CC BY
43
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2022. № 4
Анна Александровна Никлаус,
кандидат политических наук, доцент, декан факультета управления интеллектуальной собственностью Российской государственной академии интеллектуальной собственности (ул. Миклухо-Маклая, д. 55а, 117279, Москва, Россия), e-mai¡: nicklaus.anna@gmail.com
ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННЫЕ ЕВРОПЕЙСКИЕ УНИТАРНЫЕ ГОСУДАРСТВА: ТРАЕКТОРИИ ЭВОЛЮЦИИ
Современные системы государственного управления в Европе, в том числе в странах с унитарной формой государственного устройства, за последние сорок лет претерпели значительные изменения. Всеобщая тенденция к децентрализации затрагивает все сферы жизни общества, от экологии и качества управления до экономического роста и благосостояния граждан. В странах Европейского союза децентрализация принимает различные формы, в отдельных случаях способствуя повышению эффективности государственного сектора, демократизации и политической стабильности, но одновременно создавая серьезные проблемы на пути реформирования и обеспечения равного доступа граждан к социальным благам.
Политическая децентрализация в унитарных государствах является следствием сложных политических процессов внутри этих стран. Унитарные государства сегодня поставлены в такие условия, когда центральные органы власти вынуждены вести политический диалог с региональными органами власти и идти на разного рода компромиссы, чтобы не только предотвратить конфликты, но и избежать возможного распада страны. Результатом этого диалога становится частичная передача регионам ряда полномочий, что может перевести процесс децентрализации унитарных государств в категорию федерализации и привести к смене формы государственности и общего политического ландшафта, когда речь идет о Европе в целом.
Ключевые слова: унитарное государство, унитаризм, Европа, европейские страны, политическое устройство, децентрализация, эволюция, эффективная политика, полномочия, регионы.
Anna Alexandrovna Niklaus,
Kandidat of Political Sciences, Associate Professor, Dean of the Department of Intellectual Property Management, Russian State Academy of Intellectual Property (Miklukho-Maklaya ul. 55a, Moscow 117279, Russia), e-mail: nicklaus. anna@gmail.com
DECENTRALIZED EUROPEAN UNITARY STATES:
THE TRAJECTORIES OF THEIR EVOLUTION
Contemporary public administration systems in Europe, including those in countries with a unitary form of government, have undergone significant changes over the past forty years. The general trend towards decentralization affects all spheres of society, from the environment and the quality of governance to economic growth and the well-being of citizens. In the countries of the European Union, decentraIization takes various forms, in some cases contributing to the efficiency of the pubIic sector, democratization and poIiticaI stabiIity, but at the same time creating serious problems in the way ofreform and ensuring equal access ofcitizens to sociaI benefits.
Political decentralization in unitary states is the result of complex political processes within these countries. Unitary states today are pIaced in such conditions when the centraI authorities are forced to conduct a poIiticaI diaIogue with regional authorities and make all sorts of compromises in order not only to prevent conflicts, but also to avoid the possible collapse of the country. The result of this diaIogue is the partiaI transfer of some powers to the regions, which can transfer the process of decentralization of unitary states into the category offederalization and Iead to a change in the form of statehood and the generaI poIiticaI Iandscape when it comes to Europe as a whole.
Key words: unitary state, unitarism, Europe, European countries, political structure, decentraIization, evoIution, effective poIicy, powers, regions.
Причины и следствия децентрализации
Процессы децентрализации в современном мире приобретают все более очевидный характер, отражая результаты изменений мирового политического ландшафта не только рубежа XX-XXI столетий, но и более ранних периодов, а также синтеза прошлых и действующих политических моделей общественного развития. В ходе текущих дискуссий о децентрализации выработалось убеждение, что вопрос взаимоотношений между центром и периферией любого государства не может быть решен раз и навсегда, скорее, это тот аспект политической жизни, который должен регулярно пересматриваться в зависимости от политической конъюнктуры.
Волны децентрализации, начиная с 1970-х гг., прошли так или иначе по всем странам мира. Причем данные тенденции характерны для разных политических систем — децентрализованных, региональных, федеральных и других режимов в Африке, Европе, Латинской Америке, Северной Америке и Южной Азии. И если в предшествующие десятилетия децентрализация касалась в основном федеративных государств, то в последние тридцать-сорок лет этот процесс затронул уже в той или иной степени страны с иными формами государственного устройства, в том числе унитарной.
Отражением этих тенденций стала обнародованная 4 декабря 1996 г. Ассамблеей регионов Европы Декларация о регионализме, в которой был прописан главный принцип европейской региональной политики, согласно которому регионы для сохранения своих исторических, политических, социальных и культурных особенностей в рамках одного государства могут иметь различные статусы. При этом европейские государства должны, «насколько это возможно, способствовать передаче полномочий регионам, а также финансовых ресурсов, необходимых для их существования, внося изменения при необходимости в международное законодательство» (ст. 13)1.
