CC BY
76
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2010. № 2
А.И. Губанов, аспирант кафедры международного права юридического факультета МГУ*
ДЕЛИМИТАЦИЯ МОРСКИХ ПРОСТРАНСТВ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И СОЕДИНЕННЫМИ ШТАТАМИ АМЕРИКИ: НОРМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
В статье анализируются вопросы правового статуса морских пространств восточной части Северного Ледовитого океана. Определяется круг действующих норм, касающихся делимитации данных морских пространств между Российской Федерацией и США. Автор приходит к выводу, что Российской Федерации целесообразно не оспаривать действительность Соглашения Бейкер-Шеварднадзе 1990 г., а использовать положения п. 2 ст. 25Венской Конвенции 1969г. о праве международных договоров.
Ключевые слова: Арктика; границы континентального шельфа; исключительная экономическая зона; Комиссия по границам континентального шельфа; Соглашение 1990 г.
The article analyzes the legal status of the maritime area east of the Arctic Ocean and defines the range of the existing rules concerning the delimitation of maritime spaces of data between Russia and the United States. The author concludes that Russia is advisable not to challenge the validity of the Agreement Baker-Shevardnadze 1990, but to use the provisions of paragraph 2 of Art. 25 of the Vienna Convention 1969 on the Law of Treaties.
Keywords: Arctic; boundaries of the Continental Shelf; Exclusive Economic Zone; Commission on the Limits of the Continental Shelf; Agreement 1990.
Российская Федерация в силу своего географического положения является приарктическим государством и среди других приактических стран имеет самое протяженное побережье вдоль Северного Ледовитого океана. В современных условиях такое положение страны сулит огромные выгоды, связанные по крайней мере с тремя факторами: во-первых, это огромные запасы минеральных ресурсов на дне Северного Ледовитого океана, во-вторых, это значительные биологические ресурсы и, в-третьих, это кратчайшие пути сообщения, которые постепенно становятся доступнее в результате развития технического прогресса и изменения гидрографических и гидрометеорологических условий (так называемое «глобальное потепление в Арктике»)1. Наблюдается значительный рост интереса к арктическим районам. В
* gubanov_artyom@mail.ru
1 См.: Бекяшев К.А. Будет ли континентальный шельф Российской Федерации расширен до Северного полюса? // Морское право и практика. 2007. № 3. С. 2—3.
связи с этим представляется актуальным проанализировать генезис и нынешнее состояние границ Российской Федерации с такой при-арктической страной, как Соединенные Штаты Америки, а также перспективы их дальнейшей делимитации.
В арктическом регионе Россия и США занимают противолежащие побережья, разделенные Чукотским морем и Беринговым проливом. Чтобы определить круг норм, которые действуют сегодня между Россией и США в вопросе делимитации морских пространств между ними, необходимо последовательно рассмотреть развитие российско-американских отношений по данному вопросу.
1. Анализ договора, заключенного между Россией и Северо-Аме-риканскими Соединенными Штатами в Вашингтоне 18 (30) апреля 1867 г. «Об уступке Российских Северо-Американских колоний» (далее — Договор 1867 г.), показывает, что он не разграничивал морские пространства между государствами. Исходя из содержания ст. 1 предметом договора являлась исключительно уступка территории — Американского материка и прилегающих к нему островов: «Его величество Император Всероссийский... обязуется уступить Североамериканским Соединенным Штатам. всю территорию. на Американском материке, а также прилегающие к ней острова. Сказанная территория заключается в нижеозначенных границах.»2. Границы, описываемые в Договоре 1867 г., представляли собой лишь некую линию: все территории восточнее принадлежали США, а все территории западнее — соответственно России.
