CC BY
39
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
*
И.В. Галкин
ЧЕРТЫ МЕНЕДЖЕРИАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В ТРУДАХ БЕНЕДИКТА СПИНОЗЫ
Ключевые слова: бюрократия, демократический режим, должностные лица, менеджериальное правительство, общество потребления, политический реализм, принципы.
I.V. Galkyn. Features of the Managerial Government in Spinoza's Works
This article deals with a problem of managerial government, its fundamental principles and theoretical sources. One of the forerunners who introduced the idea of necessary and obligatory managerial manner in state administration was a great Holland philosopher and political thinker Benedict Spinoza. In his time Spinoza worked out some progressive ideas about a righteous and effective state managing. As a representative of early European Enlightenment, Spinoza paid attention to the philosophical understanding of common weal category and its embodiment in state politics. In order to make state administration appropriate to common weal principles, activity of a government has to be adjusted with the rules of natural and positive law. And only democratic administration, being a complex of certain components, is corresponding to common weal priority. The first one of these components is freedom, the second is equality and the last but not least is justice. The authors of the managerial government theory, David Osborne and Ted Gaebler, insist that only this kind of administration is optimal for the democratic regime in the legal state. Benedict Spinoza, holding the democratic views, predicted some tendencies of the development of political teachings in the future, particularly as far as the state administration realm is concerned. In this article we examine in detail a number of considerations over the structure and functions of the ideal government staff expressed by the philosopher. This way of thinking was presented perfectly in constitutional theses of Spinoza's "Political treatise". On the pages of his treaty the thinker was suggesting the fundamental principle of necessary indifference of qualities and results of administrating from individual and psychical traits of a public officer's personality.
Then we are focusing on the actual points of coincidence of Spinoza's political conception with ten principles of the Osborne and Gaebler managerial government theory. It s really amazing that all these ten principles have a certain prototype in the works by Benedict Spinoza. For example, the philosopher realized with all the clar-
* Аспирант Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [i.k.@afonin-vest.ru]
ity the necessary priority of citizens' interests over the interests of the bureaucracy, decentralization of administration and controllable activity of public officers (especially in financial sphere). In our opinion, Spinoza predicted, by intuition, the only possible way of developing an administrative mechanism in democratic state with market economy and private property. Such resemblance in views of the researchers, belonging to so distant ages, is a very good confirmation of the close interconnection between political and economical institutions. This is conveyed in the statement that the political management must by all means accord with the modern consumption society. Consequently, Spinoza's principle of the necessary indifference for personal qualities of public officers, if their authority is strictly regulated by the law and there administrative activity yields real results, this principle is becoming a fundamental basis of the managerial government.
...Люди не рождаются гражданами, но становятся.
Б. Спиноза
Широко известен интерес великого голландского философа Бенедикта Спинозы к политическим и правовым проблемам с достаточной степенью полноты отразившийся в ряде созданных им произведений. Но мы желали бы осветить его политические взгляды под несколько непривычным углом зрения, а именно в разрезе его отношения к персонам, наделенными властными полномочиями и исполняющими функции государственного управления, то есть к тем, кого сегодня принято именовать «должностными лицами». Подобное рассмотрение, под специально избранным ракурсом, вполне оправданно, особенно в свете широкой общественной дискуссии, вызванной недостаточной эффективностью или дисфункцией управления, а порой и разного рода злоупотреблениями внутри властных институтов. Многие будут, вероятно, удивлены, когда воочию убедятся в высокой степени актуальности, даже злободневности политических и правовых идей, высказанных философом более трех столетий назад. И хотя деятельность государственных органов или должностных лиц, осуществляющих властно-распорядительные функции, не была предметом специального исследования у Спинозы (о чем мы ныне можем только сожалеть), но, несмотря на это, мыслитель оставил потомкам достаточное число верных наблюдений и метких замечаний на этот счет.
Здесь следует тотчас оговориться, что Спиноза в своих произведениях нигде не использует определенное собирательное или родовое понятие для обозначения категории «должностное лицо» подобное более поздним терминам «бюрократия» Венсенна де Гурней, «всеобщее сословие» Гегеля, «политический класс» Гаэтано Моски или «элита» Вилфредо Парето. Вместо этого
мыслитель рассматривает разнообразные виды должностных лиц, имеющих место быть в различных государствах и при неодинаковых формах правления, -как в республиках, так и в монархиях. Спиноза говорит о дожах, синдиках, консулах, патрициях или сенаторах, наименования и сама физиономия коих позаимствована им как из современной ему политической реальности, в частности из государственного устройства Голландии и Венеции, так и из некоторых образчиков, почерпнутых им в истории античных обществ, особенно Римского государства. В своих размышлениях философ во многом опирался на идеи Н. Макиавелли и Т. Гоббса, продолжая линию так называемого политического реализма, ярко заявленную в произведениях последних, но идет дальше их в этом направлении, обосновывая свое понимание политической действительности разработанной им оригинальной этико-правовой онтологией. Фундаментальной категорией данной онтологии становится понятие силы или мощи, а политическая реальность сводится лишь к совокупности воль субъектов испытывающих то приращение, то умаление меры своей мощи. Таким образом, то, что мы сегодня считаем содержанием категории властной компетенции как совокупности юридически установленных полномочий, прав и обязанностей того или иного должностного лица или их совокупности, объединенной в какой-либо государственный орган, согласно учению о бытии Спинозы, является проявлением определенной степени могущества конкретных модусов единой субстанции. Но прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению идей философа, предваряющих некоторые положения концепции менеджериального правительства, необходимо теоретически осмыслить сущность последнего.