Такая общеевропейская установка способствовала проведению политических реформ во многих странах Европы. Яркими примерами являются Великобритания, Франция, Испания, Италия. Ряд экспертов, и в их числе Г.И. Волкова, классифицируют эти страны как квазифедерации или полуфедерации, имеющие статус переходных — от унитаризма к федеративному государству2.
Рассматривая проблему децентрализации, нельзя не отметить, что право на национальную индивидуальность государств-членов закрепила и Хартия Европейского союза, принятая 7 декабря 2000 г.3 Поэтому страны Европейского союза могут выбирать любую модель государственного территориального устройства, исходя из своих национальных интересов. Европейская хартия местного самоуправления содержит принцип, сущность которого заключается в том, что граждане вправе участвовать в ведении государственных дел. Это важнейшая основа любого демократического государства. Все европейские страны обязаны формировать систему региональных и местных органов, обращая внимание на данный аспект. Для муниципалитетов самоуправление обязательно. Таким образом, указанный выше документ не устанавливает ограничительные правила, касающиеся государственного территориального деления. Структура власти может быть двух-, трех-, четырех- и даже пятиуровневой. На самом низком уровне должно осуществляться самоуправление, так как он находится ближе всего к гражданам.
Что касается регионального уровня управления, то здесь также имеются определенные правила. Европейский статистический офис (Евростат) выделил стандарты классификации территори-
1 Цит. по: ЛихачевВ.Н. К Европе регионов // Независимая газета. 2000. 29 сентября. URL: https://www.ng.ru/ideas/2000-09-29/8_europe.html
2 Волкова Г.И. Баскский терроризм и политика регионального автономизма в Испании // Мировая экономика и международные отношения. 2002. № 2. С. 93-97.
3 Бердегулова Л.А., Чернова Э.Р. Тенденции децентрализации в унитарных европейских государствах // Труды Оренбургского института (филиала) Московской государственной юридической академии. 2021. № 1. С. 12-16.
альных единиц, на которые государства должны опираться, но это не привело к единообразию. В некоторых небольших по размеру государствах, таких как Люксембург, региональный уровень госуправления, например, отсутствует вовсе, а в таких странах, как Польша и Франция, есть промежуточный уровень между регионом и муниципалитетом4.
Если обратиться к истории, то следует признать, что в становлении и развитии современного государства значительную роль сыграла динамика централизма, которая и положила начало унитарному государству. В тех странах, которые с трудом преодолевали раскол между центром и периферией, вопрос о территориальном устройстве становился особенно актуальным, что в итоге приводило к федеративному государству. В других случаях мы наблюдаем гибридные формы государства, например такие как Великобритания или Италия, которые едва ли можно классифицировать как унитарные, но им также недостает и конституционных характеристик классической федерации.
Формы и виды современных унитарных государств
Унитарные государства сегодня подразделяются на централизованные, относительно децентрализованные и децентрализованные. Известны и другие разновидности современного унитаризма. Например, в западной научной литературе появились такие его подвиды, как унитарно-децентрализованное государство, регионализированное государство, союзное государство и т.п.5 Однако эти виды в некоторой степени условны, поскольку часто выводятся на основе отдельных случаев.
Децентрализация также имеет свои разновидности. В современном мире выделяются следующие ее базовые модели, а именно: де-волюция, воплощенная в Британии, делегирование, которое успешно было реализовано в Германии, и так называемая деконцентрация, примененная во Франции.
Если классическая наука в развитии современного федерального государства выделяла устойчивую тенденцию к централизации6, а в 1970-е гг. стали говорить о начале эпохи повсеместной региона-
4 Раньжина И.В. Механизм федерализации государств унитарной формы государственного устройства // Общество: политика, экономика, право. 2016. № 4. С. 37-42.
5 Swenden W. Federalism and Regionalism in Western Europe: A Comparative and Thematic Analysis. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2006; Mitchell J. Devolution in the UK. Manchester: University of Manchester Press, 2009.
6 Riker W.H. Federalism. Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown and Company, 1964.
лизации7, то с конца XX в. ученые фокусируют внимание на новых схемах взаимодействия между административно-территориальными единицами и органами центральной власти, а также другими государствами. Эти схемы изменили сущностное понимание содержания и форм государственного устройства. Ряд унитарных европейских государств с вековыми традициями регионализма, таких как Великобритания, Испания, Португалия, Италия, Нидерланды, Финляндия, не будучи юридически федеративными, стали интегрировать в себе элементы федерализма.
