CC BY
65
A.B. Петрянин
Петрянин Алексей Владимирович — кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры уголовного и уголовно-исполнительного права Нижегородской академии МВД России
Демократизация правотворчества в сфере противодействия экстремизму как предпосылка повышения эффективности правоприменительной деятельности
Актуальность выбранной темы определяется тем, что в 90-х годах прошлого века Российская Федерация пережила серьезные изменения в экономической и социальной сферах. Страна встала на новые экономические и политические «рельсы», основанные на принципе демократизма, сущность которого в целом не осознавалась как народом, так и властью в целом. Именно поэтому политическая жизнь стала определяться не общегосударственными интересами, а, главным образом, интересами национальными. Именно они уже на протяжении последних двадцати лет и составляют основы программ массовых общественных объединений, оказывают серьезное влияние на деятельность различных организаций и государственных органов1. Произошедшая кардинальная переоценка ценностей, основанная на принципах демократизации, требовала и требует сегодня разработки новых, может быть даже инновационных инструментов регулирования общественных отношений, в том числе в сфере охраны общественной безопасности, конституционного строя России, а также мира и безопасности человечества.
Об отсутствии таких механизмов свидетельствует резкий всплеск экстремизма, требующего четкого правового реагирования.
Впервые в российском праве однокоренные с экстремизмом термины («экстремистски настроенные группировки»; «экстремистские цели»; «экстремистски настроенные элементы» и т. п.) были использованы в Указе Президиума Верховного Совета СССР № 1060-1 от 15 января 1990 года «Об объявлении чрезвычайного положения в Нагорно-Карабахской автономной области и некоторых других районах»2.
В дальнейшем подобные термины и словосочетания использовались в Заявлении Верховного Совета СССР от 20 февраля 1990 года № 1195-1 «О проведении демонстраций и митингов 25 февраля»3, Постановлении Верховного Совета СССР от 5 марта 1990 года № 1299-1 «О положении в Азербайджанской ССР и Армянской ССР и мерах по нормализации обстановки в этом регионе»4 и в других нормативных правовых актах. Между тем они не давали какой-либо ясности в том, что понимается под
_ _ \ш? _ _ 5
экстремистской деятельностью5.
Еще двенадцатого февраля 1993 года Конституционный Суд РФ в рамках Постановления № 3-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года № 1308 “О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации”» поставил проблему, которая актуальна и сегодня, в рамках построения демократического государства, и указал на отсутствие юридического значения понятия «экстремистские элементы», так как оно не имеет определенного юридического содержания и может привести к нарушению конституционных прав граждан. Данное обстоятельство свидетельствует о потребности нормативного объяснения понятий, используемых в тексте соответствующих документов.
До настоящего времени, попытки регулирования общественных отношений, основанных на религиозной либо расовой принадлежности, указывают на необходимость принятия незамедлительных мер, направленных на совершенствование национального законодательства и приведение его в соответствие с новыми демократическими социально- экономическими и политическими условиями.
Примером может служить ситуация с «национальной независимостью» Чечни, основанной на суверенизации по этническому признаку. Вышеизложенное повлекло за собой обострение межнациональных отношений, усиление религиозной и родоплеменной вражды в Закавказье и на
1 См.: О дополнительных мерах по обеспечению прав советских граждан, охране суверенитета Союза ССР на территории Литовской ССР: указ Президента СССР от 21 марта 1990 года № 3 // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 13, ст. 207.
2 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 3, ст. 40.
3 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 8, ст. 102.
4 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 11, ст. 160.
5 См.: НикитинА.Г. Экстремизм как объект общетеоретического и общеправового анализа: дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2010. С. 20.
Кавказе. Этому способствовали не только теоретические ориентиры, положенные в качестве базиса национальной политики, но и то, что в основе национально-государственного устройства лежал принцип экономической целесообразности. Так, основными причинами возникновения и существования чеченского кризиса явились экономические (финансовые) интересы различных криминально-клановых группировок в Чечне, связанных с банковско-финансовыми структурами как в России, так и в других странах СНГ, стремление чеченского руководства к достижению полной независимости от федерального центра. С опорой на незаконные вооруженные формирования у политических лидеров Чечни появилась возможность диктовать свои условия и решать эти стратегические задачи1.
Полагаем, что именно экономический интерес и выступает одной из доминирующих причин резкого всплеска и распространения экстремизма в современных условиях.
К сожалению, внесение постоянных изменений в уголовное законодательство в рамках противодействия экстремизму, которое и должно быть основано на демократических принципах, не приводит к его качественному улучшению. Кодекс становится все более и более громоздким и неэффективным. Новые экономические и политические условия требуют корректировки всей правовой базы, в том числе и уголовной.