Научной разработкой идеи государственного или политического менеджмента, как специфической сферы социальных услуг мы обязаны, прежде всего, американской социологии и политологии. Несмотря на то что менеджмент традиционно был предметом исследования в рамках экономической теории, его основные закономерности различимы и в политическом процессе, где под менеджментом понимается как процесс управления посредством государственного механизма или иных элементов политической системы, его технология и методология, так и соответствующая научная дисциплина и руководящий персонал1. Движимые желанием урегулировать порядок отправления исполнительно-распорядительной деятельности и сделать ее более прозрачной, открытой и эффективной, американские ученые выдвинули ряд интересных и перспективных идей, основанных как на идеях социологической науки, так и на основе теоретически опосредствованной управленческой практики. Вместе с тем они основывались и на многовековой традиции политической философии, отдельными представителями которой были высказаны идеи жесткой регламен-
1 См.: Ольшанский Д.В. Политический PR. СПб., 2003. С. 41.
тации властных полномочий, необходимой для предотвращения административного произвола должностных лиц.
Одним из идейных предшественников теории государственного менеджмента, оказавшим большое влияние на все дальнейшее развитие социальной и политической науки, стал выдающийся германский философ и социолог Макс Вебер, являвшийся последовательным приверженцем четкого и жесткого закрепления властных полномочий каждого должностного лица. Осуществив в начале прошлого века системный анализ бюрократического аппарата государства, М. Вебер пришел к выводу, что именно бюрократия является наиболее рационально организованным институтом, нацеленным на решение управленческих задач в современном обществе. Тогда же Вебер выдвинул и ряд принципов, которые, в соответствие с его замыслом, призваны урегулировать властные полномочия должностных лиц; должно полагать, что не все эти принципы с высоты достижений политической науки сегодняшнего дня имеют положительное наполнение, но теоретическое значение самого факта их формулирования сложно переоценить1:
• должностные полномочия служащих должны быть строго закреплены в нормативных правовых документах;
• должностные лица действуют в условиях жесткой иерархии, в рамках которой чиновники, стоящие на более высокой ступени, осуществляют надзор над нижестоящими лицами;
• управление государственным учреждением основывается на документах в письменной форме, следовательно, во всяком учреждении должен существовать штат делопроизводителей, письмоводителей и секретарей;
• управление бюрократической структурой предполагает основательную специализированную подготовку кадров;
• работа в бюрократической организации является для гражданского служащего основной профессией;
• гражданский служащий назначается на работу вышестоящей организацией на основе профессиональной квалификации;
• пост чиновника закреплен за ним пожизненно2;
• государственный служащий получает регулярную денежную компенсацию в виде обычно фиксированного жалованья и пенсионное пособие после его ухода с государственной службы;
• чиновник ориентирован на карьеру в иерархической пирамиде государственной службы.
1 См.: Вебер М. Бюрократия // Классики теории государственного управления: американская школа / под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. М., 2003. С. 56-57.
2 Спиноза отмечал совершенную непозволительность пожизненного закрепления служебных полномочий. «Высокомерие свойственно всем господствующим. Уже назначение на должность, ограниченную годовым сроком, внушает людям высокомерие, - что же сказать о знати, за которой почетные должности закреплены на вечные времена!».
Основоположником идеи государственного менеджмента можно считать известного американского социолога и политолога Джеймса Бернэма, опубликовавшего в 1941 году книгу «Революция менеджеров», в которой ученый развивал мысль о том, что в результате интенсификации процесса эволюции социальных институтов буржуазного общества происходит замена господства класса капиталистов господством «класса менеджеров» или бюрократии. Бернэм подчеркивал, что экономической основой данного господства становится государственная собственность на средства производства, в чем явно можно усмотреть определенное влияние социальных и политических реалий, современных автору, напрямую связанных с проведением администрацией президента Ф. Рузвельта ряда широкомасштабных реформ, или так называемого «Нового курса», которые были призваны вывести экономику США из затяжного кризиса. Расширение властных прерогатив правительства и государства должно стать причиной отмирания традиционных форм классического капитализма и возникновения «менеджериального общества» с характерной для него политизацией всех сфер общественной жизни. В результате создается такая ситуация, когда менеджеры переходят к прямому контролю над экономической сферой, причем главным для них становятся не столько интересы хозяйствования, сколько интересы государственного управления, что чревато вытеснением частного бизнеса, деградацией рыночных механизмов и возникновением государственных монополий. Менеджериальная экономика, становясь полностью централизованной и подменяя «автоматизм» рыночной экономики сознательной деятельностью управляющих лиц, создает необходимость тотального планирования всех отраслей народного хозяйства: крайним случаем развития данной тенденции является установление советских или фашистских политических режимов с их административно-командной системой экономического регулирования и государственной собственностью на основные средства производства. Таким образом, в отличие от М. Вебера Дж. Бернэм останавливает свое внимание, прежде всего, на усмотрении негативных сторон политического менеджмента, который он считал не чем иным, как новой модификацией бюрократии1.
Новую жизнь теория государственного менеджмента получила в результате кризисных явлений в экономике США в семидесятые годы прошлого столетия, которые, как это нередко бывает, привели к характерному для таких периодов истории возрастанию степени влияния государственно-властных институтов на многие сферы жизни общества. В этот исторический момент рядом политологов была высказана мысль о том, что традиционные формы бюрокра-
