CC BY
1УДК 001.89:340.158:94 (47+470) Б01: 10.24412/2414-9241-2024-10-156-167
ДЕМОКРАТИЧЕСКИЕ НАЧАЛА УПРАВЛЕНИЯ НАУКОЙ В ЗАКОНОПРОЕКТАХ ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЫ 1990-Х ГГ.
В статье на основе не вводившихся в научный оборот материалов фондов Государственного архива РФ и Российского государственного архива экономики рассматривается попытка законодательного закрепления демократических начал управления наукой и основ самоуправления в этой сфере в ходе подготовки реформ первой половины 1990-х гг. Анализируются два законопроекта о науке (1991 и 1994 гг.) и первоначальный текст принятого в 1996 г. Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике». Показывается, как поставленные в качестве целей демократизация управленческих процессов в сфере управления наукой, самоуправление и саморегулирование, широкое вовлечение научных работников в управление наукой, участие научного сообщества на демократических началах в выработке и принятии важнейших решений в области науки и техники на всех уровнях управления воплощались в ранних редакциях законопроекта о науке. Анализируются положения первоначальной редакции Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике», в которых указанным принципам уделено меньше внимания.
Ключевые слова: советская наука, постсоветская наука, реформа управления наукой, законодательство о науке, демократизация.
Благодарность: Статья подготовлена за счет средств субсидии на выполнение государственного задания на тему «Советская наука: механизмы развития и практики управления научно-техническим комплексом», № Б870-2024-0001.
Марина Олеговна Окунева
кандидат юридических наук, научный сотрудник Центра истории российской науки и научно-технологического развития РГГУ, Москва, Россия; e-mail: m_o_okuneva@mail.ru
Радикальные реформы конца 1980-1990-х гг. затронули не только экономику и политическую сферу жизни российского общества, но и сферу управления наукой. Демократизация общества, заявленная как одна из целей перестройки, коснулась и научного сообщества. Проекты реформирования советской системы управления наукой, неизбежного в условиях радикальных экономических преобразований, отразили эту тенденцию. Поскольку в конце 1980-х — начале 1990-х гг. одним из важнейших мероприятий в направлении реорганизации системы управления наукой было создание нормативно-правовой базы, попытки демократизации управления наукой достаточно ярко проявлялись в разработанном законопроекте о науке.
Кроме попыток демократизации всей общественно-политической жизни страны, расширение демократических начал в управлении наукой имело и другие причины, связанные непосредственно со сложившейся организацией советской науки. Борис Георгиевич Салтыков, первый российский министр науки, принимавший непосредственное участие в реформах управления наукой первой половины 1990-х гг., к недостаткам советской науки относил сверхцентрализацию управления, закрытость, непрозрачность системы, отмечая, что советская наука организована «на принципах многоэтажной иерархии» (Салтыков, 2002). Он также упоминает резкую критику со стороны научного сообщества (после получения научно-технической интеллигенцией политических свобод) «феодальных порядков» в академии, многочисленные призывы к участию «низов» в управлении научными коллективами (Салтыков, 2002). В этих условиях сами советские научные работники видели крайне важным закрепить принципы децентрализации и демократизации управления, основы самоуправления научных коллективов и научных организаций, процедуры и формы учета мнения научного сообщества при определении направлений государственной научно-технической политики.