Так, Уголовный кодекс РФ, который вступил в силу с 1 января 1997 года, первоначально уже включал в себя ряд норм о преступлениях, содержащих признаки экстремизма (терроризм, насильственный захват власти или насильственное удержание власти, призывы к осуществлению экстремистской деятельности и т. п.). Позже в нем появились нормы о новых составах преступлений, непосредственно устанавливающих ответственность за преступления экстремистской направленности (например, ст. 2821, 2822 УК РФ). Все они составили правовую основу противодействия экстремизму2.
Ключевой из указанных выше норм является, на наш взгляд, статья 2821 УК РФ, в которой законодатель впервые дал определение понятия «преступления экстремистской направленности». Кроме того, диспозиция рассматриваемой статьи содержала в себе указание на специфическую мотивацию экстремистского преступления (идеологические, политические, расовые, национальные или религиозные мотивы, а также ненависть либо вражда) и исчерпывающий перечень деяний экстремистской направленности.
Этот подход был новым для современного уголовного законодательства. Закрепление в статье исчерпывающего перечня деяний, с одной стороны, упрощало применение закона, а с другой — исключало возможность рассмотрения иных преступлений, совершенных с данной мотивацией, как экстремистских.
В первоначальной редакции статьи 2821 УК РФ к преступлениям экстремистской направленности относились: 1) воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и вероисповедания (ст. 148 УК РФ); 2) воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них (ст. 149 УК РФ); 3) хулиганство (ч. 1 и 2 ст. 213 УК РФ); 4) вандализм (ст. 214 УК РФ); 5) уничтожение или повреждение памятников истории и культуры (ст. 243 УК РФ); 6) надругательство над телами умерших и местами их захоронения (ст. 244 УК РФ); 7) публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности (ст. 280 УК РФ); 8) возбуждение ненависти или вражды, а равно унижение человеческого достоинства (ст. 282 УК РФ).
Вышеназванный перечень преступлений экстремистской направленности указывал на несогласованность положений Закона «О противодействии экстремистской деятельности» и норм УК РФ, что порождало дискуссии и противоречия как в науке, так и в практической деятельности правоохранительных органов, поскольку для уяснения содержания экстремизма необходимо было обращаться не только к Федеральному закону № 114- ФЗ, но и УК РФ.
Представители доктрины, осознавая сложность и несогласованность уже существующих положений, справедливо, на наш взгляд, указывали на то, что «...введя в юридический обиход новое понятие «преступления экстремистской направленности», закон придал общее политическое звучание деяниям, имеющим совершенно различную уголовно-правовую и криминологическую природу, принципиально отличным по объекту посягательства и несопоставимым по объекту посягательства и общест-
Хщ/ 3
венной опасности»3.
1 См.: Павлинов A.B. Криминальный антигосударственный экстремизм: уголовно-правовые и криминологические аспекты: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 96.
2 Правовую основу противодействия преступлениям экстремистской направленности составили также положения, отраженные в Федеральном законе от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (Собрание законодательства РФ. 2002. № 30, ст. 3031), который определил характерные черты экстремизма и методы борьбы с ним, и в Федеральном законе от 25 июля 2002 года № 112-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии экстремистской деятельности”» (Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3029).
3 Ратинов A.P., Кроз M.B., Ратинова H.A. Ответственность за разжигание вражды и ненависти. Психолого-правовая характеристика. М., 2005. С. 39.
Если исходить из понятия экстремизма, которое дается в Законе № 114-ФЗ, то получается, что такие преступления экстремистской направленности, как воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и вероисповедания; воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них, уничтожение или повреждение памятников истории и культуры, надругательство над телами умерших и местами их захоронения, экстремизмом не являются. Остальные экстремистские преступления (хулиганство; вандализм; публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности; возбуждение ненависти или вражды, а равно унижение человеческого достоинства) предусмотрены данным Законом и тем самым являют собой пример «чистого» преступного экстремизма1.
Противоречивый характер ранее принятых положений побудил законодателя к внесению изменений в Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» в целях выработки наиболее универсального понятия экстремизма. Соответствующие коррективы вносились в основном в УК РФ2. В частности, в Федеральном законе от 24 июля 2007 года № 211-ФЗ излагается новая редакция диспозиции статьи 2822 УК РФ и примечания к ней, где дается понятие преступления экстремистской направленности.