1 Cm.: Burnham /.The Managerial Revolution. What Is Happening In The World? N.Y., 1941. P. 71-72, 132-138.
тического администрирования не являются адекватным инструментом регулирования рыночной экономики, а высокая степень коррумпированности государственного аппарата с неизбежностью приводит к росту недоверия деятельности «публичного сектора» и, как следствие, к эскалации социальной напряженности. Теоретиками стала отчетливо осознаваться необходимость коренного обновления всего административного аппарата на совершенно новых принципах, призванных повысить степень доверия к системе государственного управления со стороны населения. Базовым принципом такого обновленного управления становится рыночный подход к управлению, что выражается в менеджериальном устройстве органов государственной власти. Совершенно новым словом стало желание ученых дифференцировать бюрократические и менеджериальные способы управления, подчеркнув, тем самым, положительное содержание последних, что коренным образом противоречит вышеизложенным взглядам Дж. Бернэма. Модернизированная теория государственного менеджмента была обнародована американскими исследователями Дэвидом Осборном и Тедом Гэблером в их известной книге «Заново изобретая правительство». Сущность их идей можно свести к ряду принципиальных положений, имеющих открыто консюмеристский и антибюрократический характер и внедряющих в политическую сферу рыночные отношения, в частности такие базовые для рыночной экономики понятия, как «услуга» и «потребитель», что следует расценивать, как желание авторов подчинить управленческий аппарат требованиям общества потребления. Большим научным достижением Д. Ос-борна и Т. Гэблера, имеющим высокую степень актуальности и новизны, следует считать то, что они сумели достаточно четко сформулировать десять фундаментальных принципов так называемого менеджериального правительства:
1) следует руководить, а не бранить;
2) уполномочивать общество решать собственные проблемы лучше, чем просто отправлять служебные обязанности;
3) поощрять конкуренцию правильнее, чем поощрять монополии;
4) предпочтительнее быть руководимым целевыми заданиями, чем общими нормами;
5) управление, ориентированное на результат, достойнее, чем пустые намерения;
6) интересы потребителя важнее интересов бюрократии;
7) следует сосредоточиться на приумножении финансов, а не на расточительной их трате;
8) вкладывать в предотвращение проблем выгоднее, чем купировать кризис;
9) децентрализация управления;
10) решать проблемы посредством воздействия рыночного механизма правильнее, нежели заниматься административным планированием1.
Концепция менеджериального правительства втянула в свою орбиту многие из прошлых достижений социальной и политической мысли в области государственного менеджмента и перевела на новый уровень проблему воздействия рыночных механизмов на публичный сектор. Вместе с тем Д. Осборн и Т. Гэблер считают нереальной возможность полного тождества методов руководства бизнесом и политикой государства, поскольку государство и бизнес -фундаментально различные институты; представители бизнеса руководствуются мотивом извлечения прибыли, а представители государства руководствуются мотивом переизбрания и подтверждения полномочий действовать от лица общества2.
Следует считать плодотворной попытку научной систематизации разнообразных компонентов исполнительно-распорядительной деятельности, позволившую с достаточной степенью полноты описать, проанализировать и, по возможности, типизировать характерные управленческие ситуации, учесть могущие возникнуть вызовы или затруднения, сделав таким образом возможным прогнозирование последствий того или иного управленческого решения, проще говоря, демократизировать и рационализировать процесс реализации властеотношений в общественном бытии, что должно сделаться важнейшей прерогативой «публичного сектора». Вот таковы вкратце принципиальные положения теории менеджериального правительства, которые помогут нам попытаться уяснить в дальнейшем степень их соответствия идеям Бенедикта Спинозы. Перейдем теперь к конкретному анализу уяснившихся нам взаимосвязей.
1. Следует руководить, а не бранить. Спиноза полностью «согласен» с отправным принципом Осборна и Гэблера гласящим, что было бы неразумным занятием только лишь притеснять подвластных, не вникая в их нужды и не учитывая их интересов, и, рассуждая о предмете политической науки, философ подчеркивал насущную необходимость понимания мотивации поступков людей. «И для того, чтобы все относящееся к этой науке исследовать с тою же свободой духа, с какой мы относимся обыкновенно к предметам математики, -утверждает Спиноза, - я постоянно старался не осмеивать человеческих поступков, не огорчаться ими и не клясть их, а понимать»3. Таким образом, философ подходит к проблеме значительно глубже Осборна и Гэблера, пытаясь выявить юридический, психологический, даже бихевиористский компонент
1 См.: Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. N.Y., 1993. P. 19-20.
2 См.: Ibid. P. 20.
3 Спиноза Б. Избранные произведения. Т. 2. СПб., 2006. С. 250.
властных отношений, указывая на то обстоятельство, что при заложении основ власти следует более всего иметь в виду человеческие аффекты и недостаточно указать на то, что само по себе обязательно, но прежде всего нужно выяснить, что могло бы быть сделано для того, чтобы люди имели непреложное и незыблемое право - все равно, будут ли они руководиться аффектом или разумом. Ибо если право государства или публичная свобода держатся только хрупкой опорой законов, то не только не будет для граждан никакой обеспеченности ее осуществления, но, наоборот, они обречены на гибель1.
Далее мы убеждаемся, что Б. Спиноза более последователен и категоричен в своих требованиях к должностным лицам государства, чем современные исследователи, и, называя вещи своими именами, он делает попытку отделить должностные полномочия от особенностей личности служащего таким образом, чтобы качество публичных услуг не могло бы зависеть от произвола власть предержащих. «Поэтому государство (трепиш), благоденствие которого зависит от чьей-либо совестливости и дела которого могут вестись надлежащим образом только при том условии, что занимающиеся ими захотят действовать добросовестно, будет наименее устойчивым; но для того, чтобы оно могло устоять, его дела должны быть упорядочены таким образом, чтобы те, кто направляет их, не могли быть склонены к недобросовестности или дурным поступкам, все равно руководствуются ли они разумом или аффектами. Да для безопасности государства и не важно, какими мотивами руководствуются люди, надлежащим образом управляя делами, лишь бы эти последние управлялись надлежащим образом (курсив наш. - И.Г.). Ибо свобода или твердость ([отШийо) души есть частная добродетель, добродетель же государства - безопасность (¿есииОу)»2. Именно по этой причине философ делает попытку прописать строгую регламентацию полномочий, прав и обязанностей власть предержащих лиц, подчеркивая, тем самым, необходимость правового регулирования для спокойствия всех сограждан, поскольку они никаким другим способом не сумели бы обеспечить свою свободу вопреки воле правителей, как только нерушимо охраняя законы. «Мы не можем, далее, также представить себе, -утверждал Спиноза, - чтобы каждому гражданину было дозволено толковать решения или законы государства. Ведь если бы это было дозволено каждому, то тем самым он стал бы своим собственным судьей, ибо никакого труда не стоило бы ему извинить или прикрасить свои поступки видимостью права, и, следовательно, он устроил бы свою жизнь по своему усмотрению, что неле-по»3. Кроме того, философ настаивает, что страх не самый лучший компонент властных отношений, и поэтому он отвергает репрессивный метод руководства
1 См.: Спиноза Б. Избранные произведения. С. 281-282.