В начале ХХ в. не раз предпринимались попытки с американской стороны (как частными, так и должностными лицами) объявить территорией Соединенных Штатов острова, расположенные западнее линии установленной Договором 1867 г. Так, 12 августа 1881 г. шлюпка с американского таможенного парохода «Томас Корвин», искавшего следы пропавшей экспедиции, пристала к о. Врангеля. Игнорируя присвоенное еще в 1867 г. капитаном Лонгом острову имя Врангеля, моряки дали острову новое имя — Новая Колумбия — и подняли на нем флаг Соединенных Штатов Америки. В тот же день «Томас Корвин» отошел от берега3. В частном порядке гражданин США, житель Аляски К.Ломен летом 1924 г. также снарядил экспедицию на о. Врангеля, но льды помешали этому мероприятию: его судно «Герман» смогло добраться только до о. Геральд (недалеко от о. Врангеля), где и был поднят флаг США, который предназначался для о. Врангеля4.
В ответ на неправомерные посягательства Россия реагировала следующим образом: в 1911 г. в Чукотское и Восточно-Сибирское моря
2 Сборник действующих трактатов, конвенций и соглашений, заключенных Россией с другими государствами и касающихся различных вопросов частного международного права. Т.3. Спб., 1891. С. 300.
3 См.: МинеевА.И. Остров Врангеля. М.;Л., 1946. С. 44.
4 Там же. С. 27-29.
была отправлена русская правительственная гидрографическая экспедиция на судах «Таймыр» и «Вайгач» под командованием флигель-адьютанта, капитана второго ранга Б.А. Вилькицкого. 4 (20) сентября 1916 г. Россия обратилась к правительствам союзных и дружественных государств с нотой, излагавшей итоги гидрографической экспедиции и распространившей суверенитет России на открытые экспедицией земли, в том числе на о.Врангеля и прилегающие к нему острова5. Возражений нота не встретила. Меморандумом Правительства СССР от 4 ноября 1924 г. № 297 вновь подтверждалась территориальная принадлежность этих островов к СССР и указывалось, что указанные острова и земли «расположены к западу от линии, устанавливающей в силу ст. 1 Вашингтонской конвенции между Россией и Соединенными Штатами Америки от 18/30 марта 1867 г. границы, к западу от которых Соединенные Штаты Америки обязались не предъявлять никаких требований»6. И наконец, права России на территории в Северном Ледовитом океане также подтверждались знаменитым Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане»7. Однако и данным постановлением не затрагивались вопросы правового статуса и правового режима морских пространств8.
Первые попытки разграничения водных пространств начались лишь во второй половине ХХ в. 13 апреля 1976 г. США приняли Акт о сохранении рыбных запасов и регулировании рыболовства (Fishery Conservation and Management Act), вводивший с 1 января 1977 г. 200-мильную рыбоохранную зону9. В свою очередь указом Президиума Верховного Совета СССР № 4851-IX от 10 декабря 1976 г. «О временных мерах по сохранению живых ресурсов и регулированию рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью СССР»10 СССР установил район шириной 200 морских миль, отсчитываемых от тех же линий, от которых отсчитываются и территориальные воды. Далее, после того как Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. была принята и открыта для подписания, президент США принял 10 марта 1983 г. прокламацию № 5030 об установлении исключительной экономической зоны11. Дан-
5 См.: Ушаков Г.А. Остров Врангеля // Советская Арктика. 1936. № 8. С.20.
6 Документы внешней политики СССР. Т.7. М., 1963. С. 531-532.
7 Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства СССР. Отд. 1. 1926. № 32. Ст. 203.
8 См.: Молодцов С.В. Международное морское право // Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М., 1998. С. 506.
9 Сайт Службы рыбного и охотничьего хозяйства США: URL: http://www.fws.gov/ laws/lawsdigest/fishсon.html
10 Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 50. Ст. 728.
11 Proclamation 5030 by the President of the United States of America on the Exclusive Economic Zone of the United States of America, 10 March 1983. Доступ с официального сайта ООН: www.un.org. URL: http:// /Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDF-FILES/USA_1983_Proclamation.pdf
100
ным актом учреждалась исключительная экономическая зона шириной 200 морских миль: ее правовой режим в принципе является схожим с тем, который установлен Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. 28 февраля 1984 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ № 10864-Х «Об экономической зоне СССР», также установивший 200-мильную экономическую зону12. Таким образом, сложилась ситуация когда 200-мильные зоны обоих государств в некоторых районах Берингова моря перекрывали друг друга. Возникла необходимость разграничения водных пространств между СССР и США.