Подготовленная в 1990 г. ГКНТ СССР под руководством его председателя Н. П. Лаверова «Концепция совершенствования управления научно-техническим прогрессом в условиях радикальной экономической реформы» главным в перестройке управления научно-техническим прогрессом называет демократизацию управленческих процессов в сфере науки и техники, самоуправление и саморегулирование (Концепция..., 1990: 6), а первым принципиальным моментом нового подхода в управлении научно-техническим прогрессом называет переход от государственного централизованного планирования к государственно-общественному регулированию научно-технического прогресса при тесном взаимодействии органов государственной власти и научно-технической общественности, что должно проявляться в участии научного сообщества на демократических началах в принятии важнейших решений в области науки и техники на всех уровнях управления (Концепция., 1990: 7). Указывалось также, что управление фундаментальными исследованиями должно осуществляться самим научным сообществом (Концепция., 1990: 9). В выборе приоритетных направлений развития науки Концепция признавала необходимым создание демократических начал (Концепция., 1990: 8), существенное повышение общественного контроля и «широкое привлечение научной общественности и, в частности, Союза научных и инженерных обществ, Союза ученых и других обществ, а также регулярное заслушивание соответствующих вопросов на заседаниях комитетов Верховного Совета СССР и комиссий его палат» (Концепция..., 1990: 14). Отметим здесь, что на практике активизация деятельности высших законодательных органов (Верховного Совета, Съезда народных депутатов СССР) в вопросах регулирования научно-технической сферы действительно произошла. Еще более активной станет роль законодательных органов Российской Федерации — палат Федерального Собрания.
Концепция также отразила важную проблему советской системы организации науки — монополию господствующих
научных школ. Указывая на необходимость «всемерно поддерживать» существующие научные школы (Концепция..., 1990: 24), она в то же время подчеркивала важность преодоления монополизма в науке (Концепция., 1990: 4).
Сам проект Концепции был представлен на обсуждение научной общественности, разослан в ведущие научные центры страны, а в феврале 1990 г. вынесен на Всесоюзную научно-практическую конференцию по проблемам управления научно-техническим прогрессом (Концепция., 1990: 1-2). Таким образом, в разработке Концепции принципы демократизации нашли свое практическое воплощение.
Б. Г. Салтыков называл в числе принятых в декабре 1991 г. его командой базовых постулатов реформы необходимость создания механизмов обеспечения свободы научного творчества, состязательности, конкуренции, системы вневедомственной, по возможности объективной оценки идей, результатов и т.п. (Салтыков, 2002). Демократизация управления наукой должна была способствовать созданию таких механизмов и системы объективной оценки направлений и результатов научных исследований.
В подготовленном к 1991 г. ГКНТ СССР проекте Закона СССР о государственной научно-технической политике (Российский государственный архив экономики (РГАЭ). Ф. 9480. Оп. 13. Д. 3206. Л. 87-108) раздел второй «Основные начала государственной научно-технической политики» открывала отдельная статья «Демократизация и децентрализация управления в сфере науки и техники» (ст. 4 Проекта) (РГАЭ. Ф. 9480. Оп. 13. Д. 3206. Л. 91). Статья закрепляла осуществление управления и самоуправления в научно-технической сфере на базе широкой демократизации и децентрализации путем государственно-общественного регулирования. В обязанность органов государственной власти и управления при подготовке, принятии и реализации основных решений в области развития науки и техники вменялось действовать совместно с Академией наук СССР, академиями наук республик, отраслевыми академиями и другими научными
сообществами, организациями, объединениями. Статья 5 Проекта закрепляла статус общественных научно-технических организаций и их право на участие в формировании и проведении государственной научно-технической политики. Закреплялся самоуправляемый статус АН СССР, республиканских и отраслевых академий наук. На органы государственного управления возлагалась обязанность рассматривать предложения общественных научно-технических организаций при принятии решений в сфере науки и техники и осуществлении контроля за их реализацией, а также привлекать представителей этих организаций к проведению экспертиз (РГАЭ. Ф. 9480. Оп. 13. Д. 3206. Л. 92). Статья 6 «Обеспечение свободы научного творчества» закрепляла право научных работников самостоятельно объединяться в коллективы, ассоциации, союзы и другие добровольные научные объединения, создавать независимые бесприбыльные или ориентированные на коммерческих эффект организации (РГАЭ. Ф. 9480. Оп. 13. Д. 3206. Л. 92-93). При определении направлений государственной научно-технической политики выбор приоритетов в развитии науки и техники должен был осуществляться в условиях гласности, открытости, с использованием различных форм общественного обсуждения, экспертизы и конкурсных начал (ст. 12 Проекта).