2 Там же. С. 251.
3 Там же. С. 261.
обществом. Затем, полагал Спиноза, законы в каждом государстве должно так устанавливать, чтобы людей сдерживал не столько страх, сколько надежда на какое-нибудь благо, которого больше всего желают; ведь таким образом каждый охотно будет исполнять свою обязанность1. Можно с уверенностью сказать, что излагаемый мыслителем в «Политическом трактате» материал становится, в отдельных пунктах, моделью некоей типовой конституции, нормы которой имеют вполне реалистичный характер. «Однажды же установленные законы или общее право всего государства не должны изменяться»2, - так обосновывает философ требование инвариантности, стабильности и жесткости основного, конституционного законодательства всякого государства.
2. Уполномочивать общество решать собственные проблемы лучше, чем просто отправлять служебные обязанности. Данный принцип менеджери-ального правительства Осборна и Гэблера, который современные юристы определили бы как приоритет диспозитивного метода правового регулирования над императивным методом, находит свой прообраз в демократических взглядах Спинозы. Биографы в достаточной мере проанализировали политические пристрастия знаменитого философа, в частности, много говорилось и о его личной симпатии к такому незаурядному политическому деятелю с драматической судьбой, каким был Ян де Витт. Но никакие личные симпатии не могли бы поколебать незыблемую сущность философских взглядов мыслителя: Б. Спиноза был последовательным поборником демократических государств, «так как их граждане, предназначаемые для управления государством, не избираются, как лучшие, верховным советом, но определяются на это самим зако-ном»3. Объяснение факту приверженности Спинозы демократии следует искать в чисто философских воззрениях мыслителя, вернее в особенностях его онтологии. Придерживаясь монистического взгляда на природу субстанции, он объяснял множественность умопостигаемого мира наличием бесконечного количества модусов единой субстанции. Любой предмет, согласно представлениям Спинозы, наделен определенной степенью мощи, которая и позволяет данному предмету упрочить или расширить свое существование, становясь все более «своеправным». В политической сфере только демократия может отвечать подобным условиям должным образом, так как только такой режим определяется как всеобщее собрание людей, сообща имеющих верховное право на все, что они могут, и где каждый перенесет на общество всю мощь, какую он имеет таким образом, что одно общество будет иметь высшее естественное право на все, то есть высшее господство, которому каждый будет обязан повиноваться или добровольно, или под страхом высшего наказания4. «К тому же
1 См.: Спиноза Б. Богословско-политический трактат. Харьков, 2001. С. 181-182.
2 Спиноза Б. Избранные произведения. С. 319.
3 Там же. С. 329.
4 См.: Спиноза Б. Богословско-политический трактат. С. 307.
в демократическом государстве должно менее бояться нелепостей, ибо почти невозможно, чтобы большинство собрания, если оно велико, сошлось бы на одной нелепости»1, - развивает свой тезис философ, предваряя в этом фрагменте концепцию народовластия и «общей воли» Жан-Жака Руссо.
3. Поощрять конкуренцию правильнее, чем поощрять монополии. Существо принципа поощрения конкуренции в политической сфере также было совершенно понятным для Спинозы, недвусмысленно утверждавшим, что «следует изыскать меры к тому, чтобы власть не перешла мало-помалу к меньшему числу лиц, но, наоборот, чтобы число их возрастало по мере увеличения самого государства; чтобы в среде патрициев по возможности сохранялось равенство, чтобы в советах не было задержек в делах; чтобы соблюдалось общее благо и, наконец, чтобы мощь патрициев или совета превосходила мощь народа, однако так, чтобы он не терпел от этого никакого ущерба»2. Справедливости ради следует отметить, что сам философ нимало не одобряет такого рода конкуренцию правителей, находя, что она приводит к деградации демократических институций и кризису государственного управления. «Как мы сказали выше, люди - по природе враги, и хотя законы связывают и сдерживают их, однако их природные свойства остаются теми же. На мой взгляд, по этой же причине демократическая форма верховной власти переходит в аристократическую, а последняя - в монархическую»3. Важнейшим средством способным предохранить государство от подобной политической инволюции является только право; пускай оно и не панацея от всех общественных бедствий и зол, но оно является как бы духом государства, которым все должны руководствоваться4.
4. Предпочтительнее быть руководимым целевыми заданиями, чем общими нормами. Принцип «целевого управления» не следует рассматривать как некое изъятие из принципа законности, а скорее как урегулированный нормой права административный прецедент, позволяющий своевременно, гибко и эффективно реагировать на общественные вызовы. Необходимость выдвижения данного принципа напрямую связана с тем, что большинство правовых норм имеет достаточно обобщенный характер и их содержание должно быть конкретизировано в процессе отправления исполнительно-распорядительной деятельности должностных лиц. Такая конкретизация содержания нормы, с одной стороны, дает возможность быстро отвечать на возникающие проблемы, но и становится в то же время «лазейкой» для служебных злоупотреблений, если отсутствует ее строгая регламентация, с другой. В любом случае, принцип
1 Спиноза Б. Богословско-политический трактат. С. 308.
2 Спиноза Б. Избранные произведения. С. 301.
3 Там же. С. 301.
4 См.: Там же. С. 266.