Переговоры о разграничении морских пространств между странами начались 24 января 1977 г., когда американская сторона обратилась к советскому правительству с нотой, в которой предлагалось использовать линию Конвенции 1867 г. в качестве линии разграничения рыболовных зон обоих государств13.
2. В настоящее время в области разграничения морских пространств в районе временно применяется Соглашение между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств от 1 июня 1990 г. (далее — Соглашение 1990 г.), которым производится разграничение морских пространств между государствами как в арктическом регионе, так и в Беринговом море. Что касается арктического региона, то ст. 2 Соглашения 1990 г. устанавливает: «от начальной точки 65°30' северной широты и 168°58'37'' западной долготы линия разграничения морских пространств идет на север по меридиану 168°58'37'' западной долготы через Берингов пролив и Чукотское море по Северному Ледовитому океану, насколько это допускается по международному праву»14. Для арктического региона такое разграничение является выгодным для Российской Федерации, так как таким образом США отказываются от своих притязаний на небольшой участок морского пространства в Чукотском море и в северной части Берингова пролива, который бы подпадал под суверенные права США, если бы разграничение проводилось по срединной линии, разграничивающей исключительные экономические зоны обоих государств. Однако разграничение морских пространств в Беринговом море является невыгодным для России. В соответствии с Соглашением 1990 г. линия разграничения в Беринговом море фактически совпала с линией Договора 1867 г. в том виде, как она изображалась на советских картах до начала переговорного процесса в 1977 г.15 Не вдаваясь в подробно-
12 Свод законов СССР. Т. 4. Ст. 548-1.
13 Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. 33. М., 1979. С. 207.
14 Бюл. международных договоров. 2008. № 1. С. 33.
15 См.: Степанов Е. Еще раз относительно советско-американского соглашения 1990 г. о линии разграничения морских пространств // Проблемы Дальнего востока. 1996. № 2. С.18.
сти различных (порой противоречивых) оценок и цифр относительно того, что Россия теряет от Соглашения 1990 г., надо отметить следующее: действительно, на некоторых участках Российская Федерация имеет ширину исключительной экономической зоны, значительно меньшую, чем могла бы получить в случае применения метода срединной линии при разграничении морских пространств, а США, наоборот, имеют непропорционально большую ширину исключительной экономической зоны (превышающую лимит в 200 морских миль), причем на тех же самых участках. В значительной мере это замечание справедливо и для континентального шельфа. Более того, по Соглашению 1990 г. американская сторона получила также значительные преимущества по площадям континентального шельфа в открытой анклавной центральной части Берингова моря, находящейся за пределами 200-мильных зон России и США16. Необходимо упомянуть и об особенностях действия Соглашения 1990 г. Дело в том, что данное Соглашение не было ратифицировано ни СССР, ни Российской Федерацией, хотя согласно ст. 7 оно «подлежит ратификации и вступает в силу в день обмена ратификационными грамотами»17. Однако, согласно договоренности между правительством СССР и правительством США от 1 июня 1990 г. (далее — Договоренность 1990 г.), оформленной путем обмена нотами при подписании Соглашения, последнее подлежит временному применению до вступления в силу начиная с 15 июня 1990 г.18 Такая практика вполне совместима с действующим международным правом. В частности, ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (далее — Венская конвенция 1969 г.) допускает временное применение международного договора до его вступления в силу: «1. Договор или часть договора применяются временно до вступления договора в силу, если:
a) это предусматривается самим договором; или
b) участвовавшие в переговорах государства договорились об этом каким-либо иным образом»19.