Ряд авторов, в их числе Дж. Брошек, Б. Петерсон и С. Тоубо, относят процессы децентрализации к числу фундаментальных проблем территориальной политики современного государства, связанных с необходимостью решения унитарно-федеративной дихотомии, т.е. выбора формы территориально интегрированного национального государства8. Такой выбор обусловлен как предшествующим историческим развитием, так и текущими тенденциями политического процесса. Можно говорить о различных траекториях развития децентрализации в тех или иных странах.
О результатах децентрализации ученые высказываются по-разному: одни утверждают, что децентрализация способствует демократическим реформам и развитию рыночной экономики, другие, в частности О.Н. Богатырева, отмечают «пресечение волокиты» и ликвидацию макроэкономической нестабильности9. Однако есть и те, кто обращает внимание на возможное возникновение регионального неравенства в результате децентрализации, что может отразиться на благосостоянии отдельных регионов в части субсидируемых государством услуг. На примере здравоохранения Дж. Коста-Фонт и Г. Турати показывают, что управленческие структуры региональных правительств имеют отличия, несмотря на установленное на конституционном уровне равенство всех граждан10.
В унитарном государстве под децентрализацией понимается передача полномочий и обязанностей от центрального правительства выборным органам власти на субнациональном уровне (региональным правительствам, муниципалитетам и т.д.), имеющим некоторую степень автономии. Содержательно децентрализация является
7 Keating M. Thirty Years of Territorial Politics // West European Politics. 2008. Vol. 31. No. 1-2. P. 60-81.
8 Broschek J., Petersohn B., Toubeau S. Territorial Politics and Institutional Change: A Comparative Historical Analysis // Publius: The Journal of Federalism. 2017. Vol. 48. No. 1. P. 1-25.
9 Богатырева О.Н. Процессы децентрализации в европейских странах // Право и управление. XXI век. 2018. № 2. С. 5-20.
10 Costa-Font J., Turati G. Regional Health Care Decentralization in Unitary States: Equal Spending, Equal Satisfaction? // Regional Studies. 2018. Vol. 52. No. 7. P. 974-985.
перестройкой отношений между центральным правительством и субнациональными правительствами в сторону большей стратегической значимости национальных / федеральных правительств. Это также многомерная концепция, поскольку децентрализация должна охватывать три различных, но взаимосвязанных измерения: политическое, административное и финансовое11.
Участие в реформах по децентрализации в конечном счете является политическим вопросом и поэтому должно быть реализовано как часть более широкой стратегии территориального развития и реформ государственного управления. Реформы децентрализации часто сопровождаются другими видами многоуровневых реформ управления, в частности, реформами территориального и государственного управления.
Если рассматривать роль указанного выше процесса на конкретных примерах, то можно отметить тот факт, что в Испании децентрализация способствовала снижению этнической напряженности, за счет чего данное государство и сохранилось. Другие государства в вопросах децентрализации руководствовались скорее причинами технического плана, а никак не политическими мотивами. Так, в Нидерландах процесс децентрализации был инициирован в связи с необходимостью повышения эффективности органов местного самоуправления. Великобритания и Италия прибегли к перераспределению полномочий по причине обострения проблем функционирования законодательной власти. Данный процесс позволил преодолеть кризис, наделить региональную власть самостоятельностью в определенных вопросах.
Как правило, большинство унитарных государств Европы при децентрализации передают региональным и местным властям полномочия в сфере коммунальных услуг, транспорта, образования и т.д. Тем самым регионы обретают более высокий статус, но самостоятельными автономиями не становятся, соответственно, природа государственного устройства в стране не меняется с унитарной на федеративную.
При этом следует отметить, что в Европе процесс делегирования полномочий осуществляется очень разнообразно. Каждое государство формирует свою уникальную модель, так как отличаются размеры территорий, национальный состав, исторический опыт страны. Кроме того, в Европе имеется множество государств, где отчетливо видна культурная разница между регионами.
11 С одной стороны, финансовая децентрализация не может быть без политической и административной децентрализации, а с другой — без финансовой децентрализации политическая и административная децентрализация теряют смысл.
Представления политического сообщества о полномочиях центрального правительства также оказывают влияние на выбор модели территориального устройства. Как правило, в государствах, в которых население исторически сталкивалось с авторитарным стилем правления, существует настороженное отношение к централизации и заметно ослаблены центристские настроения. Соответственно, в таких странах отмечается высокий уровень децентрализации. В то же время «пределы децентрализации зависят от политического веса, человеческих и финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении местных властей», по мнению И.Н. Трофимовой12.
Конституционные основы децентрализации
Важно отметить, что децентрализация унитарных государств возможна только в рамках действующей конституции, что подчеркивают многие авторы13, поскольку формирование относительно автономных административных единиц — задача довольно сложная, учитывая необходимость согласования территориальных границ и сфер ответственности. Сегодня, когда классические формы государственного устройства трансформируются, появляются новые форматы управленческой деятельности, каждая страна вправе опираться на свои национальные особенности госуправления и сложившуюся правовую традицию14.