«целевого управления» не должен расцениваться как некий заменитель права или как санкция на внеправовые полномочия должностного лица, но только как стимулирование служебной инициативы руководящих работников, осуществляющееся строго в рамках закона. Таким образом, конкретизация и реализация нормы права не должна превращаться в административный произвол субъектов правоприменения, но обязана стать нормативной основой для принятия адекватных мер, а когда необходимо, то и нестандартных решений. Не менее важна здесь и верная мотивация должностных лиц; движимые чувством долга и ответственности, они обязаны ориентироваться не на индифферентное применение установленного перечня правил и предписаний, а на осознанное и честное исполнение должностных обязанностей, как некоей социальной миссии. Учитывая все вышесказанное не удивительно, что Б. Спиноза не оставил вниманием эту важную проблему, ставящую ребром вопрос о масштабе свободы властного усмотрения. Более того, философ одобряет такое умаление права, которое многим показалось бы сегодня нарушением всех демократических принципов правового государства, но с одним условием: целью такого нарушения всегда должно оставаться общее благо народа. «Несомненно, что договоры или законы, которыми народ перенес свое право на один совет (consilium) или человека, должны быть нарушены, - утверждает Спиноза, - когда нарушение их требуется общим благом. Но решить вопрос о том, требует ли общее благо их нарушения или же нет, не может по праву никакое частное лицо, но лишь тот, в чьих руках верховная власть; следовательно, по гражданскому праву только тот, в чьих руках верховная власть, остается толкователем этих законов»1. Этот отрывок тематически корреспондирует с содержанием ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, устанавливающей, что при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом государстве2. Но налицо и важные отличия, явственно подчеркивающие несходство решений похожих проблем, которые легко объяснить, учитывая немалую историческую дистанцию между философом и авторами декларации. Если Спиноза говорит об умалении права и об отдельных лицах, полномочных на осуществление такого умаления, то декларация всякое ограничение прав лица стремится поставить в зависимость от нравственных ценностей, притязая на то, чтобы сами властеотношения стали в конечном счете лишь одним из видов правоотношений и во всех случаях регулировались бы правовой нормой.
1 Спиноза Б. Избранные произведения. С. 269.
2
2 См.: Права человека. Основные международные документы. М., 1989. С. 141.
5. Управление, ориентированное на результат, достойнее, чем пустые намерения. Данный принцип государственного менеджмента есть самое недвусмысленное выражение требования эффективности управленческой деятельности, а также необходимости и выполнимости административных начинаний. Разумеется, мы не будем здесь говорить о «благих намерениях», «великих починах», «судьбоносных решениях», «греческих календах» вкупе с прочими подобными инструментами из арсенала профессионального демагога: все эти средства настолько же стары, насколько и эффективны. Ведь еще Никколо Макиавелли утверждал, что разумный правитель не может и не должен оставаться верным своему обещанию, если это вредит его интересам и если отпали причины, побудившие его дать обещание1. Б. Спиноза, бывший почитателем Макиавелли и последователем его реалистических идей, стоял на близкой идейной платформе и также считал возможным для политика нарушить обещание, но только лишь, если этим преследуется цель достижения некоего блага. «И если, кроме того, мы обратим внимание на благочестие и религию, то увидим вдобавок, что никто, власть имущий, не может, не совершая преступления, исполнить обещаний во вред своей державе; ведь всякое обещание, которое, на его взгляд, клонится ко вреду его державы, он может исполнить только нарушив данное подданным слово, которое, однако, его в высшей степени обязывает и которое обыкновенно обещают сохранять весьма свято»2. Мы же полностью соглашаясь со всемогуществом реалистической методологии в политической сфере, которой нас вооружил «проницательнейший», по выражению Спинозы, Макиавелли, просто скажем о требовании соответствия обещаний, даваемых тем или иным должностным лицом, с их претворением в жизнь и об ответственности за невыполнение таковых. Подобное требование следует рассматривать как наиболее надежный критерий для различения подлинного политика и беспринципного политикана.
6. Интересы потребителя важнее интересов бюрократии. Шестой принцип в перечне Осборна и Гэблера гласит о приоритете интересов потребителя управленческих услуг перед интересами бюрократии. Это настолько само по себе очевидно, что, видимо, не нуждается ни в каком дополнительном исследовании или конкретизации: клиент всегда прав - таков основной принцип этики консюмеризма. Ориентация на нужды потребителя, а не бюрократии становится и основополагающим принципом функционирования менеджериаль-ного правительства. Хотя жизнь Бенедикта Спинозы и пришлась на эпоху становления раннего, еще «незрелого» капитализма, а именно на начальную его стадию, основывавшуюся на мануфактурной форме промышленного производства, но мыслитель довольно ясно тем не менее осознавал суть указанной про-
1 См.: Макиавелли Н. Государь. М., 1997. С. 67.
2 Спиноза Б. Богословско-политический трактат. С. 311.
блемы, которая, с учетом преобладающих философских взглядов его времени, приобретала черты проблемы общего блага, то есть примата общего интереса над партикулярным интересом отдельных групп или лиц. «Поэтому необходимо установить верховную власть таким образом, - полагает Спиноза, - чтобы все, как правители, так и управляемые, действовали в соответствии с общим благом, хотят ли они этого или нет, то есть, чтобы все понуждались (добровольно ли или под давлением силы или необходимости) жить по предписанию разума, что будет достигнуто, если дела верховной власти будут упорядочены таким образом, что ничто, имеющее отношение к общему благу, не предоставлялось бы безусловно чьей-либо совестливости»1. Философ вполне отдавал себе отчет в том, что нелепо, конечно, требовать от другого то, чего никто не может добиться от себя, а именно: заботиться о других более, чем о себе, не быть ни алчным, ни завистливым и т.д., в особенности если дело идет о том, кто ежедневно подвержен величайшему искусу всевозможных аффектов2. Более того, Спиноза отмечал, что государству всегда грозит большая опасность со стороны граждан, чем со стороны врагов, поскольку хорошие граждане редки, а власть предержащие всегда будет бояться собственных граждан более, нежели врагов, и, следовательно, будет стремиться обезопасить себя, к подданным же будет относиться не с заботливостью, а злокозненно, в особенности к тем, которые выделяются мудростью или влиятельнее других вследствие своего богатства3. Таким образом, мы можем убедиться, что Спиноза довольно скептически относился к возможности существования бескорыстной и альтруистически ориентированной государственной власти, тем более что сам философ придерживался достаточно пессимистических взглядов на эгоистическую по своей сущности человеческую природу, ибо каждый защищает чужой интерес лишь постольку, поскольку думает тем самым упрочить свое благосостояние4.