В рассматриваемом аспекте применим именно подп. (b) Венской конвенции в силу наличия Договоренности 1990 г. В пользу применения института временного применения положений международного договора свидетельствует и текст самой Договоренности: «...также имею честь предложить, чтобы два правительства договорились взять
16 См.: .Этапов В. Беринговоморское противостояние России и США: продолжение напряженности или сотрудничество? // Региональный информационный дайджест Северная Пацифика [электронный ресурс] 2001. № 2(12): URL: http://npacific.kamchatka.ru/ np/magazin/2_01_r/np 12007 .htm
17 Бюл. международных договоров. 2008. № 1. С. 35.
18 Текст документа см.: КонстантиновВ.А. Когда Соединенные Штаты прекратят унижать Россию (размышления по поводу одного международного соглашения) // Московский журнал международного права. 2000. № 1. С. 159.
19 Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. № 37. Ст. 772.
на себя обязательства выполнять положения указанного Соглашения до его вступления в силу (курсив мой. — А.Г.) начиная с 15 июня 1990 года.»20. Данный институт позволит России в будущем отказаться от невыгодного для нее Соглашения 1990 г. Согласно п.2 ст. 25 Венской конвенции, «если в договоре не предусматривается иное или участвовавшие в переговорах государства не договорились об ином, временное применение договора или части договора в отношении государства прекращается, если это государство уведомит другие государства, между которыми временно применяется договор, о своем намерении не стать участником договора»21.
Имеется и другой возможный путь прекращения действия Соглашения 1990 г. для Российской Федерации — признание данного соглашения недействительным на основании ст. 46 Венской конвенции, т.е. на основании того, что оно было заключено в нарушение внутренней нормы особо важного значения СССР (в данном случае — Конституции СССР 1977 г.). Данный путь представляется ошибочным и приведет к негативным последствиям для Российской Федерации. Дело в том, что данное Соглашение исполняется сторонами уже более 19 лет и в случае оспаривания его действительности может быть применен принцип эстоппеля, который в своей самой упрощенной форме означает не что иное, как требование придерживаться определенного уровня последовательности в поведении государства22. Таким образом, Россия может потерять свое право ссылаться на основание недействительности договора по ст. 46 Венской конвенции, показывая своим поведением, что Соглашение 1990 г. для нее действительно и сохраняет силу. Данная норма напрямую вытекает из ст. 45 Венской конвенции.
Таким образом, в настоящее время для России более целесообразно воздерживаться от каких-либо действий, направленных на признание недействительным Соглашения 1990 г. и придерживаться института временного применения данного соглашения в соответствии с Договоренностью 1990 г. Иными словами, пока Россия официально не уведомит американскую сторону о своем желании не стать участником Соглашения 1990 г. либо не ратифицирует это соглашение, последнее должно временно применяться, даже если такое временное применение уже чрезмерно затянулось23.
3. Что касается перспектив делимитации, то, как уже отмечалось, едва ли можно считать Соглашение 1990 г. выгодным для России. На наш взгляд, необходимо проанализировать перспективы делимитации морских пространств с США в случае, если Российская Федерация
20 Константинов В.А. Указ соч. С. 159.
21 Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. № 37. Ст. 772.
22 См.: Каламкарян Р.А. Эстоппель в международном публичном праве. М., 2001.
С.7.
23 См.: Талалаев А.Н. Действует ли нератифицированный договор?// Международное право. 1998. № 1. С. 207—210.
