CC BY
111
совместная деятельность нескольких государств. Получается, что эффективность деятельности государства в рамках внешних функций зависит от другого государства или сообщества государств. Все это детерминирует особенности процесса определения направлений международной деятельности государства и их реализации.
1 См., например: Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979. С. 190-191.
2 См.: Абашмадзе В.В. Сущность внешней функции советского социалистического государства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тбилиси, 1960; Кучер Б.И. Роль международного права в осуществлении экономической функции социалистического государства: автореф. дис. .канд. юрид. наук. Киев, 1979; Хабиров Б.Г. Международно-правовой статус и внешние функции неприсоединившихся государств: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1972.
3 См.: Морозова Л.А. Влияние глобализации на функции государства // Государство и право. 2006. № 6. С. 106.
Ю.М. Понихидин
ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ ОРГАНЫ В ИСТОРИИ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
В статье рассматривается вопрос о генезисе чрезвычайных государственных органов в различные периоды отечественной истории. Исследуются их сходство и особенности в контексте конкретно-исторической обстановки, в которой они создавались и функционировали.
Ключевые слова: чрезвычайный, опричнина, смута, Сенат, Особое совещание, Совет Обороны, ревкомы, Государственный Комитет Обороны.
Y.M. Ponikhidin
EXTRAORDINARY AUTHORITIES IN THE HISTORY OF THE RUSSIAN STATE
This article is about the genesis of the state extraordinary in different periods of Russian history. Investigate their similarities and especially in the context of specific historical circumstances in which they were created and functioned.
Keywords: Extraordinary, oprichnina, distemper, the Senate, a special meeting, the Council of Defence, revolutionary committees, the State Defense Committee.
Генезис чрезвычайных органов в поступательном и нормальном развитии Российского государства интересен тем, что они служат своеобразными датчиками кризисов, периодически потрясавших страну. В многовековой истории российской государственности неоднократно на протяжении последних четырех столетий создавались особые государственные органы. Их необходимость диктовалась сложными внутриполитическими и внешнеполитическими условиями. Как правило, внутригосударственные общественные и политические кризисы смыкались и усугублялись внешней экспансией иностранных государств, войнами, в т.ч. и гражданскими. Конкретно-исторические ситуации порождали необходимость в чрезвычайных государственных органах и учреждениях, в
© Понихидин Юрий Матвеевич, 2016
Кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры истории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия)
основном временных и наделенных особыми чрезвычайными полномочиями и выполнявших особые функции.
Представляется, что первый опыт создания особых государственных органов был предпринят во второй половине XVI в. Иваном IV в период реформ 60-70-х гг. Связано это было с событиями декабря 1564 г., начало которым положил внезапный, до сих пор труднообъяснимый отъезда царя из Москвы в Александровскую слободу. Вскоре после этого последовали две известные государевы грамоты духовенству, боярам, всем служилым и приказным людям, а также московскому простонародью, купцам и всем тяглым людям столицы. В результате, как пишет В.О. Ключевский, «...все замерло, столица мгновенно прервала свои обычные занятия: лавки закрылись, приказы опустели, песни замолкли»1. При этом, продолжает он, «...простые люди кричали, чтобы государь вернулся на царство оборонять их от волков и хищных людей, а за государских изменников и лиходеев они не стоят и сами их истребят»2.
Таким образом, налицо были все признаки острейшего политического и социального кризиса, что и подвигло, на наш взгляд, Ивана Грозного учредить опричнину, режим особого управления государством чрезвычайными методами. «Это был особый двор, какой образовал себе царь, с особыми боярами, с особыми дворецкими, казначеями и прочими управителями, дьяками, всякими приказными и дворовыми людьми, с целым придворным штатом»3. Под термином «особый двор», который употребляет вслед за летописцем В.О. Ключевский4, следует понимать особый, временный, чрезвычайный орган государственного управления.