7. Следует сосредоточиться на приумножении финансов, а не на расточительной их трате. Седьмым принципом менеджериального правительства становится принцип безусловного требования строгого и неуклонного соблюдения финансовой дисциплины, что является самоочевидным залогом успешного администрирования. Д. Осборн и Т. Гэблер считают, что следует сосредоточить свое внимание на том, как зарабатывать деньги, а не на безответственном растрачивании бюджетных средств, для чего жизненно необходимо перейти к программно-целевой росписи финансовых средств. Финансы, эта «кровеносная система» экономики всякого государства, во все времена были
1 Спиноза Б. Избранные произведения. С. 272.
2 См.: Там же.
3 См.: Там же. С. 273.
4 См.: Там же. С. 285.
«притчей во языцех», поскольку привлекали к себе внимание большинства членов общества, независимо от профессии или социального положения; философы тоже не остались в стороне от этой важной сферы общественной жизни, ведь деньгам повинуется все, - так, по крайней мере, утверждал Томас Гоббс1. Поэтому и неудивительно, что Спиноза довольно подробно останавливается на проблеме осуществления финансовой деятельности служащими государственного аппарата. Предметом его особой заботы становятся способы извлечения прибыли в процессе администрирования, весьма актуальные и для современных адептов менеджериального правительства. При этом некоторые управленческие решения, из предложенных философом и призванные увеличить приток финансов, могут показаться нам довольно сомнительными с точки зрения норм обыденной морали или делового обыкновения. Например, Спиноза считает, что в пользу судей должны идти не только суммы, взысканные во время процесса по гражданским делам, и что следует расценивать как указание на необходимость института судебных издержек, но и конфискованные судьями имущества по делам уголовным и штрафы за маловажные проступки идут тоже исключительно в их пользу, однако под тем условием, чтобы никогда им не было дозволено вымогать признание у кого-либо и в чем-либо пыткой2. Впрочем, такие решения вполне оправданы с учетом требований государственной целесообразности, представляя собой воплощение принципов «политического реализма» и они более приближены к действительности, чем прекраснодушные пожелания американских политологов о честности, принципиальности и ответственности должностных лиц. Б. Спиноза, понимая все могущество материального стимула, писал, что государственным чиновникам следует определить не жалованье, а особые доходы такого рода, чтобы дурное управление государством влекло за собою большой вред для них же самих. И так как никто не защищает чужого интереса, если не надеется тем самым упрочить своего личного благосостояния, то необходимо устроить так, чтобы наибольшая личная выгода чиновников, попечению которых вверены дела правления, зависела от наибольшей заботы об общем благе3. Кроме того, мыслитель предписывает порядок установления системы налогов или пошлин, средства от которых также идут на содержание управленческого аппарата. Так, согласно конституционному проекту Спинозы, сенаторы получают доход в размере одной сотой или одной пятидесятой от стоимости экспортируемых или импортируемых товаров, что должно их нацеливать на содействие торговле. В распоряжение синдиков поступает часть имущества тех провинившихся чиновников, обязанных явиться на их суд, которые будут оштрафованы на определенную
1 См.: Гоббс Т. Философские основания учения о гражданине. М., 2001. С. 180.
2 См.: Спиноза Б. Избранные произведения. С. 313.
3 См.: Там же. С. 305.
сумму денег или же приговорены к конфискации всего имущества; однако эти суммы идут в пользу не всех синдиков, но только тех, которые ежедневно участвуют в заседаниях и на обязанности которых лежит созыв совета синдиков1. Принимая во внимание вышеизложенные идеи, мы вправе сделать вывод о том, что Б. Спиноза также стремится к оптимизации финансовой деятельности управленческого аппарата, но в большей степени учитывает интересы должностных лиц, чем подвластных. По всей видимости, это связано с его воззрениями на несовершенство человеческой природы, движимой «аффектом корыстолюбия», поэтому материальная заинтересованность администрации служит порукой соблюдения требований общего блага.
8. Вкладывать в предотвращение проблем выгоднее, чем купировать кризис. Сущность восьмого принципа менеджериального правительства, который гласит, что выгоднее вкладывать средства в предотвращение проблем, чем потом пытаться безуспешно их разрешить, также не нова. В данном случае речь идет ни о чем ином, как об административном преломлении известного медицине принципа профилактики: болезнь лучше предотвращать, чем ее лечить. К сожалению, и это пожелание американских ученых справедливо и благонамеренно, но трудно выполнимо, впрочем, как и большинство остальных принципов, выдвигаемых ими. Конечно, нельзя не согласиться, что гораздо лучше предотвращать коррупцию, кумовство, или непотизм, в государственном аппарате, чем потом пытаться удалить раковую опухоль дезорганизации, уже пустившую глубокие корни в каком-либо органе и распространяющую свои метастазы и в иные руководящие структуры. Но конкретные меры подобного предотвращения будут применяться определенными должностными лицами, которые могут быть и не заинтересованы в объективном расследовании фактов злоупотребления управленческими полномочиями. «Первым пришедшим на ум средством против этого зла, - рассуждает Спиноза, - было избрание через каждые пять лет на месячный или двухмесячный срок верховного диктатора, обладавшего правом производить расследование, судить и постановлять приговоры относительно действий сенаторов и каждого чиновника и, следовательно, возвращать государство к его началу»2. Философ отмечает всю губительность злоупотреблений в сфере политической власти, поскольку пороки разрастаются до такой степени, что уничтожить их возможно только вместе с самим государством; однако этого можно было бы избежать благодаря предусмотрительности и благоразумию законов, или мужу выдающейся доблести. «И мы не можем сомневаться в том, что сие - дело величайшей важности и что там, где против этого недостатка не будет принято предупредительных мер, государство сможет уцелеть только благодаря счастливой судьбе, а не внутрен-
1 См.: Спиноза Б. Избранные произведения. С. 305-308.
2 Там же. С. 323.