Одним из этапов децентрализации может стать процесс реорганизации всей территории страны в сторону федерализации, отмечает Ю.Е. Павленко15. В этом случае государство можно отнести к переходно-смешанному типу, когда политический режим имеет свойства двух видов государственного устройства — как унитарного, так и федеративного. Такое государство затруднительно классифицировать как унитарное, однако оно еще не является федеративным.
Особого внимания заслуживает реформа, реализованная в Великобритании. Традиционно Великобритания представляла собой сильно централизованное унитарное государство, несмотря на свою многонациональность и асимметрию между историческими регионами Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. С 1997 г., когда начался процесс делегирования полномочий, политический,
12 Трофимова И.Н. Трансформация отношений центральной и местной власти в процессе децентрализации управления (опыт европейских стран) // Ars administrandi. Искусство управления. 2011. № 2. С. 80-91.
13 Раньжина И.В. Указ. соч.
14 Ляпин И.Ф. Децентрализация власти в унитарных государствах // Государственная служба. 2010. № 1. С. 89-93.
15 Павленко Ю.Е. Процессы децентрализации и федерализации в государствах Западной Европы // Вопросы российского и международного права. 2017. T. 7. № 4A. С. 31-39.
административный и политический ландшафт Соединенного Королевства становится все более фрагментированным. Деволюция создала новый уровень демократической политики в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии и изменила Великобританию как многоуровневую, квазифедеральную систему управления. Дево-люция представляет собой, по сути, процесс децентрализации власти и предоставления большей власти местной администрации16. В Великобритании деволюция означает передачу власти и права принятия решений от Парламента Великобритании в Лондоне к ассамблеям в соответствующих странах. Процесс этот, отмечает Е. Денежкина17, — постепенный и в некоторых аспектах продолжается по сей день.
Многие авторы полагают, что деволюцию можно рассматривать «как способ ослабления этнических, лингвистических и религиозных противоречий и проявлений сепаратизма, которые могут привести к распаду страны»18. Эти усилия могут принимать асимметричные формы. Так, деволюция в Великобритании асимметрична, поскольку крупные регионы имеют возможность многие вопросы решать самостоятельно, но некоторые другие лишены этого права. Сам процесс автономизации Шотландии некоторые авторы, в частности С. Тирни, рассматривают как задачу «адаптации» (аccommodation) и «интеграции» (integration)19.
В Шотландии стремление к независимости ознаменовалось ростом поддержки Шотландской националистической партии и проведением осенью 2014 г. референдума, на котором большинство выступило за сохранение места Шотландии в Союзе. После этого референдума риторика деволюции резко изменилась по всей Великобритании, политический ландшафт Великобритании стал гораздо более разнообразным, чем за два десятилетия до этого. С точки зрения шотландцев, развитие процесса деволюции принесло с собой различные проблемы и возможности.
Деволюция в Уэльсе была реализована в других формах и ограничилась передачей ряда полномочий. Созданная по результатам референдума 1997 г. Национальная ассамблея Уэльса имела право действовать только в четко определенных областях политики, все
16 ЕжевскийД.О. Изменение роли и функций органов местного самоуправления в Великобритании в ходе муниципальных реформ конца ХХ — начала XXI вв. // Право и политика. 2005. № 5. С. 48-68.
17 Денежкина Е.В. Опыт Великобритании в области государственного устройства // Федерализм. 2006. № 1. С. 145-168.
18 Богатырева О.Н. Европейские модели регионализма. Екатеринбург: Издательство Уральского университета, 2018.
19 Tierney S. Giving with One Hand: Scottish Devolution within a Unitary State // International Journal of Constitutional Law. 2007. Vol. 5. No. 4. P. 730-753.
остальное оставалось за Вестминстером. В соответствии с Актом Уэльса о Сенедде и выборах 2020 г., Национальная Ассамблея Уэльса официально сменила свое наименование и стала именоваться Сенеддом.
Социальные и экономические последствия
децентрализации
Несмотря на все преимущества европейской децентрализации, она несет с собой определенные трудности. И это прежде всего проблема неравенства территорий. Чаще всего территории даже унитарного государства имеют различные ресурсы: одни могут покрывать свои финансовые потребности сами, другие — нет. Данная диспропорция свойственна почти каждому государству и заставляет широко использовать выравнивание условий для регионов. Контролируемое центром перераспределение финансовых средств между регионами не всегда устраивает сильные в экономическом плане регионы.