з Аналогичную характеристику опричного двора дает С.Ф. Платонов. Он
? указывает на то, что «в новом „дворе" Грозного мы видим особых бояр (думу),
сл
3 особых дворовых дьяков, приказы, словом, весь правительственный механизм,
§| параллельный государственному; видим особую казну, в которую поступают
1 податные платежи с опричинских земель»5. При этом С.Ф. Платонов отмечает, | что компетенция «особого двора» распространялась на огромную территорию:
го
| «Грозный «поимал» в опричнину весь московский север. Мало-помалу опричнина § разрослась до громадных размеров и разделила государство на две враждебные | одна другой половины»6. Далее историк приходит к выводу о том, что «прямая
2 цель опричнины была достигнута и всякая оппозиция сломалась»7. Это убеж-° дает в чрезвычайном характере «опричного двора», которому соответствовали « и чрезвычайные методы его действий. Как подчеркивал С.Ф. Платонов, «... | достигалось это не только системой принудительных переселений ненадежных
0 людей, но и мерами террора»8. Для этого применялось в качестве исполнительной
1 силы опричное войско, «кромешники», как называли опричников современники. ° Политический (династический) кризис конца XVI в., обусловленный пре-
3 сечением по смерти Федора Иоановича царствующей ветви Рюриковичей, вы-1 борами на царство «ненастоящего» царя Бориса Годунова, перерос в Смуту и I гражданскую войну. Чрезвычайно сложную внутриполитическую ситуацию
смены царей, самозванства, внешней экспансии Польши и Швеции усугубила и острейшая социальная драма — 3 года неурожайных «голодных» лет, вылившаяся в небывалый подъем преступности в стране. Такое состояние общества, кризиса привело к первой в истории России гражданской войне. В.О. Ключевский предельно точно исследует всю глубину раскола общества того времени. «Тогда 16 все классы общества (оставшиеся без «природного царя-хозяина») поднялись со
своими особыми нуждами и стремлениями, чтобы облегчить свое положение в государстве». «...Стремление общественных низов прорваться наверх и столкнуть оттуда верховников. Всякий тогда стремился подняться выше своего звания, рабы хотели стать господами, люди невольные перескакивали к свободе, рядовой военный принимался боярствовать, люди, сильные разумом, ставились ни во что «в прах вменяемы бываху этими своевольниками и ничего не смели сказати им неугодного»9. Далее В.О. Ключевский приходит к выводу о том, что «...встреча столь противоположных стремлений сверху и снизу неминуемо вела к ожесточенной классовой вражде. Эта вражда — производная причина Смуты»10.
Полагаем, что именно Смута обусловила потребность в чрезвычайных органах государственной власти. К ним, как представляется, прежде всего, следует отнести временное правительство, известное в литературе как «седмичисленные бояре», «семибоярщина». Оно было образовано после насильственного отречения от престола Василия Шуйского и более двух лет (с июля 1610 г. по октябрь 1612 г.) обладало высшей чрезвычайной властью, фактически владея дискреционными полномочиями. Об этом можно судить на том основании, что временное правительство «заключило договор об избрании на русский престол сына польского короля Сигизмунда II (представителя шведской династии Ваза), тайно впустило в Москву польское войско»11.
Однако Московское временное правительство «семибоярщина» не было в тот период единственным чрезвычайным властным органом. В марте 1611 г. первое народное ополчение, возглавляемое рязанскими дворянами Прокопием и Захаром Ляпуковыми, князем Д.Т. Трубецким и казачим атаманом И.М. Заруцким,
В
подошло к Москве. Несмотря на острейшие противоречия между вождями, т
н
ополчение избрало свой Совет, свою Думу, т.е. создало «волей земщины» другое С правительство12. Совет ополчения называл свои постановления «приговорами | всей земли и, стало быть, считал себя тем, что мы называем земским собором»13. к Это нашло наиболее яркое отражение в известном приговоре от 30 июня 1611 г.14 г
о
В октябре 1611 г. в Н.Новгороде по инициативе К.С. Минина, новгородского д
а
земского старосты, купца, был созван городской собор, на котором было принято т
в
решение о создании народного ополчения и о сборе «третьей деньги» с населения н на его содержание и вооружение. Избрали воеводой ополчения князя Д. Пожар- Ю ского и сформировали высшую власть — Земский собор. Как пишет С.Ф. Плато- д
и
нов, «...князь с «товарищами» управлял не только ополчением, но и всей землей, с
к
как это было и в первом ополчении»15. Характер деятельности Д. Пожарского засвидетельствует о предоставленных ему «всей землей» властных полномочиях. | «Пожарский принимал челобитные, давал тарханные и жалованные грамоты и монастырям, делал постройки в городах, давал льготы разоренным, назначал № денежные сборы на ратное дело, но все это он делал «по совету всей земли», «по 11
о
указу всей земли»16. ~
После освобождения Москвы от поляков «вожди земского и казацкого опол- 16 чения князья Пожарский и Трубецкой разослали по всем городам государства повестки, призывавшие в столицу духовные власти и выборных людей из всех чинов для земского совета и государского избрания»17.