нему достоинству и, наоборот, там, где против этого зла будет применено удачное средство, государство, как мы вскоре покажем с большей ясностью, может пасть только в результате неизбежности, рока, а не вследствие своей испорчен-ности»1.
9. Децентрализация управления. Девятым принципом менеджериального правительства становится принцип децентрализации управления, который следует рассматривать в двух аспектах: замена единой властной вертикали последовательным осуществлением принципа коллегиальности в работе центрального аппарата и системы подчиненных территориальных либо отраслевых органов; передача значительного объема полномочий органам местного самоуправления, с одновременным уменьшением объема их политического компонента и большей степени вовлечения местной бюрократии в решение текущих, хозяйственных проблем. Разумеется, можно только приветствовать вышеупомянутые пожелания, тем более что они позволяют четко отграничивать общие задачи управления от сферы узко политической: политические деятели ответственны за выработку генерального курса государственной политики, бюрократы - за его непосредственную реализацию. В трактовке Б. Спинозы, децентрализация выступает гарантией против автократической формы правления, предотвращая концентрацию политической власти в руках одного лица либо в единственном только органе. Конкретизируя данное положение в своем «конституционном проекте», мыслитель отмечал, что если из сотни людей, достигших вследствие счастливого стечения обстоятельств патрицианского звания, всегда найдется несколько человек, обладающих надлежащей сообразительностью и благоразумием, то в результате, следовательно, власть государства окажется в руках не ста, а только двух или трех лиц; благодаря своим дарованиям им нетрудно будет сосредоточить все в своих руках, и каждый из них в силу общечеловеческих склонностей постарается проложить себе дорогу к автократии2. Таким образом, полагает Спиноза, если мы произведем правильный расчет, то окажется, что необходимо, чтобы верховная власть государства, для которого по его размерам нужно, по крайней мере, сто лучших людей, была перенесена, по крайней мере, на пять тысяч магистратов. «Поэтому следует изыскать меры к тому, чтобы власть не перешла мало-помалу к меньшему числу лиц, но, наоборот, чтобы число их возрастало по мере увеличения самого государства; чтобы в среде патрициев по возможности сохранялось равенство, чтобы в советах не было задержек в делах; чтобы соблюдалось общее благо и, наконец, чтобы мощь патрициев или совета превосходила мощь народа, однако так, чтобы он не терпел от этого никакого ущерба»3. Кроме того,
1 Спиноза Б. Избранные произведения. С. 323.
2 См.: Там же. С. 297.
3 Там же. С. 301.
Спиноза предусматривает и территориальную децентрализацию власти, поскольку лишение провинции административной самостоятельности чревато ростом социальной напряженности и дестабилизации внутреннего управления, если только периферийные области страны не настолько политически слабы, что с ними можно открыто не считаться, но такое положение дел было бы совершенно не приемлемым для современного демократического государства. «Поэтому необходимо даровать соседним городам гражданство и граждан, избранных из каждого города в количестве двадцати, тридцати или сорока человек (это число должно сообразоваться с величиной города и может быть большим или меньшим), приписать к патрициям. Из них ежегодно трое, четверо или пятеро должны избираться в сенат и один - пожизненно в синдики. Эти сенаторы вместе с синдиком посылаются правителями в тот город, из которого они были избраны»1.
10. Решать проблемы посредством воздействия рыночного механизма правильнее, нежели заниматься административным планированием. Последним в ряду принципов, предложенных Осборном и Гэблером, но не последним по своему значению, стало положение о рыночной доминанте в функционировании механизма государственного управления, что напрямую связано с консю-меристским подходом к деятельности бюрократического аппарата как одного из необходимых компонентов общества потребления. В перспективе отношения «должностное лицо - потребитель» должны привести к реструктуризации всей системы государственного управления и сокращению штатов «безмолвствующих» сотрудников, не выполняющих действительно необходимых для общества функций. Немаловажным фактором процветания современного общества становится целесообразное и результативное использование всех форм собственности, в том числе государственной и муниципальной, распоряжение которой находится в компетенции администрации соответствующего уровня. «Собственность обязывает. Пользование таковой должно одновременно служить общему благу», - гласит ст. 14.11 Основного закона ФРГ. И снова Б. Спиноза словно бы ясно «предвидит» тренд дальнейшего развития политической мысли, высказывая ряд интересных соображений и на этот счет. Будучи сам выходцем из буржуазной среды (члены его семьи были негоциантами) и, проживая в Голландии - стране одной из первых ставшей на путь чисто буржуазного развития, мыслитель прекрасно понимал всю важность коммерческой деятельности как сферы частных интересов граждан (или подданных) для экономического благосостояния общества, а следовательно, для процветания всего государства и что только лишь состоятельные люди должны наделяться управленческими полномочиями, становиться субъектами власти. С другой сто-
1 Спиноза Б. Избранные произведения. С. 314-315.
81
роны, Спиноза подчеркивал, что только мощь государства делает каждого собственником каких-либо имущественных благ. Он также осознавал, что собственность или богатство является порукой благонадежности граждан, гарантией законопослушного, правомерного и ответственного их поведения, так как люди по природе тем сильнее заботятся о своей безопасности, чем они богаче1. «Поэтому прежде всего, - настаивает философ, - нужно стремиться к тому, чтобы богатые сделались если не бережливыми, то, по крайней мере, корыстолюбивыми. Ведь несомненно, что если этот аффект корыстолюбия -общераспространенный и постоянный - получит поддержку в честолюбии, то большинство приложит все старания для не сопряженного с бесславием увеличения своего состояния, чтобы тем добиться почестей и избегнуть величайшего позора»2. Но Спиноза также ясно понимал и всю опасность чувства алчности и корыстолюбия у «власть имущих» и в письме к одному из числа своих друзей и последователей он указывал, «что ненасытная жадность к почестям и деньгам с необходимостью должна приводить к гибели и действительно погубила целые государства»3. Имущественная состоятельность того или иного должностного лица в частной сфере служит для Спинозы отличным критерием оценки политической благонадежности и деловой репутации успешного государственного деятеля. «Если же, наоборот, окажется, что он растратил свое имущество мотовством, роскошеством, игрой и беспутством и т.д. или же что он, безусловно, больше задолжал, чем в состоянии заплатить, то он должен лишиться своего сана и считаться недостойным всяких почестей и службы. Ведь тот, кто не смог управиться со своими частными делами, тем менее сможет быть полезным для дел государственных»4, - так аргументирует свое мнение мыслитель. Вот именно таковы, на наш взгляд, те несомненные пункты сходства, сближающие принципы менеджериального правительства, выдвинутые Д. Осборном и Т. Гэблером, с философскими и правовыми идеями Бенедикта Спинозы, который, оставаясь в рамках научных представлений своего времени и задолго до выделения политологии или социологии в самостоятельные научные дисциплины, сумел гениально предвосхитить отдельные тенденции развития политической мысли последующих эпох.
