CC BY
144
Логвинова Т. В.
преподаватель кафедры государственного и муниципального управления
Тамбовский филиал РАНХиГС г. Тамбов
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ В УСЛОВИЯХ ЭВОЛЮЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Аннотация: Статья посвящена вопросам бюрократизма, бюрократическим патологиям правительственных и неправительственных организаций, которые характерны для всех политических режимов современности, но условия и формы их проявления не являются одинаковыми для всех режимов.
Ключевые слова: бюрократия, бюрократизм, чиновничество.
Logvinova T. V.
teacher of chair of the public and municipal administration Tambov branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President
of the Russian Federation
THE ACTIVITIES OF THE BUREAUCRATIC SYSTEM IN THE CONDITIONS OF THE EVOLUTION
OF PUBLIC ADMINISTRATION
Аbstract: Article is devoted to bureaucracy questions, bureaucratic pathologies of governmental and nongovernmental organizations which are characteristic for all political regimes of the present, but conditions and forms of their manifestation aren't identical to all modes.
Key words: bureaucracy, officials.
В советский период развитие социологической мысли шло под непосредственным влиянием политических институтов общества. В работах этого периода идеологически обоснованы преимущества социалистического государства, и как следствие советского чиновничества.
Интересен и по-своему парадоксален опыт В. Ленина как политика, пытавшегося реализовать марксистские идеи на практике. В соответствии с историческим изменением положения большевистской партии и своего собственного как её политического лидера, у В. Ленина можно выделить три не вполне совпадающих подхода к феномену бюрократии. До Февральской революции 1917 года он активно разоблачает, причем, вполне обоснованно, «крепостническое» чиновничество царской России. В Апрельских тезисах и позже в «Государстве и революции» он развивает идеи К. Маркса об отмирании государства и бюрократии по мере перехода от капиталистической общественной формации к новой, коммунистической. В. Ленин писал: «Чиновничество это - «паразит» на теле буржуазного общества, паразит, порожденный внутренними противоречиями, которые это общество раздирают, но именно паразит, «затыкающий» жизненные поры» [2, с. 30].
В изучении бюрократии марксистская парадигма отличается от остальных подходов своей ориентированностью на макроэкономические стороны проблемы. Наибольшее внимание в этой традиции уделяется не тому, как уменьшить расходы на бюрократический аппарат, а тому, каково воздействие бюрократии на общество и экономику в целом. Марксистская оценка бюрократии в отличие от неоклассической всегда была негативной, но, к сожалению, слишком часто оказывалась идеологически обусловленной. Марксисты, более чем кто бы то ни было ориентированные на изучение отношений бюрократии с другими классами, прикладными социологическими исследованиями в этой области не занимались.
Характерная для 1970-1980-х гг. ориентация бюрократии на покой и равновесие подрывала основной принцип бюрократической иерархии - принцип карьеры, гарантировавший бюрократу продвижение по службе. Без карьерного стимула чиновники и директора не только теряли желание развивать порученное им дело, но и раздражались отсутствием перемен.
Ю. А. Левада сравнивает монополию управленческого аппарата и его чиновников на распоряжение всеми сферами общественной жизни с прерогативами господствующего класса. И хотя функции бюрократии универсальны отмечает он, но сама она не представляет собой единого слоя. Бюрократия - это многоступенчатая иерархия слоев, иными словами, сложноподчиненная структура, в которой «доля присваиваемого общественного богатства» (из ленинского определения классов) зависит от «этажа», а не от самого факта принадлежности к бюрократической пирамиде.
В сверхбюрократизированном обществе эта пирамида приобретает универсальный характер: действия всех общественных (профессиональных и прочих) групп выступают как «служения» ее механизму, сами групп - как разновидности чиновничества, а их доходы - как жалование [5, с. 379].
В России, считает Т. А. Подшибякина, исторической особенностью является наличие у бюрократии политических свойств, которые подкрепляются логикой осуществления демократических реформ «сверху». В самой российской ментальности, этатистском сознании заложена тенденция к превращению бюрократии в господствующий слой.
Присвоение бюрократией не свойственных ей политических функций порождает проблему соотношения демократических целей модернизации и бюрократических способов ее достижения, т. к. бюрократия применяет в политике методы администрирования.
Политизация деятельности государственной бюрократии имеет особенности, не способствующие эффективности ее резервов. Специфика реализации политики административно-управленческим институтом определяется анонимностью, скрытым характером, что открывает простор для многих негативных проявлений, основанных на личных связях и контактах политических, бюрократических и предпринимательских элит [3, с. 131-133].
