CC BY
29
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 346.7
С.Э. Либанова
Курганский государственный университет
ДЕМОКУРИЯ КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ГРАЖДАНСКИМ ОБЩЕСТВОМ
Аннотация. Государственное управление не станет эффективным без профессионально-правового общественного надзора (демокурии). Реализация закрепленного в Конституции РФ приоритета признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека требует признания функций конституционного общественного надзора за его отдельными институтами и создания комитета общественного надзора за обеспечением конституционных прав.
Ключевые слова: демокурия, общественный надзор, государственное управление, обеспечение конституционных прав, гражданское общество.
S.E. Libanova Kurgan State University
DEMOKURIYA AS A METHOD OF PERFORMANCE ASSURANCE OF THE GOVERNMENT CONTROL OVER CIVIL SOCIETY
Annotation. A government control will not be effective without professional law public supervision (demokuriya). The realization of the priority of recognition, observance, and protection of the human rights and freedoms, embodied in the Constitution of the Russian Federation, demands recognizing the certain institutions' constitutional public supervision functions and creation of the Committee of Public Supervision over Constitutional Rights Protection.
Keywords: demokuriya, public supervision,
government control, constitutional rights protection, civil society.
Одна из главных проблем современного государственного управления заключается в отсутствии должного понимания значимости всей российской системы муниципального и государственного управления, а также в отсутствии подходящих концепций преобразований [1]. Поэтому в настоящее время особенно важна разработка новых концепции государственного управления, которые могли бы оказать положительное влияние на процессы стабилизации и прогресса общества и государства в целом и определить способы и методы, способствующие реализации таких концепций.
Представляется верным утверждать, что государственная власть и гражданское общество -это две составляющие единого целого, которые тесно взаимосвязаны и уравновешивают друг друга путем взаимного контроля. Эффективным способом оказания влияния на государственную власть со стороны граждан являет общественный контроль. Полагаем, что это не любой контроль со стороны общества за полнотой и достоверностью волеизъявления граждан в различных формах, а только профессионально-правовой. Субъекты такого контроля должны знать право не хуже правоприменителей в органах государственной власти, не имея властных полномочий.
Вследствие кризиса и острой необходимости пересмотра концепций социально-экономического развития резко увеличилось влияние государства «в ущерб качеству государственных институтов», что повлекло за собой административную реформу государственной службы. Именно неспособность государства в большей степени восстановить экономику, а также его прямая роль в начавшемся кризисе требуют пересмотра системы государственного управления. Данная сфера на сегодняшний момент имеет множество проблем: низкий уровень эффективности при высокой численности государственных служащих, неточность формулировок, рождающая неясности и в распределении полномочий между государственными и муниципальными органами, и противоречащие статьи в нормативно-правовой базе, а также отсутствие необходимого информационного обеспечения со стороны государства.
Все это требует скорейшего разрешения проблемы, попытками которого были административные реформы 2003-2005 и 2006-2010 годов, не давшие нужных результатов, что оставило основной курс модернизации государственного управления неизменным - улучшение нормативно-правовой базы, создание точного перечня вопросов, относящихся к объему компетенции как муниципальных, так и государственных органов.
Предметом исследования в данной статье заявлен процесс эффективного взаимодействия органов государственного управления с институтами гражданского общества, поэтому требуется определиться с понятийным аппаратом.
В теории определения понятия «государственное управление» существует несколько различных позиций и подходов. Согласно правовому подходу ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции. Согласно политическому подходу основной задачей государственного управления является максимально эффективное воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Согласно управленческому подходу основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность, результативность и социальная ответственность, формулируемые, по возможности, в квантифици-руемой (измеримой) форме. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятия «государственное управление».
Общей для всех четырёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам.
Один из новейших подходов к государственному управлению был сформулирован польским политологом Пшечем на XX Всемирном политологическом съезде в 2001 году. Согласно этому подходу государственное управление должно быть удобным для общества и не нарушать права системных организаций здоровья, что важно для внешнеполитической стабильности.
Современный исследователь данного явления А.А. Иноземцев полагает, что «государственное управление - это регулирование государственными органами различных сторон жизни общества»[2].