Наряду с этим из вышеупомянутой нормы УК исключается исчерпывающий перечень преступлений экстремистской направленности, но оставлено указание на их мотивы. Таким образом, законодатель привел положения, закрепленные в Федеральном законе от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», в соответствие нормативным установлениям УК РФ. Но это никаким образом не улучшило ситуацию в рамках противодействия экстремизму.
Преступления экстремистской направленности в настоящее время отражаются ежегодным ростом и высоким уровнем общественной опасности.
Отметим, что в период с 2008 по 2013 год количество преступлений экстремистской направленности, нашедших свое отражение в уголовно-правовой статистике, росло темпами, непосредственно опережающими рост преступности в целом. При этом общее количество преступлений в России за этот период характеризуется плавным снижением. Так, если в 2003 году было зарегистрировано всего 157 преступлений исследуемой группы, то в 2012 году, по данным статистической отчетности МВД России, их было 696, и это самый высокий показатель за весь исследуемый период3. На этом фоне, сравнивая вышеуказанные данные, количество преступлений экстремистской направленности увеличилось в 4,4 раза.
На проблеме экстремизма постоянно акцентируют свое внимание представители власти и руководители силовых структур Российской Федерации. В частности, В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 года неоднократно акцентировал свое внимание на необходимости сохранения национальной и духовной идентичности. По его мнению, «ближайшие годы будут решающими и, может быть, даже переломными, и не только для нас, а практически для всего мира, который вступает в эпоху кардинальных перемен, а может быть, даже и потрясений. Вызревает почва для новых конфликтов экономического, геополитического, этнического характера»4. Такой вывод неоднократно делался и в многочисленных выступлениях руководства МВД России5. Об этом постоянно говорят и представители науки6. Однако, кроме констатации данного факта, мы не наблюдаем каких либо радикальных изменений в исследуемой области. В частности, в соответствии с действующим законодательством в настоящее время определить точное количество деяний, содержащих признаки экстремизма, по объективным причинам невозможно, так как реализованный подход в рамках примечания 1 к статье 2821 УК РФ дает нам возможность, при наличии соответствующей мотивации, рассматривать все 100% норм, закрепленных в особенной части Уголовного кодекса РФ, как преступления экстремистской направленности.
Из данного определения мы видим, что в основу рассматриваемой группы преступлений положена только лишь мотивация преступного поведения, что, по нашему мнению, недостаточно для отнесения деяния к таковому. Мотив — это лишь побуждение, провоцирующее противоправное поведение, что усиливает общественную опасность, но не дает возможности для непосредственного определе-
1 См.: Хлебушкин А.Г. Экстремизм: уголовно-правовой и уголовно-политический анализ: монография / отв. ред. H.A. Лопашенко. Саратов, 2007. С. 66.
2 См., например: Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 148-ФЗ и № 15Э-ФЗ, от 10 мая 2007 года № 71-ФЗ, от 24 июля 2007 года № 211-ФЗ, от 29 апреля 2008 года № 54-ФЗ.
3 Статистические данные ГИАЦ МВД России за 2003—2013 годы.
4 URL: ИИр://президент.рф/выступления/17118
5 См., например: Новая газета. 2007. 18—21 января. С. 1—3; Московский комсомолец. 2009. 7 февраля. С. 2; Российская газета. 2009. 18 июня. № 4934 (110); и др.
6 См.: Ревина В.В. Экстремизм в уголовном праве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 84; Сергун Е.П. Экстремизм в российском уголовном праве: дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009. С. 129; Узденов Р.М. Экстремизм: криминологические и уголовно-правовые проблемы противодействия: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 193; и др.
ния круга деяний, и по этой причине только мотив не может быть единственным критерием отнесения деяний к рассматриваемой группе.
Реализация такого подхода, по нашему мнению, является ошибочной, так как полностью размывает границы экстремизма, что не дает возможности определить его концептуальные признаки и, как итог, выработать эффективные инструменты противодействия.
Осознавая вышеобозначенную проблему, в рамках деятельности правоохранительных органов предпринимаются попытки определения четкого их перечня. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 19 ноября 2009 года № 362 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности»1 к рассматриваемой группе преступлений предлагается относить деяния, закрепленные в статьях 148, 149, 212, 239, 278—280, 282—2822, 357 УК РФ, а также статьях 105, 111, 112, 115—117, 119, 141—1421, 150, 213, 214, 243, 244, 281, 335, 336 УК РФ, если они совершены по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы.