Удивительная социальная пластичность государственной бюрократии помогающая ей не только пережить катаклизмы преобразований, но и с выгодой использовать для себя потрясения общественной системы определяется внутренними, в том числе и нравственными, свойствами этой группы, способностью ее членов менять и сообразовывать собственные представления о внутренне допустимых для себя действиях (по отношению, например, к государству и своим служебным функциям), понятия об индивидуальной ответственности, убеждения в социальной справедливости, профессиональные самооценки и т. д. с динамикой общественных отношений.
Бюрократия, считает Р. Г. Апресян, всегда функционирует как замкнутая система: в рамках же номенклатуры эта замкнутость, обособленность многократно усиливаются. Следует говорить не о профессиональной группе, т. к. господство номенклатурной бюрократии неизбежно приводит к депрофессионализации всех профессий и в первую очередь профессии управленца. Так что правильнее говорить о группе людей, выполняющих функции управления - выполняющих впоследствии того, что эти функции ими узурпированы.
Специфический образ жизни, уровень потребления, характер интересов и социальных амбиций порождает определенный тип нравственности - бюрократическую «нравственность» с характерной иерархией целей и ценностей, способами обоснования и оценок поступков, кодексом поведения. Точнее здесь говорить не о «нравственности», пусть даже в условном смысле этого слова, но об этосе как понимает этот термин социология морали или этносоциология.
Основными чертами бюрократии являются:
- корпоративизм, или групповой эгоизм. Бюрократия не просто утверждает и охраняет свой корпоративный интерес, она осуществляет постоянную экспансию этого интереса, стремясь к подчинению любых сохраняющихся или возникающих иных общественных интересов.
- строго иерархизированная структура. Продвижение члена этой системы по ступеням иерархии зависит не от его деловых качеств, но главным образом от того, насколько он предан и послушен начальству.
- конформность. Консервативна по отношению к внешним, не ею санкционированным изменениям, она необычайно чутко улавливает любые новые веяния внутри системы и способна мастерски адаптироваться к любым переменам курса в государственной политике, пытаясь приспособить эти перемены к собственным интересам.
- догматизм. Это не просто авторитарность, некритичность, неаналитичность, доходящие до фанатизма. Догматизм, возможно подспудный, неосознаваемый, оказывается средством идеальной самоидентификации для представителей, а также платных и бескорыстных охранителей окостеневшей бюрократической системы [1, с. 187-200].
Хотя первые комплексные социологические исследования бюрократии были осуществлены в Англии и Франции, наибольшее развитие они получили в США, особенно в 1970-е годы. Эти исследования, проводившиеся в основном по заказу государственных структур, решали исключительно узкие задачи и не имели серьезной теоретической подоплеки. Анализировались возраст и пол государственных чиновников, их этническая принадлежность и география происхождения, уровень образования и род деятельности в государственном аппарате, сферы занятости до поступления на службу и представления о том, как функционирует государственная машина. В отношении служащих Конгресса США были установлены способы использования информации и принятия решений, количество личных визитов и телефонных разговоров, частота и формы, обращения к заинтересованным группам.
Анкетирование и беседы с государственными чиновниками в США, Канаде и Израиле показали, что ценности и представления бюрократов определяются не только технологической идеологией. Бюрократы могут изменить, но никогда не утрачивают полностью ценностей, связанных с их социальным происхождением. Этот подход в его политическом аспекте получил название «репрезентативная бюрократия», или «бюрократия участия». Выяснилось, что бюрократы могут быть носителями ценностей той или иной социальной группы или даже всего общества. По степени образованности, вероисповеданию, партийной принадлежности бюрократы не отличаются от остальных граждан, выделяются они только своим средним достатком. Что касается «активного» представления бюрократами интересов тех социальных групп, из которых они вышли, то выяснилось: цвет кожи, национальность и пол оказывают значительно меньшее влияние на их поведение, чем род деятельности, которым занимается учреждение.