Важной гарантией преодоления монополизма господствующих научных школ должно было стать закрепление свободы конкуренции в сфере науки и техники (ст. 10 Проекта). Провозглашалась государственная поддержка конкуренции, создания различных научных школ, альтернативных идей и проектов (РГАЭ. Ф. 9480. Оп. 13. Д. 3206. Л. 95).
На практике в начале 1990-х гг. новой формой самоорганизации ученых стали общественные академии наук, создание которых поощрялось государством и получило нормативно-правовое закрепление (Гордеева, Филь, 2000: 295).
Разработанный ГКНТ СССР законопроект не успел стать законом до распада Советского Союза. С учетом его положений
были подготовлены проекты российского закона о науке, работа над которым, однако, затянулась. Государственная Дума первого созыва в принятом 25 марта 1994 г. постановлении «О кризисном положении в российской науке» поручила своим комитетам (Комитету Государственной Думы по образованию, культуре и науке и Комитету Государственной Думы по экономической политике) подготовить и представить в 1994 г. на рассмотрение Государственной Думы проекты федеральных законов о науке и научно-технической политике, о Российской академии наук и отраслевых академиях и их научных учреждениях (Государственный архив Российской Федерации (ГА РФ). Ф. 10100. Оп. 1. Д. 11. Л. 77-78 об.). Были разработаны и представлены на рассмотрение Госдумы три проекта (Филь, 2019: 62).
Рассмотрим на примере проекта закона «О науке и научно-технической политике», подготовленного Советом Федерации в 1994 г., закрепление демократических начал в управлении наукой. Отдельные положения этого проекта даже расширяли основы самоуправления и самоорганизации ученых по сравнению с проектом 1991 г. Так, в статье «Статус научного работника» (ст. 5 Проекта) к числу прав научного работника были отнесены права на участие в научных дискуссиях, конференциях, симпозиумах и иных коллективных обсуждениях по профилю своей научной деятельности и на объединение в научные ассоциации, союзы и другие добровольные общественные организации (ГА РФ. Ф. 10100. Оп. 9. Д. 1259. Л. 5). Статья 8 Проекта была посвящена статусу объединений научных работников. Она закрепляла право научных работников создавать добровольные научные общественные объединения (научные ассоциации, союзы, общественные академии наук, научно-технические и научно-просветительские общества и другие), а также правовые основы организации общественных академий наук, которые создавались по инициативе учредителей и утверждали свои уставы общим собранием. Добровольные научные общественные объединения могли быть привлечены на конкурсной основе к выполнению
федеральных программ и проектов, подготовке решений в сфере науки и техники, проведению экспертиз органами государственной власти. Закреплялся и самоуправляемый статус РАН и отраслевых академий наук (ст. 9 Проекта) (ГА РФ. Ф. 10100. Оп. 9. Д. 1259. Л. 7-8). Раздел третий проекта «Принципы регулирования научной и научно-технической деятельности» содержал статью «Управление и самоуправление научной и научно-технической деятельностью» (ст. 10 Проекта), которая закрепляла осуществление управления научной и научно-технической деятельностью на основе сочетания принципов государственного регулирования, с учетом предложений научной общественности, и самоуправления коллективов научных работников, научных организаций и их объединений. Государственное управление научной и научно-технической деятельностью должно было осуществляться в пределах, не нарушающих свободы научного творчества. Закреплялся также гласный порядок работы ученых советов государственных научных организаций.
