CC BY
12
НАРОАОНАСЕЛЕНИЕ №4 - 20/2
ЛОаъео&Ь лизни и
О. d. Ллексанц^ова, Ю. С. Ненахова
ЧЕЛОВЕЧЕСКШ ПОТЕНииАЛ POCCUU U РЕФОРМА СОииАЛЬНОО СФЕРЫ
Британский аналитический центр «Легатум Инститьют» (Legatum Institute) опубликовал свою версию рейтинга процветания стран за 2012 г. [1]. Рейтинг введен шесть лет назад и оценивает достижения каждого государства по восьми категориям, касающимся экономики, делового климата, госуправления, образования, здравоохранения, безопасности, личных свобод и социального капитала. Россия — на 66-ой позиции (из 142 стран мира).
Кто же лидеры? В первой тройке — Норвегия, Дания, Швеция. За ними, седьмая, Финляндия. Заметим, все это — на фоне кризиса. Но и прежде во всех важных рейтингах, например, таких как индекс развития человеческого потенциала (Human Development Index), индекс глобальной конкурентоспособности (The Global Competitiveness Index), в первой «тройке», «десятке», «двадцатке» — скандинавская четверка, чье неиз-
менное социальное и экономическое лидерство — самый убедительный аргумент в споре о совместимости масштабного социального обеспечения и экономического роста. Ибо реализуемая ею универсальная модель социального государства с чрезвычайно высоким уровнем социальных расходов никак не мешает экономическому развитию, причем как при наличии нефти — у Норвегии, за последнее десятилетие всего дважды уступавшей первенство в рейтинге развития человеческого потенциала, так и без таковой.
Россия же и на фоне нефтяного бума не сумела занять в мировой системе социально-экономических координат место, адекватное своим объективным возможностям. И, судя по результатам проведенных нами исследований, будет и далее терять имеющийся потенциал.
Принятый в 2010 г. Федеральный закон № 83-ФЗ «О внесении
51
НАРОАОНАСЕЛЕНИЕ №4 - 20/2
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [далее по тексту №83-ФЗ] переводит социальные отрасли на радикально иной механизм финансирования.
Закон вызвал резко негативную реакцию профессиональных сообществ и парламентской оппозиции, указывающих на то, что беда социальной сферы не в несовершенстве «правового положения» ее учреждений, а в неадекватном финансировании.
Оппоненты закона прогнозировали рост платности и снижение доступности услуг; сокращение сети учреждений, «ползучую приватизацию». Апологеты закона уверяли, что он повысит качество и доступность услуг, устранит почву для неформальных платежей в образовании и здравоохранении.
В июле 2012 г., по истечении переходного периода, социальная сфера перешла на новые условия работы. Некоторые территории сделали это раньше. Можно подвести первые итоги, оценить точность прогнозов и, одновременно, соответствие реальности утверждений о верности российской власти — не в пример другим странам — своим социальным обязательствам.
Опустим бесконечную разницу в наполнении социальных обязательств, посмотрим лишь на соответствие действительности заверений о сохранении бесплатности базовых социальных услуг. Ведь главный вопрос — что именно останется бесплатным, и как это скажется на человеческом потенциале страны.
В исследовании 2011 г. мы выясняли отношение директоров школ Московской области1 к реформе, в том числе, оценку прогнозируемых ими рисков [2].
В исследовании, проведенном летом 2012 г. и охватившем 5 регионов, были опрошены руководители учреждений образования и здравоохранения разных видов/ступеней и уровней подчиненности; руководители региональных органов управления финансами, образованием и здравоохранением; население Твери и Новосибирска2.
У руководителей отраслей и руководства учреждений выяснялись проработанность закона, расчета нормативов затрат и формирования госзадания; факторы выбора типа учреждений; тактика составления перечня платных услуг и т.д.
1 Исследование проведено в феврале-июне 2011 г. Опрошено 64 директора школ, расположенных в селах, малых городах, крупных городских поселениях и районных центрах; школ малокомплектных и с нормальной численностью; обычных средних школ и гимназий. Средний срок работы респондентов в школе — 23 года, опыт руководства школой — в среднем 7 лет.
2 Полевые исследования в Воронежской, Новосибирской, Псковской, Тверской областях и Краснодарском крае проводились под эгидой РАНХ и ГС при Президенте РФ. В опросе руководителей образовательных и медицинских учреждений участвовало 199 респондентов: 100 учреждений образования и 99 — здравоохранения. В двух телефонных опросах населения приняли участие 603 человека, имевшие за последние три года опыт обращения в учреждения здравоохранения, и 601 человек — в учреждения образования. На уровне региональных правительств были проинтервьюированы руководители или заместители руководителей комитетов по образованию, здравоохранению, бюджетно-финансовой сфере.