В опросах общественного мнения бюрократы проявляют почти полную солидарность с остальным населением. Правда, и здесь сказываются поведенческие установки. Например, в правоохранительных организациях менее привержены демократическим ценностям, чем в учреждениях социального обеспечения. Реальные бюрократы, как правило, не вписываются в то представление, которое бытует в массовом сознании. В 1964 году М. Кон провел интервью среди 3101 государственного служащего с целью определить зависимость деловых качеств, ценностей и социальных ориентации от степени бюрократизированности их организаций (она определялась по количеству уровней в организационной иерархии и числу занятых в ней
людей). В качестве зависимых переменных были выбраны: восприимчивость к инновациям, интеллектуальный уровень, использование свободного времени и др. Результаты исследования показали, что зависимость этих переменных от степени бюрократизации незначительна. Напротив, государственные служащие проявили большее стремление к самореализации, более высокие моральные требования к своему поведению, чем служащие небюрократических организаций. Они легче адаптируются к переменам, более гибки в решении перцептивных и теоретических задач, проводят свободное время за более интеллектуальными занятиями. Целеустремленность и интеллектуальные качества служащих объясняются уровнем их образования: чем более иерархизирована организация, тем более квалифицированных специалистов она требует и тем более сложную работу им приходится выполнять в ограниченное время. Эти и другие социологические исследования показали внутреннюю разнородность бюрократии, которая в отношении, как политических предпочтений, так и личностных качеств не может соответствовать одному образу.
Следует указать еще на одну особенность становления современных концепций государственной бюрократии. Оно проходило под непосредственным воздействием возникшей после Первой мировой войны теории организаций. В социологии организация это любой формализованный, ориентированный на достижение согласованных целей, вид взаимодействия людей. Данное понятие оказалось во многом созвучным веберовским представлениям о бюрократии, но стало употребляться главным образом для обозначения экономических объединений, фирм, предприятий, финансовых учреждений и т. п.
Для большинства людей (политиков, публицистов и даже для ряда ученых-обществоведов) понятие «бюрократия» является отрицательным словом, обозначал только лишь путаницу, волокиту, расточительство, коррумпированность, лихоимство и т. д. для обоснования таких взглядов выводятся законы и принципы, в которых содержится некая основополагающая истина, верная для всего мира, независимо от различий в политических режимах, религиозных убеждений или расовой принадлежности. Для таких законов и принципов как бы не существует границ, разделяющих нации и культуры. Наиболее известные западные авторы этих законов и принципов Эдвард А. Мэрфи, К. Норткот Паркинсон, Лоуренс Дж. Питер.
Деятельность бюрократической системы в современных условиях общественного развития в большей степени определяется критериями эффективности, нежели факторами нравственного толка. Культурная среда, пораженная всеобщей деградацией ценностных представлений, транслирует нравственный кризис на все подсистемы общества, в том числе и на структуры административно-государственного управления. Соизмерение целей и средств, паритетные взаимоотношения с клиентурой, честность в распоряжении общественными ресурсами - вот тот неполный перечень требований, предполагающих задействование этического капитала чиновника.
Этические воззрения чиновника питают два источника - общие мировоззренческие принципы социальной среды, вошедшие в сознание на уровне архетипических представлений, и нормативные требования профессиональной среды. Последние отличаются известной подвижностью и нестрогой конституированностью.
Профессиональная «выделенность» бюрократического социального слоя, относительная его закрытость и защищенность способствуют появлению у чиновников ощущения самодостаточности собственных этических норм и правил поведения, уверенности в их истинности. Корпоративный дух ставится выше общесоциальных нравственных требований, универсальные этические ценности отступают под давлением узких интересов организации, моральные критерии ослабевают. Личность бюрократа претерпевает нравственную деформацию, с процессом которой связано крушение ряда внутренних ограничений на пренебрежительно презрительное отношение к «непричастным» представителям гражданского общества. Интересы внешней среды, не совпадающие с интересами организации (в прогрессирующем случае с интересами отдельного чиновника), воспринимаются как посягательство на единственно верную линию поведения и игнорируются по мере сил и возможностей. Своеволие чиновников и даже связанные с ним злоупотребления служебным положением оправдываются с точки зрения групповой этики.
Вопросы бюрократизма, бюрократических патологий правительственных и неправительственных организаций характерны для всех политических режимов современности, но условия и формы их проявления не являются одинаковыми для всех режимов.
Список литературы
1. Апресян Р. Этос властвующей бюрократии // Бюрократия и общество. - М., 1991. - С. 187-200.
2. Ленин В. Полное собрание сочинений. Т. 33: Государство и революция. - 5-е изд. - М., 1969. С. 30.
3. Подшибякина Т. Государственная бюрократия в системе политико-административного управления современной России: проблемы взаимодействия, тенденции развития. Дис. на соискание степени к. полит. н. - Ростов-на-Дону, 1999. -С. 131-133.
4. Социальные ориентиры обновления: общество и человек / Под общ. ред. Т. И. Заславской. - М., 1990. -С.379.
5. Шубин А. Социальная структура СССР в канун перестройки // Отечественная история. - 1997. - № 5. - С. 135.
6. Беспалов М.В. Роль государства в формировании программ социально-экономического развития регионов России в условиях глобализации - Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2006. № 4. С. 212215.
