.aspx
17 URL.: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CAT/ Pages/catindex.aspx
18 Исполнение решений контролирует Комитет Министров Совета Европы.
19 URL.: https://www.rbc.ru/politics/09/10/2017/59db7 cdc9a79470249c79eba
20 URL.: https://www.mk.ru/politics/2018/09/20/matvien-ko-zayavila-o-nazrevanii-zhelaniya-rf-vyyti-iz-soveta-evropy.html
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2018