Отдельная статья проекта была посвящена свободе научного и технического творчества (ст. 11). В соответствии с ней участникам научной и научно-технической деятельности предоставлялось право формировать тематику научных исследований, выбирать методы и средства для решения поставленных задач (ГА РФ. Ф. 10100. Оп. 9. Д. 1259. Л. 10). Сохранилась в проекте и статья о свободе конкуренции (ст. 13), однако в ней уже не подчеркивалось поощрение создания новых научных школ и альтернативных идей, зато закреплялось стимулирование со стороны органов исполнительной власти создания и деятельности различных видов научных организаций, а также защита от недобросовестной конкуренции в научной и научно-технической деятельности (ГА РФ. Ф. 10100. Оп. 9. Д. 1259. Л. 12). К целям государственной научно-технической политики проект относил в том числе сохранение и развитие научных центров, сложившихся научных школ, научно-технических коллективов, инфраструктуры науки (ч. 2 ст. 15 Проекта). Среди принципов
государственной научно-технической политики были закреплены гласность и широкое привлечение на профессиональной основе научной общественности при выборе приоритетов в науке и технике и экспертизе проектов, состязательность и конкурс-ность при их реализации; поддержка конкуренции и предпринимательства в сфере науки и техники; сочетание управления и самоуправления в научной и научно-технической деятельности (ГА РФ. Ф. 10100. Оп. 9. Д. 1259. Л. 13-14). При определении основных направлений государственной научно-технической политики органы власти должны были осуществлять научно-техническое прогнозирование, разработку рекомендаций и предложений по реализации научно-технических программ и проектов, использованию научно-технических достижений в условиях гласности, с проведением различных форм общественного обсуждения, экспертизы и конкурсов (ст. 17 Проекта) (ГА РФ. Ф. 10100. Оп. 9. Д. 1259. Л. 17).
На практике в первые годы существования Российской Федерации в условиях тяжелейшего экономического кризиса научная общественность действительно предпринимала попытки самоорганизации в различных формах и взаимодействия с органами власти. Законодательный орган — Федеральное Собрание РФ — также достаточно активно занимался проблемами отечественной науки. Широко использовался формат парламентских слушаний в Государственной Думе (ГА РФ. Ф. 10100. Оп. 2. Д. 972; Оп. 2. Д. 1072), проблемы науки обсуждались при принятии государственного бюджета. К сожалению, катастрофическое положение дел в экономике означало почти полное отсутствие возможности реализации решений законодательного органа.
В духе разгосударствления в сфере управления экономикой менялась и терминология. Так, Владимир Кузьмич Гусев (председатель Комитета Госдумы первого созыва по промышленности, строительству, транспорту и энергетике) в ходе парламентских слушаний по вопросам поддержки отраслевой науки 20 декабря 1994 г., говоря о межведомственной координации, пошутил,
что «уже боится говорить слово "управлять"» (ГА РФ. Ф. 10100. Оп. 2. Д. 1072. Л. 94).
На основе трех представленных в Госдуму в июне 1994 г. законопроектов о науке усилиями согласительной комиссии был создан один, который, однако, принимался достаточно долго по процедурным причинам и в итоге был принят уже Думой второго созыва летом 1996 г. как Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» № 127-ФЗ, действующий (с многочисленными изменениями) и поныне.
Первоначальная редакция Закона 1996 г. сохранила ряд положений о самоуправлении и самоорганизации научных работников, однако с существенным их сокращением. Так, в Законе отсутствовало закрепление права научного работника на участие в научных дискуссиях. При этом сохранялось право создавать на добровольной основе общественные объединения (в том числе научные, научно-технические и научно-просветительские общества, общественные академии наук) (абзац первый ч. 7 ст. 4 Закона). Сохранилось и положение о возможности привлечения органами государственной власти на добровольной основе общественных объединений научных работников к подготовке проектов решений в области науки и техники, проведению экспертиз, а также на основе конкурсов к выполнению научных и научно-технических программ и проектов, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета (абзац третий ч. 7 ст. 4 Закона). Закреплено было право общественных академий наук участвовать в координации научной и (или) научно-технической деятельности и действовать в соответствии со своими уставами (абзац второй ч. 7 ст. 4 Закона). Закреплена была правовая основа организации и деятельности отраслевых академий наук, их самоуправляемый статус, право на участие в координации научных исследований в своей отрасли (ч. 3 ст. 6 Закона). Статья 7 «Управление научной и (или) научно-технической деятельностью» закрепляла сочетание принципов государственного регулирования и самоуправления и осуществление его в пределах,
не нарушающих свободу научного творчества. К основным принципам государственной научно-технической политики были отнесены (как и в проекте 1994 г.) гласность и использование различных форм общественных обсуждений при выборе приоритетных направлений развития науки и техники и экспертизе научных и научно-технических программ и проектов, реализация которых осуществляется на основе конкурсов (ч. 2 ст. 11 Закона). Определение основных направлений государственной научно-технической политики, научно-техническое прогнозирование, выбор приоритетных направлений развития науки и техники, разработка рекомендаций и предложений о реализации научных и научно-технических программ и проектов, об использовании достижений науки и техники должны были осуществляться (как и по проекту 1994 г.) в условиях гласности, с использованием различных форм общественных обсуждений, экспертиз и конкурсов (ч. 3 ст. 13).