Таким образом, чрезвычайные органы власти сыграли ключевую роль в преодолении Смуты, в восстановлении национальной государственности, в сохранении России как суверенного государства. 17
Первая четверть XVIII в. занимает особое место в истории российской государственности. Это время петровских реформ, крупнейшей из которых была государственно-административная. В ее рамках указом Петра I от 22 февраля 1711 г. «для отлучек наших» был образован Правительствующий Сенат18. Полагаем, что в определенных обстоятельствах он обладал признаками чрезвычайного органа, наделенного властными полномочиями. К такому выводу позволяет придти петровский Указ от 2 марта 1711 г., конкретизировавший объем власти и ответственности Сената: «...Повелеваем всем, кому о том ведать надлежит, как духовным, так и мирским, военного и земского управления вышним и нижним чинам, что мы, для всегдашних наших в сих войнах отлучек, определили упра-вительный Сенат, которому всяк и их указам да будет послушен, так как нам самому, под жестоким наказанием или и смертью, по вине смотря»19.
В литературе нет однозначной оценки юридической природы нового учреждения. Вполне обосновано и не вызывает возражений мнение о том, что Сенат был «постоянно действующим высшим органом государственного управления в стране»20. Нет также оснований не согласиться с такой характеристикой Сената, данной С.В. Юшковым: «...Законосовещательного учреждения, которому принадлежало право постановки вопросов, требующих законодательного решения монарха»21. Однако эта характеристика относится к деятельности Сената, сохраненного и усовершенствованного Петром I после возвращения из неудачного «прутского» похода (май-июль 1711 г.). Именно в этот период, около трех месяцев «отлучки», когда Петр I был занят военными делами в Молдавии Сенат по сути являлся временным, чрезвычайным «правительствующим» органом, з наделенным чрезвычайными полномочиями. Не будем при этом забывать, что ? чрезвычайная обстановка, связанная с Северной войной, требовала оперативных
сл
3 решений в отсутствие царя. Можно согласиться с мнением А.Н. Филиппова, от-
§| рицавшего чрезвычайную природу Сената22 (но только «послепрутского» периода
1 его деятельности). Нельзя не согласиться также и с выводом С.А. Петровского о | том, что временами власть Сената «из пределов административной переходила
го
| в законодательную»23.
| Наивысшего развития «чрезвычайщина» в истории России достигла в XX в.
| «Великая война» (Первая мировая), в которую Россия была втянута в 1914 г., уже
2 через год боевых действий выявила отсталость промышленно-экономического ° развития страны как от государств-союзников, так и от противников. В 1915 г. « стало совершенно очевидно, что промышленность России не справляется со все | возрастающими потребностями действующей армии в вооружении, военном
0 снаряжении, продовольствии, топливе и т.п. Исходя из этого обстоятельства,
1 17 августа 1915 г. в Царском Селе Николай II утвердил «Положение об Особом ° совещании для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства».
го
3 В нем, в частности, говорилось о том, что «для обсуждения и для объединения ме-1 роприятий по обороне государства и для обеспечения армии и флота предметами I боевого и прочего материального снабжения, учреждается под председательством
Военного Министра, Особое совещание»24. Определялись основные направления деятельности этого чрезвычайного органа25. Одновременно были созданы Особые совещания: «По топливу» (при Министерстве торговли и промышленности), «По перевозкам» (при Министерстве путей сообщения), «По продовольствию» (при Министерстве земледелия). Их председателями стали соответствующие мини-13 стры26. Председателю Особого совещания по обороне представлялись широкие
чрезвычайные права в деле руководства производством предметов вооружения и организации всего хозяйства России (с учетом военного потребления)27.
Создание Особых совещаний, не предусмотренное действующим Сводом Основных государственных законов, бесспорно, было актом вынужденным, обусловленным чрезвычайным положением военного времени. Вместе с тем в редакции Свода от 23 апреля 1906 г. в гл. 1 «О существе верховной самодержавной власти» заложен, на наш взгляд, механизм делегирования верховной самодержавной властью правомочий в делах «управления подчиненного подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям»28. В гл. 3 «О законах» прописан механизм утверждения непредвиденных расходов по «строевой, технической и хозяйственной частям... военного и военно-морского ведомствам»29. Война, как известно, всегда вызывает непредвиденные расходы. Это положение Свода создавало, на наш взгляд, определенную правовую базу деятельности чрезвычайных органов в военное время.
Опыт Особых совещаний был использован в полной мере в советском государстве в периоды Гражданской и Великой Отечественной войн.
В сентябре 1918 г. в РСФСР фактически было объявлено военное положение, установлен режим «осажденного военного лагеря». Это означало введение на территории государства военного режима в продовольственном, транспортном деле и промышленности и неизбежно влекло ориентацию всего хозяйственного механизма и государственного аппарата на его практическую реализацию.