Кроме того, существует Указание Генпрокуратуры РФ № 399/11 и МВД России № 1 от 28 декабря 2009 года «О введении в действие Перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности»2, содержащее два самостоятельных перечня, включающих в себя деяния, непосредственно относящиеся к экстремистским: а) преступления, которые без наличия дополнительных условий непосредственно относятся к экстремистским: пункт «л» части 2 статьи 105, пункт «е» части 2 статьи 111, пункт «е» части 2 статьи 112, пункт «б» части
2 статьи 115, пункт «б» части 2 статьи 116, пункт «з» части 2 статьи 117, часть 2 статьи 119, пункт «б» части 1 статьи 213, статьи 280 , 282 , 2821, 2822, 357 УК РФ; б) деяния, которые могут быть отнесены к экстремистским при условии наличия в статистической карточке отметки о совершении преступления по мотивам ненависти либо вражды идеологической, политической, расовой, национальной, религиозной в отношении какой-либо социальной группы: части 3 и 4 статьи 111, статьи 136, 141, 142, 1421, 148, 149, часть 4 статьи 150, статьи 212, 213, 214, 239, 243, 244, 278, 279, 281, 335, 336 УК РФ.
Это Указание также содержит перечень преступлений террористического характера: статьи 205, 2051, 2052, 206, 207, 208, 211, 277, 360 УК РФ.
Анализ положений, закрепленных в упомянутом Указании Генпрокуратуры и МВД России № 1, позволяет констатировать, что, во-первых, перечень преступлений экстремистской направленности, изложенный в нем, является весьма условным; во-вторых, группы преступлений экстремистской и террористической направленности не соответствуют нормативным установлениям, отраженным в примечании 2 к статье 2821 УК РФ и в Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности»; в-третьих, попытка определить исчерпывающий перечень экстремистских преступлений является явно неудачной; в-четвертых, предлагаемый подход не дает возможности оценить всего многообразия современного экстремизма.
Проблема классификации преступлений экстремистской направленности на законодательном уровне, на наш взгляд, главным образом связана с неопределенностью самого законодателя относительно содержания критериеобразующих признаков рассматриваемой группы преступлений и отсутствием легального определения таких дефиниций, как «экстремизм» и «экстремистская деятельность», о чем нами уже говорилось ранее.
Исходя из анализа статистических показателей рассматриваемой группы преступлений, а также существующих инструментов определения данной группы преступлений, не имеющих ни какого научного обоснования, можно выделить, в частности, следующие тенденции развития преступлений экстремистской направленности: а) дальнейшее увеличение количества исследуемых преступлений; б) повышение их степени общественной опасности вследствие появления новых форм экстремистских проявлений; в) сохранение высокого уровня латентности. Все вышеизложенное указывает на необходимость выработки более эффективных мер по противодействию экстремизму, чем существующие сегодня и основанные на основных принципах демократии. При этом деятельность правоохранительных органов в области предупреждения преступлений экстремистской направленности, в первую очередь, должна быть научно обоснована и направлена на выявление обстоятельств, способствующих их совершению3.
Полагаем, что эффективность такого противодействия в первую очередь зависит от универсальности применяемых механизмов, которые могут найти свое выражение в следующих правовых и организационных мерах: а) унификация антиэкстремистского законодательства; б) создание межведомственных комиссий по противодействию экстремизму с участием общественности и представителей всех религиозных и этнических конфессий; в) постоянный мониторинг общественного мнения
1 СПС «КонсультантПлюс».
2 СПС «КонсультантПлюс».
3 Криминология: учебник для юридических вузов / под общ. ред. А.И. Долговой. М., 1997.
по вопросам толерантности в обществе; г) воспитание молодого поколения, основанное на принципе толлерантности.
Считаем, что в рамках определения круга рассматриваемых деяний особое внимание необходимо уделять значимости общественных отношений, страдающих в результате совершения преступлений экстремистской направленности.
Мы считаем, что в качестве таковых могут выступать только те общественные отношения, которые непосредственно ставят под угрозу в целом безопасность государства. По нашему мнению, в качестве таковых должны выступать общественная безопасность, конституционный строй, мир и безопасность человечества. Предлагаемый нами подход даст возможность определения круга исследуемых деяний и возможность отграничения преступлений экстремистской направленности от смежных составов преступлений.
Завершая рассмотрение вопроса распространения экстремизма в России, в процессе становления государства, основанного на принципах демократии, хотелось бы констатировать, что отсутствие общепризнанного понятия экстремизма и его признаков и соответственно преступлений экстремистской направленности не дает возможности в полной мере определить круг деяний экстремистской направленности, что и является благоприятным условием распространения этой группы преступлений.