Каждое государство имеет свою финансовую модель государственного управления. Некоторые модели вызывают у исследователей вопросы. Так, во Франции «территориальные коллективы
пользуются ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться
20
в порядке, установленном законом»20, т.е. они могут получать все или часть поступлений от налогов всех видов, поскольку закон разрешает им устанавливать базу налогообложения и процентную ставку. Однако при этом финансовая автономия муниципалитетов значительно ограничена. Недостаточная финансовая автономия характерна для Великобритании, где основная часть ресурсов местного уровня управления поступает из государственного бюджета21.
Сегодня разница в благосостоянии регионов европейских стран обусловливает различия в предпочтениях избирателей, что затрагивает налогообложение, социальную сферу, определяет степень их территориальной автономии, отмечает С. Пиаттони22. При этом экономические различия более выражены, если они совпадают с культурным расколом, ярким примером чего являются нации с неопределенным гражданством, такие как каталонцы или шотландцы. Политические деятели в этих регионах могут использовать маркеры
20 Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 г. // Избранные конституции зарубежных стран: В 2 т. Т. 1 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Юрайт, 2015. С. 209-246.
21 Богатырева О.Н. Процессы децентрализации в европейских странах... С. 5-20.
22 Piattoni S. The Theory of Multi-level Governance: Conceptual, Empirical, and Normative Challenges. Oxford: Oxford University Press, 2010.
идентичности для мобилизации недовольных экономической ситуацией избирателей и заявить о своих претензиях на особый статус.
В процессе децентрализации политические трения неизбежны во всех территориальных режимах, особенно глубокие расхождения характерны в многонациональных унитарных образованиях, в которых национальные меньшинства и доминирующее культурное большинство имеют разные концепции морально-идеологических основ государства. Каждый будет отстаивать различные взгляды на то, что составляет законный территориальный порядок, какие социальные группы заслуживают признания, имеют ли они право на самоопределение, каковы надлежащие территориальные границы субъектов и каков относительный авторитет этих субъектов. В Бельгии, например, доминирует подход к федерализму, основанному на двух языковых сообществах, в то время как франкоязычные партии предусматривают территориальный порядок, основанный на равнозначности трех регионов.
Принципы передачи властных полномочий
при децентрализации
По мнению многих экспертов, современное государство, действуя как субъект общественного управления, должно постепенно менять свои функции, передавая их значительную часть на региональный и местный уровень, создавая более эффективную децентрализованную модель государственного управления, которое все больше становится неотъемлемой чертой современных демократий, объективным условием адаптации к социальным изменениям, происходящим в сфере взаимоотношений государства и его территориальных элементов в эпоху развитого информационного общества23. Однако есть и те, кто полагает, что если тенденции децентрализации унитарных европейских государств будут усиливаться, это может привести либо к распаду этих стран, либо к формированию на их основе конфедеративных союзов. Примером может служить испанская Каталония, которая с учетом финансовых проблем Испании как члена Европейского союза часто заявляет о своем выходе из состава государства.
Наряду с Испанией с такого рода проблемами сталкивается и Италия. И та, и другая страна обладают переходными формами политико-территориального устройства — это квазифедерации, или
23 Orlov V., Khamidov O., Poliakova V., Shylova V. The Problem of Decentralization of Public Power in the Context of Territorial's Independence // Proceedings of the III International Scientific Congress Society of Ambient Intelligence 2020 (ISC-SAI 2020) / Eds. S. Hushko, V. Solovieva. [Kyiv]: Atlantis Press, 2000. URL: https://www. atlantis-press.com/proceedings/isc-sai-20/125937209
разновидности сложносоставного унитарного государства. Так, в Италии в настоящее время законодательная власть принадлежит не только общегосударственному парламенту, но и региональным советам. Также именно в этом государстве регионы имеют право не только выходить на международный уровень, вести внешнюю торговлю и переговоры с Евросоюзом, но и участвовать в разработке нормативных актов Европейского союза. Соответственно, отноше-
24
ния между центром и местным правительством довольно сложные24.
Большинство европейских унитарных государств сегодня все внешние межгосударственные отношения осуществляют через центральные органы. Унитаризм удобен для государственного управления, регулирования внешнеэкономической деятельности и т.д. Многонациональность не является помехой для применения такой формы административно-территориального устройства, полагают Л.А. Бердегулова и Э.Р. Чернова25. Стремление регионов унитарного государства к большой самостоятельности все же приводит к формированию автономий и расширению их прав. В этом процессе отражается суть демократизации власти и ее сближение с народом. Поэтому будущее развитие унитарного государства эксперты видят в эффективном сочетании централизации и самостоятельности местного самоуправления26.