В Советской республике, как и в 1915 г. в царской России, в военное время создаются чрезвычайные государственные органы. Таковыми стали: в центре — Совет Рабочей и Крестьянской обороны30. В губерниях создавались Революционные ко- е митеты31. Свои функции Совет Обороны и ревкомы осуществляли через систему и чрезвычайных государственных структур, носивших различные наименования: а чрезвычайная комиссия по снабжению Красной Армии, чрезвычайная комиссия о
в
по производству предметов военного снабжения, чрезвычайная эвакуационная §
комиссия, губернские чрезвычайные эвакуационные комиссии (под контролем а
ревкомов), чрезвычайная транспортная комиссия, всероссийская междуведом- |
ственная чрезвычайная комиссия по охране железных дорог, чрезвычайная е
комиссия по снабжению военной промышленности рабочей силой и т.п. Всего в о
разное время их функционировало около двух десятков32. р
Сравнительный анализ внешних форм, организации, функционирования, Ч
целей и результатов деятельности двух чрезвычайных государственных систем о
выявляет как много общего (а они очевидны), так и существенные различия. К
Первое из них, как представляется, заключается в различных условиях их м
возникновения. Если в 1915 г. их создание диктовалось сугубо внешнеполити- I
ческим фактором — войной, то в 1918-1920 гг. «чрезвычайщина» обусловли- ¡§
м
валась войной внутренней (гражданской) и внешним вмешательством в дела 00 России, военной интервенцией ряда европейских государств и Японии. Следует ^ отметить, что царь делегировал право возглавлять и руководить деятельностью 6 чрезвычайных органов своим министрам. В советской же России председатель правительства, «вождь» революции В.И. Ульянов (Ленин) возглавил и руководил деятельностью Совета Обороны. Необходимо также подчеркнуть, что Конституция РСФСР 1918 г. предоставляла правительству широкий оперативный простор для организации разного рода чрезвычайных комиссий. Так, в ст. 41 Конституции говорилось о том, что «все постановления и решения СНК, имею- 19
щие крупное обще-политическое значение, представляются на рассмотрение и утверждение ВЦИК». Однако в примечании к ней говорится о том, что «мероприятия, требующие неотложного выполнения, могут быть осуществлены СНК непосредственно»33.
Опыт государственного строительства периода Первой мировой и Гражданской войн в полной мере был применен и в годы Великой Отечественной войны 19411945 гг. 30 июня 1941 г. совместным Постановлением Президиума Верховного Совета СССР, Центрального Комитета ВКП(б) и Совета Народных Комиссаров СССР ввиду создавшегося чрезвычайного положения и в целях быстрой мобилизации всех народов СССР для проведения отпора врагу, вероломно напавшему на нашу Родину, был образован Государственный Комитет Обороны (ГКО) под председательством И.В. Сталина, который одновременно был секретарем ЦК ВКП(б) и главой правительства. Таким образом ГКО становился высшим органом государственной власти в СССР, обладавшим в полном объеме управленческими правами в военной, политической и хозяйственной сферах. Все граждане, государственные и военные органы, общественные и военные организации обязаны были беспрекословно выполнять решения и распоряжения ГКО.
Сравнительный анализ целей, задач, функций и методов деятельности Особого совещания по обороне 1915 г., Совета Рабочей и Крестьянской Обороны 1918 г. и Государственного Комитета Обороны 1941 г., несмотря на существенные различия внутриполитической и внешнеполитической ситуации, в которой они действовали, убеждает в том, что в целом они были одинаковыми, а именно их деятельность была направлена на максимальный перевод экономики страны на з производство продукции военного назначения, в т.ч. и гражданских отраслей ? народного хозяйства. Это, как представляется, являлось главной целью, как
сл
3 ив предшествующие периоды «чрезвычайщины» в XX в. Генеральная цель определяла и главные задачи: мобилизация производственных мощностей про-
1 мышленности, рабочих и инженерно-технических кадров на военные нужды, | мобилизация материальных ресурсов для обеспечения фронта военной техни-
го
| кой, снаряжением, боеприпасами, топливом, продовольствием, обеспечение
| бесперебойной работы всех видов транспорта, обеспечение в кратчайшие сроки
| эвакуации материальных ресурсов и населения из угрожаемых западных райо-
2 нов на восток страны. С первых дней войны началось масштабное перемещение ° войсковых грузов на запад. Фактически за несколько месяцев начала войны с ж востока на запад по железным дорогам было перевезено свыше 2 млн военнос-| лужащих и тысячи единиц военной техники. Решающую роль в реализации е этой стратегической задачи, не имеющей аналога в мировой практике, сыграли ° комиссия по эвакуации, транспортный комитет при ГКО, комитеты по эвакуации
0
° при наркоматах. Исполнительными органами ГКО на местах были городские
го
комитеты обороны (в городах, объявленных на военном и осадном положении),
1 уполномоченные ГКО на оборонных заводах34.