Термин «гражданское общество» имеет в литературе особое содержание и в современной трактовке выражает определенный тип (состояние, характер) общества, его социально-экономическую, политическую и правовую природу, степень развитости, завершенности.
Некоторые исследователи рассматривают гражданское общество как организованную совокупность, систему общественных отношений или систему общественных институтов. Они полагают, что «гражданское общество - это совокупность частных и межличностных отношений социального, политического, идеологического, культурного, религиозного, семейного и иного характера, направленных н а уд о вл етворение и нте ре со в обще-СЕРИЯ «ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ», ВЫПУСК 13
ства, отдельных индивидов и создаваемых ими институтов» [3].
И.А. Гобозова дает такое определение: «Гражданское общество - это такое общество, в котором существуют неофициальные структуры в виде различных политических партий, организаций, движений, комитетов, ассоциаций, собраний, обществ и т.д., действующие в рамках юридических законов и норм и оказывающие заметное влияние на официальные органы власти» [4].
З.Т. Голенкова считает, что «гражданское общество - это совокупность общественных коммуникаций и социальных связей, институтов и ценностей, главными субъектами которых являются: гражданин со своими гражданскими правами и гражданские (неполитические и не государственные) организации: ассоциации, объединения, общественные движения и гражданские институты» [5].
Зачастую гражданское общество рассматривается по принципу противопоставления с государством. Наиболее распространены данные воззрения за рубежом. Например, профессор Боннского университета И. Изензее считает, что «государство существует в виде того, что противостоит «обществу» [6]. Я.В. Зубова в своей статье указывает, что гражданское общество - это особая структура со своим механизмом «сдержек и противовесов» для всех ветвей власти. Именно через государство принятием законов, формированием государственных демократических структур, строгого соблюдения государством норм и демократических процедур создаются условия для формирования истинного гражданского общества, создания для него благоприятных условий развития [7].
Государство в лице органов государственного управления является основой этой структуры, без которой гражданское общество утратило бы свою целостность. Государство обеспечивает равновесие, стабильность не только посредством системы управления, но и с помощью правовой культуры. Важным критерием, определяющим возможность институтов гражданского общества осуществлять функцию общественного надзора за соблюдением конституционных презумпций органами системы публичной власти, является, по нашему мнению, их экономическая и организационная независимость от нее. Наличие зависимости существенно снижает эффективность законодательно закрепленных полномочий по гарантированию реализации конституционных прав и свобод квази-институтами гражданского общества: общественной палатой и омбудсменами»[8]. Общественная палата законодательно наделена полномочиями по осуществлению общественного контроля за деятельностью Правительства РФ и органов исполнительной власти (ст.2п.4), но содержание общественно-контрольной деятельности в законе не раскрыто, что приводит к декларативности возложенных на нее обществом задач. Оба ро сси й ски х омбудсме на лише н ы п р а ва при-
75
останавливать незаконные действий или акты в отличие от датского и гренландского [9]. Надежда на судебную систему, как показывает правоприменительная практика (количество отмененных решений и даже приговоров, их несогласованность с актами Конституционного Суда РФ), не всегда оправдывается.
Эффективность процесса взаимодействия и гармоничного интегрирования разноуполномо-ченных субъектов в сфере обеспечения конституционных прав человека может быть обеспечена «профессионально-правовым общественным надзором» - «демокурией» (от лат. kurij - надзор, правовой, особая группа и demos - народ). Демокурийная деятельность, являясь конституционной, выражается в сознательной, целенаправленной, организационной деятельности правовых институтов гражданского общества, состоящих из юристов, способствуя гармонизации интеграционных процессов институциональных систем общества в сфере обеспечения прав человека, в итоге - всего общества. Эта деятельность позволяет восстанавливать конституционные права человека, улучшая взаимодействие субъекта и объекта надзора, являясь базой для создания комитета общественного надзора за обеспечением конституционных прав при гаранте Конституции РФ - Президенте РФ [10].
Под эффективностью понимаем оптимизацию процесса правоприменения и законотворчества, позволяющую обеспечить реализацию высшей конституционной ценности, создать реальные правовые условия для неизбежности восстановления и невозможности нарушения конституционных прав и свобод человека, являющуюся целью взаимодействия и интегрирования институциональных систем государства и гражданского общества в сфере конституционного гарантирования.