Эволюция унитарных европейских государств в сторону децентрализации и передачи власти региональным правительствам идет параллельно с передачей полномочий на наднациональный уровень в ходе последовательных реформ в рамках европейских договоров. Такая дихотомия предполагает синтез полномочий властных органов на симметричной или асимметричной основе, что в многонациональных государствах, таких как Бельгия или Испания, может принимать политизированный характер. Как представляется, эта двойственность и разнонаправленность миграции власти должна рассматриваться в более широком политическом контексте, чтобы оценить все риски децентрализации и трансформации государства от унитарного до «единой федерации», выражаясь словами Дж. Брошека, Б. Петерсона и С. Тоубо27.
Историческая логика определяет обстоятельства формирования территориально-политической организации государства, возникновения политических институтов и их развития, т.е. формальную
24 Конституция Итальянской Республики / Пер. с итал. Л.П. Гринберга // Конституции государств Европейского союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.: Издательская группа ИНФРА-М, 2009.
25 Бердегулова Л.А., Чернова Э.Р. Указ. соч.
26 Раньжина И.В. Указ. соч.
27 Broschek J., Petersohn B., Toubeau S. Op. cit.
архитектуру территориального режима, либо обеспечивая все правительственные уровни подлинными законодательными полномочиями, как в случае с федерациями, или устанавливая конституционную иерархию, в которой один уровень остается подчиненным другому, как это принято в конфедеративных соглашениях или унитарных государствах.
Очень важно, чтобы в процессе реформирования конфликты между центром и периферией не выходили за рамки региона или унитарного политического образования. Апологеты унитарного государства часто создают самоподдерживающуюся динамику, которая мешает планам сторонников децентрализации. В современной Западной Европе процессы по сдерживанию федерализации в унитарных государствах хорошо прослеживаются на примерах Италии и Испании. Существуют правила принятия решений, регулирующие иерархию взаимоотношений периферии и центра, на основании чего и становятся возможны институциональные реформы, изменение территориального режима или преемственность.
Движущей силой политической децентрализации часто выступают экзогенные факторы, так называемые внешние шоки, которые могут коренным образом преобразовать политическую среду, такие как война, экономический кризис, волны демократизации или смена идеологий. Эти «критические моменты», по мнению Г. Капоча и Д. Келемена, способствуют некоторому смягчению системных ограничений для политических субъектов28. В качестве примера можно привести финансово-экономический кризис 2008 г., после которого территориальные режимы в европейских странах подверглись «трансформации»29, а экономические и культурные различия стали основными критериями, определяющими отношения между центром и периферией в процессе государственного строительства30.
Заключение
Таким образом, траектории эволюции европейской децентрализации обусловлены исторически. Политические режимы проявляют более гибкое отношение к изменениям. Например, испанские автономии имеют слабое формальное представительство в центре, по мнению С. Колино, в результате чего именно региональные пра-
28 Capoccia G., Kelemen D. The Study of Critical Junctures: Theory, Narrative and Counterfactuals in Institutional Theory // World Politics. 2007. Vol. 59. No. 2. P. 341-369.
29 Braun D., Trein Ph. Economic Crisis and Federal Dynamics // Federal Dynamics: Continuity, Change and the Varieties of Federalism / Eds. A. Benz, J. Broschek. Oxford: Oxford University Press, 2013. P. 343-365.
30 Hooghe L., Marks G. Community, Scale, and Regional Governance: A Postfunctionalist Theory of Governance. Vol. II. Oxford: Oxford University Press, 2016.
вительства являются главными инициаторами реформ, касающихся их статуса, и переговоров по передаче им полномочий, ресурсов и даже конституционному признанию их идентичности31. В ходе реформы произошли значительные изменения в статусах семи автономий, а также, как утверждают М. Китинг и А. Уилсон, усилился процесс децентрализации страны и выросла асимметрия между автономными сообществами32. Другие страны Европы сегодня также сталкиваются с ситуацией, когда властные полномочия необходимо распределять на разных административно-территориальных уровнях государства и одновременно искать новые способы разрешения внутренних противоречий с учетом целого ряда сопутствующих факторов — политических, экономических, культурных, правовых, социальных, этнических и т.п.
В целом следует констатировать, что унитарные государства сегодня поставлены в такие условия, когда они вынуждены вести равноправный политический диалог и идти на разного рода компромиссы, чтобы не только предотвратить конфликты, но и избежать возможного распада страны. Результат таких переговоров центральных органов с регионами — частичная передача автономиям ряда полномочий, при этом процесс децентрализации унитарных государств может постепенно перейти в категорию федерализации, что означает смену формы государственности и общего политического ландшафта, когда речь идет о Европе в целом.
ЛИТЕРАТУРА
Бердегулова Л.А., Чернова Э.Р. Тенденции децентрализации в унитарных европейских государствах // Труды Оренбургского института (филиала) Московской государственной юридической академии. 2021. № 1. С. 12-16.