| Таким образом, краткий обзор исторического опыта создания и деятельности
чрезвычайных государственных органов в разные периоды отечественной истории показывает их различную правовую природу. Однако в их «непохожести» есть одно общее, объединяющее начало — сложное, порою критическое состояние общества, государственности, экономики. Причины этого были разные: в XVI в. опричнина была инструментом борьбы за усиление московской власти;
20
в XVII в. политический (династический) кризис, смута, обостренные внешним
вмешательством, гражданская воина, реальная угроза утраты государственного суверенитета. Глубинная народная пассионарность в тех критических условиях вызвала к жизни народно-государственные органы — Советы первого и второго народных ополчении.
В первоИ половине XX в. на Россию обрушились тяжелейшие испытания четырьмя воИнами и тремя революциями. В мировой истории трудно найти аналог подобного стечения трагических обстоятельств в одной стране за такой короткий период времени. Именно на этот период истории нашей государственности и пришелся апогей «чрезвычайщины». Причины, ее порождавшие, внешние формы и правовая природа были различны, но главная цель была одной — выстоять, сконцентрировать силы общества на преодоление негативных внутренних и внешних факторов, отстоять суверенитет государства, разрешить острейшие социальные, межсословные и межклассовые противоречия. Объединяющим признаком является и то обстоятельство, что, как правило, чрезвычайные, временные органы функционировали во взаимодействии с законными структурами государственного управления.
1 Ключевский В.О. Курс русской истории: в 9 т. М., 1988, Т. 2. С. 164.
2 Там же.
3 Там же. С. 165.
4 Там же.
5 Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. М., 1993. С. 205.
6 Там же.
7 Там же.
8 Там же.
9 Ключевский В.О. Указ. раб. Т. 3. С. 53.
10 Там же.
11 Платонов С.Ф. Указ. раб. С. 297-316; Ключевский В.О. Указ. раб. Т. 3. С. 41.
12 Платонов С.Ф. Указ. раб. С. 304-305.
13 Там же.
14 См.: КояловичМ.О. История русского самосознания. СПб., 1884; Платонов С.Ф. Указ. раб. С. 306-307.
15 Платонов С.Ф. Указ. раб. С. 313-315.
16 Там же.
17 Ключевский В.О. Указ. раб. Т. 3. С. 57.
18 См.: Российское законодательство X-XX веков: в 9 т. / под общ. ред. О.И. Чистякова. М., 1986. Т. 4. С. 172.
19 Цит. по: Соловьев С.М. История России с древнейших времен. М., 1993. Кн. 8, т. 16. С. 339.
20 Российское законодательство X-XX веков. Т. 4. С. 172.
21 Юшков С.В. История государства и права СССР. М., 1950. Ч. 1. С. 337.
22 См.: Филиппов А.Н. Правительствующий Сенат при Петре Великом и его ближайших преемниках. СПб., 1911. С. 799.
23 Петровский С.А. О Сенате в царствование Петра Великого. М., 1875. С. 34, 254.
24 Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1915 г. СПб., 1916, отдел первый, второе полугодие, ст. 1760.
25 Подробнее об этом см.: Тимошенко А.И. Особое совещание по обороне в России в годы Первой мировой войны // Правоведение. 1968. № 2. С. 128-132.
26 См.: Там же.
27 Подробнее об этом см.: ТимошенкоА.И. Указ. раб.; Шигалин Г.И. Военная экономика в первую мировую войну. М., 1956; Тарновский К.Н. Формирование государственно-монополистического капитализма в России в годы Первой мировой войны. М., 1958.
28 Российское законодательство X-XX веков. Т. 9. С. 45.
29 Там же. Ст. 54.
30 См.: Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства (СУ РСФСР). 1918. № 61, ст. 924.
31 См.: Положение ВЦИК и Совета Обороны «О революционных комитетах» от 24 октября 1919 г. // СУ РСФСР. 1919. № 53.
32 Подробнее об этом см.: Понихидин Ю.М. Чрезвычайные органы управления Советского государства в период военного коммунизма // «Актуальные проблемы историко-правовой науки»: межвузовский научный сборник. Саратов, 1988. Вып. 3.
33 Конституция (Основной закон) РСФСР // СУ РСФСР. 1918. № 51, ст. 582.
34 Подробнее об этом см.: Горьков Ю.А. Государственный Комитет Обороны постановляет (1941-1945). М., 2002.