Пришло время концептуальных исследований понятий общественного контроля и надзора. Преодолимым препятствием в устранении неэффективной реализации механизмов защиты прав человека представляется отсутствие единого мнения в юридическом сообществе относительно понятий «контроля» и «надзора», «контроля и надзора за обеспечением конституционных прав и свобод». Значительная часть ученых считает понятия «контроль» и «надзор» тождественными [11], с чем не представляется возможным согласиться. Сложившийся стереотип отожествления этих понятий привел к неэффективной деятельности ранее предлагаемых в науке механизмов защиты и охраны конституционных прав. Изначально определение контроля было сформулировано в трех значениях: как функции управления (контроль как деятельность), завершающей стадии процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи (контроль как форма обратной связи), неотъемлемой составляющей процесса п р и н я т и я у п р а вл е н чес ки х р е шений ( к о н троль 76
как стадия управленческого цикла). Полагаем, что в одном и том же правовом значении термин не может автоматически применяться в различных правоотношениях. Законодатель зачастую использует термин «общественный контроль» без учета смыла и содержательной сущности. Подтверждением этого являются правовые акты, отражающие декларативную возможность реализации принципа народовластия при помощи общественного контроля [12].
Проблема контроля власти - «ось современной жизни» [13]. И если государственный контроль, как традиционная функция государства [14] имеет давние исторические корни и осуществляется структурами государства, представлен множеством форм и видов, то система общественного контроля только формируется и требует теоретических разработок.
Пришло время разработать научно обоснованную законодательную базу, определяющую контуры системы органов общественного контроля и их полномочия.
В.О. Лучин и Н.А. Боброва отмечают, что способность общества к контролю над властью -признак гражданского общества. Только контроль, приобретая правовые формы, способен подчинить власть праву, и только при условии существования гражданского общества государство оказывается «под правом», становится «правовым» [14]. Реализация принципа-гарантии Конституции РФ [15] - «народовластие», закрепленного в ст.ст.3,32, требует законодательного определения круга субъектов гражданского общества, способных реализовать его эффективно. Под базовыми принципами-гарантиями Конституции РФ предлагается рассматривать гарантированные принципы Конституции РФ, одновременно зафиксированные в ней как гарантии, обладающие базальной властью, призванные обеспечить верховенство права, соответствующие принципам и гарантиям международно-правовой защиты прав человека.
Требуется смещение акцентов. Для успешного решения основной задачи конституционного права в сфере обеспечения высшей ценности Конституции принципиальное значение имеет контроль не как деятельность (сфера административного права) и стадия цикла, а как результат реализации конституционных функций в сфере обеспечения прав человека. Определения ученых, данные в сфере регулирования конституционных правоотношений [16], подтверждают тезис об отсутствии тождества рассматриваемых понятий, позволяют не согласиться с точкой зрения И.Н. Кузнецова, отмечающего, что проводимое разграничение функций контроля и надзора в значительной мере носит условный характер, а деятельность по конституционному надзору во всех случаях остается одним из видов самого конституционного контроля [17].
Принципиально различаются правовые кате-г_о р и й « п р о ф е ссионально- п р а в о в о й общ е с_твен-
ный надзор» и «общественный надзор». Этим обусловлена необходимость введения новой категории в существующий понятийный аппарат.
Отличие демокурии от общественного надзора заключается в степени эффективности реализации самого надзора со стороны общества, обусловленной профессиональным знанием права субъектами надзора.
Классифицируем основные признаки демокурии:
1 Это самостоятельный вид правового надзора;
2 Это особый вид конституционного надзора, исходя из реализации результата и глобальных целей - обеспечения гарантирования конституционных ценностей;
3 Это форма круговой связи в деятельности институциональных систем гражданского общества и государства (одна из форм их интегрирования);
4 Это организационно-юридическое средство обеспечения режима конституционной законности;
5 Это процесс особого вида реализации конституционных прав человека;
6 Это способ реализации особыми институтами гражданского общества функции наблюдения, предупреждения, просвещения в праве;
7 Это конституционная функция особых институтов гражданского общества.