Богатырева О.Н. Европейские модели регионализма. Екатеринбург: Издательство Уральского университета, 2018.
Богатырева О.Н. Процессы децентрализации в европейских странах // Право и управление. XXI век. 2018. № 2. С. 5-20.
Волкова Г.И. Баскский терроризм и политика регионального автономизма в Испании // Мировая экономика и международные отношения. 2002. № 2. С. 93-97.
Денежкина Е.В. Опыт Великобритании в области государственного устройства // Федерализм. 2006. № 1. С. 145-168.
ЕжевскийД.О. Изменение роли и функций органов местного самоуправления в Великобритании в ходе муниципальных реформ конца ХХ — начала XXI вв. // Право и политика. 2005. № 5. С. 48-68.
31 Colino C. Constitutional Change without Constitutional Reform: Spanish Federalism and the Revision of Catalonia's Statute of Autonomy // Publius: The Journal of Federalism. 2009. Vol. 39. No. 2. P. 262-288.
32 Keating M., Wilson A. Renegotiating the State ofAutonomies: Statute Reform and Multi-level Politics in Spain // West European Politics. 2009. Vol. 32. No. 3. P. 536-558.
Ляпин И.Ф. Децентрализация власти в унитарных государствах // Государственная служба. 2010. № 1. С. 89-93.
Павленко Ю.Е. Процессы децентрализации и федерализации в государствах Западной Европы // Вопросы российского и международного права. 2017. T. 7. № 4A. С. 31-39.
Раньжина И.В. Механизм федерализации государств унитарной формы государственного устройства // Общество: политика, экономика, право. 2016. № 4. С. 37-42.
Трофимова И.Н. Трансформация отношений центральной и местной власти в процессе децентрализации управления (опыт европейских стран) // Ars administrandi. Искусство управления. 2011. № 2. С. 80-91.
Braun D., Trein Ph. Economic Crisis and Federal Dynamics // Federal Dynamics: Continuity, Change and the Varieties of Federalism / Eds. A. Benz, J. Broschek. Oxford: Oxford University Press, 2013. P. 343-365.
Broschek J., Petersohn B., Toubeau S. Territorial Politics and Institutional Change: A Comparative Historical Analysis // Publius: The Journal of Federalism. 2017. Vol. 48. No. 1. P. 1-25.
Capoccia G., Kelemen D. The Study of Critical Junctures: Theory, Narrative and Counterfactuals in Institutional Theory // World Politics. 2007. Vol. 59. No. 2. P. 341-369.
Colino C. Constitutional Change without Constitutional Reform: Spanish Federalism and the Revision of Catalonia's Statute of Autonomy // Publius: The Journal of Federalism. 2009. Vol. 39. No. 2. P. 262-288.
Costa-Font J., Turati G. Regional Health Care Decentralization in Unitary States: Equal Spending, Equal Satisfaction? // Regional Studies. 2018. Vol. 52. No. 7. P. 974-985.
Hooghe L., Marks G. Community, Scale, and Regional Governance: A Postfunc-tionalist Theory of Governance. Vol. II. Oxford: Oxford University Press, 2016.
Keating M. Thirty Years of Territorial Politics // West European Politics. 2008. Vol. 31. No. 1-2. P. 60-81.
Keating M., Wilson A. Renegotiating the State of Autonomies: Statute Reform and Multi-level Politics in Spain // West European Politics. 2009. Vol. 32. No. 3. P. 536-558.
Mitchell J. Devolution in the UK. Manchester: University of Manchester Press, 2009.
Orlov V., Khamidov O., Poliakova V., Shylova V. The Problem of Decentralization of Public Power in the Context of Territorial's Independence // Proceedings of the III International Scientific Congress Society of Ambient Intelligence 2020 (ISC-SAI 2020) / Eds. S. Hushko, V. Solovieva. [Kyiv]: Atlantis Press, 2000. URL: https://www. atlantis-press.com/proceedings/isc-sai-20/125937209
Piattoni S. The Theory of Multi-level Governance: Conceptual, Empirical, and Normative Challenges. Oxford: Oxford University Press, 2010.
Riker W.H. Federalism. Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown and Company, 1964.
Swenden W. Federalism and Regionalism in Western Europe: A Comparative and Thematic Analysis. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2006.
Tierney S. Giving with One Hand: Scottish Devolution within a Unitary State // International Journal of Constitutional Law. 2007. Vol. 5. No. 4. P. 730-753.
REFERENCES
Berdegulova, L. A., and Chernova, E. R. "Tendentsii detsentralizatsii v unitarnykh evropeiskikh gosudarstvakh," Trudy Orenburgskogo instituta (filiala) Moskovskoi gosudarstvennoi iuridicheskoi akademii, No. 1, 2021, pp. 12-16.