уведомит американскую сторону о своем желании не стать участником Соглашения 1990 г. Что касается разграничения континентального шельфа, то основным источником применения права будет Женевская конвенция о континентальном шельфе 1958 г. (далее — Женевская конвенция), которая сохраняет силу для Соединенных Штатов и Российской Федерации (как правопреемника СССР) с 10.06.1964 г. Согласно положениям Женевской конвенции термин «континентальный шельф» употребляется применительно: к поверхности и недрам морского дна подводных районов, примыкающих к берегу (берегам островов), но находящихся вне зоны территориального моря, до глубины 200 метров или за этим пределом до такого места, до которого глубина покрывающих вод позволяет разработку естественных богатств этих районов (ст. 1 Конвенции). Как видим, предельная ширина континентального шельфа не устанавливается. Таким образом, можно сказать, что предметом делимитации будут практически все Берингово море и некоторая часть Северного Ледовитого океана, разделяющая побережья обоих государств. В настоящее время не представляется возможным исчерпывающим образом определить районы континентального шельфа Северного Ледовитого океана, которые могут быть предметом делимитации, в связи с тем что в этом районе расположены побережья не только США и России, но и Канады, которая тоже имеет свои интересы в этой части арктического региона. Ситуация осложняется еще и тем, что в рассматриваемой ситуации имеется два разных действующих международно-правовых режима — режим, установленный конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., который все же позволяет определить предельную ширину континентального шельфа (Россия—Канада), и режим, установленный Женевской конвенций (Канада—США, Россия—США). Кроме того, необходимо заметить, что Канада еще не подала представление в Комиссию по границам континентального шельфа, а в официальном ответе на представление Российской Федерации в Комиссию по границам континентального шельфа Канада свою позицию не конкретизирует (не готова изложить), но резервирует за собой права на континентальный шельф исходя из соответствующих положений Конвенции ООН по морскому праву24. По крайней мере с большой уверенностью можно говорить, что практически весь континентальный шельф Чукотского моря, которое непосредственно примыкает к побережьям России и США, будет предметом делимитации только этих двух государств.
Непосредственно в отношениях между США и Россией как государств с противолежащими побережьями будет действовать п. 1 ст. 6 Женевской конвенции, предусматривающий применение принципа
24 Canada: Notification regarding the submission made by the Russian Federation to the Commission on the Limits of the Continental Shelf. Доступ с официального сайта ООН: www.un.org. URL: http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_rus.htm
равноотстояния при разграничении, если отсутствует соглашение между государствами о делимитации или если иная линия границы не оправдывается особыми обстоятельствами. Соответственно, при отсутствии международного соглашения о делимитации и в том случае, если Россия и (или) США не будут исходить из особых обстоятельств при выражении своих позиций на международной арене, границей между двумя государствами будет считаться срединная линия, каждая точка которой равно отстоит от ближайших точек тех исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря каждого из этих государств. Несомненно, делимитация на основе линии равноотстояния окажется для Российской Федерации более справедливой в Беринговом море, чем линия по Соглашению 1990 г., так как к России отойдут значительные по площади районы континентального шельфа в центральной части Берингова моря. Однако вряд ли США будут довольствоваться таким исходом дела и, скорее всего, будут настаивать на «особых обстоятельствах» в смысле п. 1 ст. 6 Женевской конвенции. В любом случае возникнет необходимость проведения консультаций между Российской Федерацией и США по вопросу заключения соглашения о делимитации. В связи с этим представляется полезным остановиться на решении Международного суда ООН (далее — Суд) по делу о делимитации континентальных шельфов между ФРГ, с одной стороны, и Данией и Нидерландами — с другой, которое было вынесено 20 февраля 1969 г.25 Данное решение позволяет оценить значение и пределы применения принципа равноотстояния. С одной стороны, Суд твердо исходит из недопустимости расширения государством континентального шельфа за счет континентального шельфа другого государства (п. 85, 101). С другой стороны, Суд не согласился с тем, что принцип равноотстояния во всех случаях является «справедливым». При некоторых обстоятельствах применение метода равноотстояния приводит к результатам неестественным, экстраординарным и неразумным по своей сути (п. 24). Более того, никакой метод не может рассматриваться как единственно применимый во всех обстоятельствах (п.55). Таким образом, Суд делает вывод, что применение принципа равноотстояния в том виде, в каком он установлен в Женевской конвенции, не всегда может оказаться справедливым. По мнению Суда, применение принципа равноотстояния часто приводит к тому, что области континентального шельфа, которые являются естественным продолжением территории одного государства, отходят к другому государству (п. 44). Суд отметил, что принцип равноотстояния не является единственным методом и что в равной мере могут применяться и иные методы разграничения, в том числе и путем их сочетания (п. 85).
25 The North Sea Continental Shelf, Judgement of 20 February 1969 // I.C.J. Reports. 1969. URL: http://wwwicj.cij.org/docket/index.php?p1=3&p2=3&k=cc&case=52&code=cs2&p3=4.