Демокурия является формой взаимосвязи, предполагающей круговорот информации. Общественный надзор, отличающийся от демокурии, может рассматриваться как форма обратной связи и канал получения информации органами системы публичной власти от институтов гражданского общества. В отличие от кибернетики критерий объективности не может быть признан бесспорным элементом данного явления. Даже получение объективной информации, основанной на знании законов, о нарушенных правах человека не гарантирует их восстановление. Только тесная взаимосвязь, включающая круговое движение информации между субъектами, а не одностороннюю связь и движение информации от общества к государству при обязанности последнего неизбежно восстановить нарушенные права человека под угрозой неотвратимости ответственности, позволяет эффективно реализовать функции общественного надзора и демокурии, но не общественного контроля, которого фактически не может быть при отсутствии властных полномочий у институтов гражданского общества.
Создание комитета общественного надзора за обеспечением конституционных прав позволит восстанавливать нарушенные конституционные права и эффективно реализовать функции общественного надзора и демокурии при отсутствии властных полномочий у правозащитных институтов гражданского общества и даже государственно- о б щест в е н н ых. Их ре ко м е нд а ц и и в сфере о б е-СЕРИЯ «ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ», ВЫПУСК 13
спечения конституционных прав человека через КОНОКП (комитет общественного надзора обеспечения конституционных прав) будут приняты к прямому исполнению.
КОНОКП при Президенте должен иметь общественно-государственный статус и особый порядок финансирования. Требуется наделить его надзорно-контрольными полномочиями по аналогии с судом присяжных заседателей [18].
Вся информация о фактах нарушения конституционных прав человека будет поступать непосредственно гаранту Конституции - президенту РФ через подчиняющийся ему напрямую КОНОКП. Его деятельность должна финансироваться из специального фонда президента «По обеспечению конституционных прав и верховенства действия Конституции РФ», распределяться коллегиально президиумом КОНОКП, с последующим отчетом перед всеми членами, представителями исключительно профессионально-правовых правозащитных институтов гражданского общества, обладающих организационной и экономической независимостью от государственных структур, способных эффективно применять знание права. Целью его создания является реализация конституционного принципа прямого народовластия, реализуемого посредством права выразить общественное недоверие и принять мотивированный и обоснованный вердикт об освобождении от должности лиц, занимающих важные государственные посты в Федерации, регионах и муниципалитетах. Уровневая структура КОНОКП может соответствовать структуре органов власти и местного самоуправления РФ. Освобождение от должности возможно Президентом или по его указанию соответствующим органом, в том числе губернатором в регионе в отношении главы местной администрации, лишь на основании вотума общественного недоверия. Основанием для вотума послужит решение КОНОКП об отстранении от должности чиновника, нарушившего конституционные права человека и не исполнившего закон, принятое квалифицированным большинством членов КОНОКП на основе трех базовых принципов-гарантий Конституции РФ [19]. Основанием для отстранения от должности чиновника явится недоверие гражданского общества, выраженное через его особые правовые институты, в том числе общественную палату, ассоциацию юристов России и российскую адвокатуру и т.д. Окончательно вопрос о привлечении к административной или уголовной ответственности чиновника решат компетентные органы. Деятельность этого комитета не будет сведением политических и иных счетов в силу обязательности согласования вопроса до голосования с выдвинувшей представителя организацией и прозрачностью самого голосования для всего общества. Критерий неконституционности деятельности чиновника определен в виде нарушения трех базовых принципов-гарантий Ко н ституци и : га ра нтированность , защи щенность
77
государством человека как высшей ценности (ст. 2,17,18), народовластие (ст. 3,32), верховенство права - правовластие (ч. 1.ст. 3,ст. 15), -признаваемых нами универсальным методологическим ключом законотворчества и правоприменения, конституционным критерием эффективной реализации демокурийной функции, позволяющим аргументировать вынесение вотума недоверия, понятным каждому человеку. Важна бесспорность наличия самого факта нарушения или необеспечения конституционных прав при несоблюдении или нарушении трех базовых принципов-гарантий Конституции. В качестве основы для разработки положения, регламентирующего деятельность КОНОКП, можно использовать положение о Комитете народного контроля СССР.
Список литературы
1 Добрынин Н. М. Реформа государственного управления в России как необходимость становления новых федеративных отношений: практика, специфика, закономерности //Российский юридический журнал. 2005. С. 17-25.