Bogatyreva, O. N. "Protsessy detsentralizatsii v evropeiskikh stranakh," Pravo i upravlenie. XXI vek, No. 2, 2018, pp. 5-20.
Bogatyreva, O. N. Evropeiskie modeli regionalizma. Ekaterinburg: Izdatel'stvo Ural'skogo universiteta, 2018.
Braun, D., and Trein, Ph. "Economic Crisis and Federal Dynamics," Federal Dynamics: Continuity, Change and the Varieties of Federalism, eds. A. Benz, and J. Broschek. Oxford: Oxford University Press, 2013, pp. 343-365.
Broschek, J., Petersohn, B., and Toubeau, S. "Territorial Politics and Institutional Change: A Comparative Historical Analysis," Publius: The Journal of Federalism, Vol. 48, No. 1, 2017, pp. 1-25.
Capoccia, G., and Kelemen, D. "The Study of Critical Junctures: Theory, Narrative and Counterfactuals in Institutional Theory," World Politics, Vol. 59, No. 2, 2007, pp. 341-369.
Colino, C. "Constitutional Change without Constitutional Reform: Spanish Federalism and the Revision of Catalonia's Statute of Autonomy," Publius: The Journal of Federalism, Vol. 39, No. 2, 2009, pp. 262-288.
Costa-Font, J., and Turati, G. "Regional Health Care Decentralization in Unitary States: Equal Spending, Equal Satisfaction?" Regional Studies, Vol. 52, No. 7, 2018, pp. 974-985.
Denezhkina, E. V. "Opyt Velikobritanii v oblasti gosudarstvennogo ustroistva," Federalizm, No. 1, 2006, pp. 145-168.
Ezhevskii, D. O. "Izmenenie roli i funktsii organov mestnogo samoupravleniia v Velikobritanii v khode munitsipal'nykh reform kontsa 20 — nachala 21 veka," Pravo i politika, No. 5, 2005, pp. 48-68.
Hooghe, L., and Marks, G. Community, Scale, and Regional Governance: A Postfunctionalist Theory of Governance, Vol. II. Oxford: Oxford University Press, 2016.
Keating, M. "Thirty Years of Territorial Politics," West European Politics, Vol. 31, No. 1-2, 2008, pp. 60-81.
Keating, M., and Wilson, A. "Renegotiating the State of Autonomies: Statute Reform and Multi-level Politics in Spain," West European Politics, Vol. 32, No. 3, 2009, pp. 536-558.
Liapin, I. F. "Detsentralizatsiia vlasti v unitarnykh gosudarstvakh," Gosudarstvennaia sluzhba, No. 1, 2010, pp. 89-93.
Mitchell, J. Devolution in the UK. Manchester: University of Manchester Press,
2009.
Orlov, V., Khamidov, O., Poliakova, V., and Shylova, V. "The Problem of Decentralization of Public Power in the Context of Territorial's Independence," Proceedings of the III International Scientific Congress Society of Ambient Intelligence 2020 (ISC-SAI2020), eds. S. Hushko, and V. Solovieva. [Kyiv]: Atlantis Press, 2000, URL: https://www.atlantis-press.com/proceedings/isc-sai-20/125937209
Pavlenko, Iu. E. "Protsessy detsentralizatsii i federalizatsii v gosudarstvakh Zapadnoi Evropy," Voprosy rossiiskogo i mezhdunarodnogo prava, Vol. 7, No. 4A, 2017, pp. 31-39.
Piattoni, S. The Theory of Multi-level Governance: Conceptual, Empirical, and Normative Challenges. Oxford: Oxford University Press, 2010.
Ran'zhina, I. V. "Mekhanizm federalizatsii gosudarstv unitarnoi formy gosudarstvennogo ustroistva," Obshchestvo: politika, ekonomika, pravo, No. 4, 2016, pp. 37-42.
Riker, W. H. Federalism. Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown and Company, 1964.
Swenden, W. Federalism and Regionalism in Western Europe: A Comparative and Thematic Analysis. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2006.
Tierney, S. "Giving with One Hand: Scottish Devolution within a Unitary State," International Journal of Constitutional Law, Vol. 5, No. 4, 2007, pp. 730-753.
Trofimova, I. N. "Transformatsiia otnoshenii tsentral'noi i mestnoi vlasti v protsesse detsentralizatsii upravleniia (opyt evropeiskikh stran)," Ars administrandi. Iskusstvo upravleniia, No. 2, 2011, pp. 80-91.
Volkova, G. I. "Baskskii terrorizm i politika regional'nogo avtonomizma v Ispanii," Mirovaia ekonomika i mezhdunarodnye otnosheniia, No. 2, 2002, pp. 93-97.