Несомненной научной заслугой Дэвида Осборна и Теда Гэблера, по нашему мнению, следует считать то, что эти ученые весьма последовательно принялись рассматривать должностных лиц, независимо от их ранга либо заслуг, как наемных управляющих, то есть как некий специфический вид менеджмента. Вместо привычного для массового сознания и подкрепляемого тысячелетней
1 См.: Спиноза Б. Избранные произведения. С. 287-291.
2 Там же. С. 316-317.
3 Там же. С. 326.
4 Там же. С. 484.
традицией пиетета перед государственными деятелями и их властными полномочиями американские ученые дают нам валидный критерий для оценки эффективности деятельности каждого конкретного функционера политического истеблишмента. Последовательное проведение в жизнь принципов менеджериального правительства могло бы стать важным подспорьем в деле «десак-рализации» как непосредственно самих личностей государственных деятелей, так и их политической деятельности, в увеличении степени прозрачности процесса функционирования государственных органов, что внесло бы важный вклад в дело укрепления и упорядочивания институтов народовластия, к чему и призывал в свое время Б. Спиноза, движимый демократическими идеалами. «Лица, имеющие возможность втайне вершить дела государства, держат последнее абсолютно в своей власти и так же строят гражданам козни в мирное время, как врагу - в военное. Никто не может отрицать, что покров тайны часто бывает нужен государству, но никогда никто не докажет, что то же самое государство не в состоянии существовать без него. Но, наоборот, никоим образом невозможно вверить кому-либо все дела правления и вместе с тем удержать за собою свободу; а поэтому нелепо желание величайшим злом избегнуть незначительного ущерба. На самом деле у домогающихся абсолютной власти всегда одна песнь: интересы государства, безусловно, требуют, чтобы его дела велись втайне и т.д. Все это тем скорее приводит к самому злосчастному рабству, чем более оно прикрывается видимостью пользы»1.
Более того, мы можем с абсолютной уверенностью утверждать, что все принципы менеджериального правительства, выдвинутые американскими учеными, оказываются лишь конкретизацией основного, по сути дела родового по отношению к ним положения, заявленного голландским философом на страницах его «Политического трактата» и уже упоминавшегося выше: для безопасности государства не важно, какими мотивами руководствуются люди, надлежащим образом управляя делами, лишь бы эти последние управлялись подобающим образом2. А самым эффективным инструментом государственного управления выступает здесь, без всякого сомнения, публичное право, нормы которого способны урегулировать и сохранить необходимый данному обществу и в данную эпоху политический режим, а значит, укрепить существующий правопорядок как место сретения сфер сущего и должного. Спиноза горячо настаивает на всеобщем равенстве перед законом, ибо цель (finis) всего общества и государства состоит в спокойной и удобной жизни; государство же может существовать только при законах, соблюдаемых каждым, потому что если бы все члены общества захотели не признавать законов, то тем самым
1 Спиноза Б. Избранные произведения. С. 293.
2 См.: Там же. С. 251.
общество распалось бы и государство разрушилось бы1. Очевиден здесь и другой важный аспект проблемы: децентрализация, деконцентрация и импер-сонализация правительственной власти (вплоть до воплощения в жизнь проектов «электронного правительства») ведет к разукрупнению и реструктуризации элементов государственного механизма, расширению спектра функций низового, местного уровня власти и органов самоуправления, что непосредственно связано с увеличением числа властвующих субъектов и одновременно с уменьшением объема властных полномочий каждого из них в отдельности. «Кроме того, несомненно, что каждый предпочитает управлять, нежели быть управляемым»2, - так, с лапидарной четкостью, выразил эту тенденцию Б. Спиноза.
К сожалению, объем журнальной статьи не позволяет нам подробнее осветить многие аспекты поставленной здесь проблемы, требующей дальнейшей разработки и углубленного исследования, но думается все вышеизложенное подтверждает феноменальную актуальность политических воззрений Бенедикта Спинозы. В завершение хотелось бы привести высказывание, которое должно рассматривать как своего рода философское кредо великого мыслителя, доставляющее нам возможность прикоснуться к истокам его совершенно реалистического понимания политической этики и подлинного патриотизма. «Известно, что любовь к отечеству есть самая высшая любовь, какую кто-либо может обнаружить; в самом деле, с уничтожением государственной власти ничто хорошее не может устоять, но все подвергается опасности и только ярость и беззаконие господствуют, наводя величайший страх на всех; отсюда следует, что ничего благочестивого нельзя сделать ради ближнего, что не стало бы неблагочестивым, если от этого следует вред для всего государства, и, наоборот, ничего нечестивого против ближнего нельзя учинить, чего не приписали бы благочестию, если это совершается ради сохранения государства... Коль скоро это так, то следует, что благо народа (ъсйт рорпИ) есть высший закон, к которому должно быть приноровлено все человеческое и божествен-ное»3.
1 См.: Спиноза Б. Богословско-политический трактат. С. 154.
2 См.: Спиноза Б. Избранные произведения. С. 283.
3 Спиноза Б. Богословско-политический трактат. С. 350-351.