2 Иноземцев А. А. Проблемы государственного управления в Российской Федерации в контексте Административной реформы // Политика, государство и право. 2015. № 4. URL: http://politika.snauka.ru/2015/04/2717 (дата обращения: 15.11.2015).
3 Струсь К. А. Государство и гражданское общество: Проблемы правового взаимодействия в России : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 9.
4 Гобозов И. А. Социальная философия : учебник для вузов. М. : Академический проект, 2007. С. 187.
5 Голенкова З. Т. Гражданское общество // Социологические исследования. М., 1997. № 3. С. 26.
6 Изензее И. Государство //Вестник Московского университета. Сер. 12. Социально-политические исследования. 1992. № 6. С. 36.
7 Зубова Я. В. Гражданское общество: проблемы и противоречия его формирования //Концепт. 2013. Социально-антропологические проблемы информационного общества. Выпуск 1. ART 64021. URL: http://e-koncept.ru/2013/64021.htm.
8 Грудцына Л. Д. Государственно-правовой механизм формирования и поддержки институтов гражданского общества в России : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.
9 Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.03.1997. № 9. ст. 1011; Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 11.04.2005. № 15. ст. 1277;
10 См.Либанова С. Э. Демокурия : монография. Курган : Изд-во Курганского гос. ун-та, 2014. 256 с.
11 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть //отв.ред. Б. А. Страшун. М.: БЕК, 1996. С. 72; Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юрист, 1997. С. 43-48. Еременко Ю. П. Контроль за конституционностью законов в СССР // Труды Высшей следственной школы МВД СССР. Волгоград, 1969. Вып.1. С.107; Коток В. Ф. Конституционная законность, конституционный надзор и контроль в СССР // Вопросы советского государственного (конституционного) права. Труды. Т. 82. Вып. 2. Ч. 2. Иркутск, 1972; Шульженко Ю. Л. Правовая охрана Конституции. М., 1991. С. 6; Насырова Т. Я. Конституционный контроль. Казань : Изд-во Казанского университета, 1992. С. 16; Златопольский Д.Л. Контроль за соблюдением конституции и конституционный суд в странах Восточной Европы // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1998. № 2. С. 39.
12 См.: Федеральные законы «<О садоводческих, огороднических и дачкых кекоммкрческих объкдинекиях гркждан»
(ст. 26), «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (гл. 4), «О радиационной безопасности населения», «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 26), «Об охране окружающей среды» (ст. 68), «О системе государственной службы Российской Федерации» (абз. 8 п. 1 ст. 3 и др.).
13 Валадес Д. Контроль над властью. М., 2006. С. 23.
14 См., например: Колоколов Н. А. Судебная власть о сущем феномена в логосе. М., 2005. С. 187-188.
15 Лучин В. О., Боброва Н. А. Конституционный строй России: основные политико-правовые характеристики // Право и политика. 2003. № 10. С. 27.
16 См.: Шафир М. А. Компетенция СССР и союзных республик. М.: Наука, 1968. С. 208-209, Шульженко Ю. Л. Институт конституционного надзора в Российской Федерации.
М.: Инст. гос. и права РАН, 1998. С. 4; Несмеянова С. Э. Конституционный судебный контроль в Российской Федерации: Проблемы теории и практики. Екатеринбург : Изд-во УрГЮА, 2004. С. 11.
17 Кузнецов И. Н. Контроль за конституционностью актов высших органов власти и управления в социалистических странах Европы // Учен. записки ВНИИСЗ. М., 1969. Вып. 29.
18 Суд присяжных заседателе как конституционный институт прямого народовластия // Современное право, Новый индекс, 2010. №10. С29-34.
19 Либанова С. Э. Конституционно-правовой механизм обеспечения неизбежности гарантирования конституционных ценностей. Конституционное и муниципальное право МГУ, издательская группа «Юрист».2011. №8.С.8-11.
УДК 347.9 (091)
О.И. Филонова
Курганский государственный университет
РОССИЙСКИЕ МОДЕРНИЗАЦИИ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
Аннотация. Модернизация современной судебной системы в России предполагает обращение к отечественному историко-правовому опыту. В статье проводится сравнительный анализ двух российских модернизаций судебной системы - имперской (во второй половине XIX в.) и советской (в период новой экономической политики). Исследуются элементы преемственности и дискретности модернизационных процессов, выявляются положительные и негативные черты.