Таким образом, по сравнению с проектами 1991 и 1994 гг. в принятый Федеральный закон было включено несколько менее подробное регулирование демократических начал управления наукой. С одной стороны, в условиях произошедших к 1996 г. политических и экономических преобразований и структурной перестройки в системе организации отечественной науки закреплять отдельным положением демократизацию и децентрализацию управления уже не было необходимости. С другой стороны, в новых экономических условиях речь шла уже не о поддержке появления новых научных школ и альтернативных идей, обязанности органов управления действовать совместно с научными организациями и объединениями, а о гарантиях сохранения и развития отечественного научного потенциала.
Список литературы
Гордеева Н. А., Филь М. М. О правовом положении общественных академий наук // Вестник Российской академии наук. 2000. Т. 70, № 4. С. 295-298.
Концепция совершенствования управления научно-техническим прогрессом в условиях радикальной экономической реформы. М.: ВИНИТИ, 1990. 18 с.
Салтыков Б. Г. Реформирование российской науки: анализ и перспективы // Отечественные записки. 2002. № 7. [Электронный ресурс]. URL: https:// magazines.gorky.media/oz/2002/7/reformirovanie-rossijskoj-nauki-analiz-i-perspektivy.html (дата обращения: 09.06.2024).
Филь М. М. Законопроекты для науки: история и современность // Управление наукой: теория и практика. 2019. Т. 1, № 2. С. 58-69.
ГА РФ. Ф. 10100. Оп. 1. Д. 11. Л. 77-78 об.
ГА РФ. Ф. 10100. Оп. 2. Д. 972.
ГА РФ. Ф. 10100. Оп. 2. Д. 1072.
ГА РФ. Ф. 10100. Оп. 9. Д. 1259. Л. 2-25.
РГАЭ. Ф. 9480. Оп. 13. Д. 3206. Л. 87-108.
DEMOCRATIC FOUNDATIONS OF SCIENCE MANAGEMENT IN THE DRAFT LAWS OF THE FIRST HALF OF THE 1990S
Marina O. Okuneva
PhD in Law, researcher, History of Russian Science and Scientific and Technologic Development, Russian State University for the Humanities, Moscow, Russia; e-mail: m_o_okuneva@mail.ru
The article examines the attempt of legislative consolidation of democratic principles in science management and the basis of self-government in this area during the preparation of reforms in the first half of the 1990s, based on previously unpublished materials from the State Archive of the Russian Federation and the Russian State Archive of Economics. Two draft laws on science (1991 and 1994) and the initial text of the Federal Law "On Science and State Scientific and Technical Policy" adopted in 1996 are analyzed. The article shows how the democratization of management processes in the science management area, self-government and self-regulation, broad involvement of scientists in science management, and participation of the scientific community on a democratic basis in policy-making and decision-making in the scientific and technical area at all levels of government, set as objectives, were translated into the early drafts of the Law on Science. The provisions of the initial version of the Federal Law "On Science and State Scientific and Technical Policy" in which these principles were given less attention are analyzed.
Keywords: Soviet science, post-Soviet science, scientific management reform, legislation on science, democratization.
Acknowledgments: This article has been prepared with the financial support of the state assignment No. FSZG-2024-0001.