52
Atav&y&to жили/ и НАмё^ЧАяим? ftpiffiffyUrtf
- НАРОДОНАСЕЛЕНИЕ № 4 - 20Г2
Руководители учреждений характеризовали положение своих организаций, возможность привлечения внебюджетных средств, поведение населения в случае расширения платности услуг. На этот же вопрос отвечало и население. И все респонденты давали прогноз достижения целей реформы. Такая методика соответствует парадигме «implementation research», согласно которой успех реформы зависит от ее концепции, структур, ответственных за ее реализацию, и ожиданий затрагиваемых субъектов.
Результаты, полученные в исследовании 2011 г., продемонстрировали распространенность негативных ожиданий среди директоров школ. Абсолютное большинство из них с той или иной степенью уверенности прогнозировали заведомо недостаточный размер субсидии, перечисление субсидии не в срок и не в полном объеме, снижение размера подушевого норматива, увеличение доли платных услуг, сокращение штата педагогов и технического персонала, сокращение размера фонда оплаты труда и его стимулирующей части, и в целом — существенную нехватку средств на свою деятельность.
Более половины респондентов не исключали или были уверены в том, что нехватка средств приведет к массовому укрупнению классов и закрытию малокомплектных школ, в итоге — к снижению качества образования. Причем, по мнению абсолютного большинства директоров, с теми или иными из этих рисков столкнется большинство школ или их значительное количество.
Причина опасений — неверие руководства школ в готовность го-
сударства изменить подход к финансированию образования. Значительная часть респондентов с той или иной степенью уверенности прогнозировала снижение бюджетного финансирования после окончательного перехода на новые условия работы, хотя школы и так на «голодном пайке». Практически все указали, что нынешние нормативы финансирования рассчитываются не в соответствии с реальными потребностями, а исходя из того лимита средств, который решено выделить на образование. Более того, происходит снижение подушевого норматива: некоторое снижение отметили 60% респондентов, существенное — каждый пятый.
В результате все без исключения директора указали на нехватку в их школах средств на капитальные расходы и улучшение учебно-методической базы, а абсолютное большинство — на стимулирующую часть фонда оплаты труда. При этом в 70% случаев у школ нет никаких дополнительных источников дохода. Да и там, где они имеются, компенсирующий эффект невысок: немногим более трети респондентов восполняют незначительную часть от необходимого и буквально единицы — значительную.
И в будущем платные услуги также лишь частично покроют ожидаемое снижение бюджетного финансирования: респонденты прогнозируют рост числа малообеспеченных семей в стране и в своем населенном пункте. Большинство директоров прогнозирует существенный рост малообеспеченных семей, треть — некоторый рост.
53
- НАРОДОНАСЕЛЕНИЕ №4 - 20Г2
Вследствие этого результатом внедрения № 83-Ф3, а также федеральных государственных образовательных стандартов (ФГОС) станет, по мнению абсолютного большинства респондентов, снижение доступности образования для социально-уязвимых групп (табл. 1), ибо в рамках новых ФГОС без обращения к платным
услугам в вуз невозможно поступить (табл. 2).
Недоверие к очередной реформе обусловлено рефлексией череды недавних реформ и негативной оценкой их результатов (табл. 3), что сказывается и на представлениях о компетентности и искренности намерений самих реформаторов (табл. 4).