Суд пришел к выводу, что при делимитации стороны должны исходить из принципа справедливости и учитывать конкретные обстоятельства (географические, геологические), т.е. стороны должны стремиться найти справедливое решение проблемы делимитации посредством переговоров. Проведение переговоров — это не чистая формальность с отклонением доводов другой стороны, а наоборот, стороны должны стремиться к достижению соглашения, учитывая мнения друг друга. В этом проявляется принцип справедливости как один из важнейших принципов современного права, требующий учета интересов сторон26. В самых крайних спорных случаях рекомендуется применять принцип совместной разработки трансграничных ресурсов (особое обстоятельство геологического характера). Несомненно, в данном случае вряд ли будут присутствовать какие-либо особые географические обстоятельства, которые бы в значительной степени изменили общее направление линии, разграничивающей континентальные шельфы России и США на основе метода равноотстояния. Географически побережья России и США противолежат друг другу: этот случай в основном не рассматривается в решении Суда 1969 г., поскольку предметом рассмотрения является разграничение между государствами с прилежащими побережьями (ФРГ—Дания и ФРГ—Нидерланды) и проведение соответственно латеральных линий между ними. Более того, Суд отмечает, что в отличие от срединной линии, разделяющей государства с противолежащими территориями, латеральная линия часто оставляет за одним государством области континентального шельфа, которые являются естественным продолжением континентального шельфа другого государства (п.58).
Однако стоит заметить, что если в случае разграничения на основе принципа равноотстояния в Беринговом море к России отходят значительные по площади пространства континентального шельфа, то в Чукотском море Россия потеряет некоторые районы континентального шельфа, которые на данный момент остаются за Россией по Договоренности 1990 г. С другой стороны, данные потери окажутся незначительными по сравнению с тем, что Россия приобретет в Беринговом море. Вряд ли можно говорить, что уведомление Россией американской стороны о своем желании не стать участником Соглашения 1990 г. причинит ущерб правам России на ее полярный сектор. Как отмечалось, восточная граница полярного сектора (равно как и западная) не является линией разграничения морских пространств. Кроме того, в этом районе расположены побережья не только США и России, но и Канады: соответственно между Россией и Канадой будет применяться Конвенция ООН 1982 г., которая устанавливает для северных морских районов практически тот же правовой режим, который действует и для остальных «обычных» морских пространств.
26 См.: ВылегжанинА.Н. Решения Международного суда ООН по спорам о разграничении морских пространств. М., 2004. С. 49—55.
Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что делимитация границ между Российской Федерацией и США в арктическом регионе основывается на трех действующих международных документах: Договоре, заключенном между Россией и Северо-Американскими Соединенными Штатами в Вашингтоне 18 (30) апреля 1867 г. «Об уступке Российских Северо-Американских колоний» (разграничил сухопутные территории обоих государств), Соглашении между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств от 1 июня 1990 г. (временно применяется) и Договоренности в форме обмена нотами от 1 июня 1990 г. (два последних разграничили морские пространства обоих государств).
Список литературы:
1. Бекяшев К.А. Будет ли континентальный шельф Российской Федерации расширен до Северного полюса? // Морское право и практика. 2007. № 3.
2. Вылегжанин А.Н. Решения Международного суда ООН по спорам о разграничении морских пространств. М., 2004.
3. Каламкарян Р.А. Эстоппель в международном публичном праве. М.,
2001.
4. Константинов В.А. Когда Соединенные Штаты прекратят унижать Россию (размышления по поводу одного международного соглашения) // Московский журнал международного права. 2000. № 1.
5. Молодцов С.В. Международное морское право // Международное право: Учебник / Отв. ред. Колосов Ю.М., Кузнецов В.И. М., 1998.
6. Талалаев А.Н. Действует ли нератифицированный договор?// Международное право. 1998. № 1.
7. International Court of Justice, The North Sea Continental Shelf Case. Judgement of 20 February 1969.