Таблица 1
Распределение ответов на вопрос «Как скажется реализация закона № 83-ФЗ на доступности качественного школьного образования в целом по стране?» (в % к числу опрошенных)
По сравнению с нынешней ситуацией ничего принципиально не изменится 16,7
Хорошее школьное образование станет менее доступным для социально-уязвимых групп детей (из малообеспеченных семей, сирот, с ограниченными возможностями здоровья) 77,8
Хорошее школьное образование станет более доступным для всех детей 5,6
Таблица 2
Распределение ответов на вопрос «Хватит ли для поступления в вуз школьного образования в рамках новых ФГОС без обращения к платным услугам?» (в % к числу опрошенных)
Да, хватит 5,6
Нет, не хватит 94,4
Таблица 3
Распределение ответов на вопрос «Как Вы оцениваете продуманность, уровень организации и результаты последних реформ в сфере образования?» (в % к числу опрошенных)
Показатель Изначальная продуманность Уровень организации при реализации Оценка достигнутого результата
Переход на нормативное подушевое финансирование Хорошая 5,9 Недостаточная 70,6 Плохая 23,5 Хороший Недостаточно 70 6 хороший , Плохой 29,4 Существенный позитивный результат 0,0 Несущественный позитивный результат 29,4 Нулевой результат 5,9 Негативный результат 64,7
Переход на новую систему оплаты труда Хорошая 5,9 Недостаточная 64,7 Плохая 29,4 Хороший 5,9 Недостаточно „ 8 хороший 58,8 Плохой 35,3 Существенный позитивный результат 5,9 Несущественный позитивный результат 41,2 Нулевой результат 5,9 Негативный результат 47,1
Переход на обязательный ЕГЭ Хорошая Недостаточная 64,7 Плохая 35,3 Хороший 29,4 Недостаточно 52 9 хороший , Плохой 17,6 Существенный позитивный результат 5,9 Несущественный позитивный результат 47,1 Нулевой результат 11,8 Негативный результат 35,3
54
— НАРОДОНАСЕЛЕНИЕ № 4 - 20/2
Таблица 4
Распределение ответов на вопрос «Как Вы оцениваете уровень компетентности и искренность намерений разработчиков реформ в сфере образования?» (в % к числу опрошенных)
Показатель Полностью Скорее Скорее Полностью
согласен согласен не согласен не согласен
Уровень компетентности достаточно высокий 5,6 16,7 55,6 22,2
Декларируемые цели совпадают 56 111 611 22 2 с истинными намерениями_,_,_,_'
Такие данные, озвученные на «Гайдаровском форуме-2011», вызвали негативную реакцию у представителей федеральных ведомств и правительственных экспертов, склонных объяснять скепсис директоров школ их косностью и консерватизмом. Но подобные объяснения и, тем более, попытки устранить эту «помеху» за счет радикального обновления директорского корпуса не продуктивны, ибо и стороннему наблюдателю очевидны как издержки реформ, так и то, что многие из них предсказывались не ангажированными экспертами. Аппроксимация негативного опыта на новую реформу вполне естественна, тем более что нет изменений ни в персональном составе реформаторов, ни в их готовности наладить нормальную обратную связь.
Обратимся к результатам исследования 2012 года.
Каковы же ожидания руководителей учреждений образования и здравоохранения в отношении госзаданий и субсидий? Ведь теперь по смете финансируют только казенные учреждения, а финансовое положение бюджетных (нового типа) и автономных учреждений зависит от госзаданий, формируемых учредителями с учетом числа потребителей и стандартов предос-
тавления госуслуг. Эти учреждения также вправе предоставлять платные услуги.
Две трети опрошенных руководителей считают сегодняшний размер нормативов затрат неадекватным реальным потребностям учреждений и надеются, что размер субсидий начнет хотя бы относительно им соответствовать (полного соответствия ожидает чуть более 10%).
При этом пятая часть руководителей-медиков и треть педагогов (при существенной доле затруднившихся с ответом) ожидают задержки субсидии на выполнение госзадания, а 40% респондентов — на содержание имущества. Половина респондентов не исключают сокращения размера субсидий без соразмерного сокращения госзадания. В результате почти половина респондентов считают весьма вероятной нехватку средств на основную деятельность, а также рост доли платных услуг.
Эти опасения связаны с пессимизмом в отношении бюджетного финансирования: 40% респондентов не ждут изменений, а каждый пятый руководитель уверен в его снижении.
Отсюда — нацеленность абсолютного большинства учреждений на извлечение средств из платных
55
НАРОДОНАСЕЛЕНИЕ N34-20/2
услуг, что будет нелегко из-за низкой платежеспособности населения, которую респонденты ожидают в стране и своем населенном пункте. Так, по мнению опрошенных директоров школ и профтехучилищ, 60% учащихся в их населенных пунктах ограничатся бесплатными уроками: треть — в силу материальных ограничений, остальные — из соображений достаточности (будучи не осведомлены об изменениях в содержании бесплатного сегмента).
В целом более половины руководителей-педагогов и почти столько же руководителей-медиков уверены в сохранении доступности услуг на нынешнем уровне и еще треть — в ее снижении.
Что касается потребителей социальных услуг, то при существенном расширении платности в образовании и здравоохранении изыскивать средства для оплаты готовы лишь половина опрошенных горожан (несколько более пессимистично в отношении будущего благосостояния, и, соответственно, возможности приобретать платные услуги, настроены жители Твери).
В здравоохранении 40% пациентов откажутся от платных услуг в поликлиниках (правда, половина — лишь отчасти), еще 12% не знают, как поступят. Чуть меньше людей не будут пользоваться платными услугами в стационарах, при этом треть из них откажется от всех услуг, а каждый пятый затруднился с ответом.
Такое же соотношение применительно и к образованию: в зависимости от ступени образования 56% — 66% респондентов будут пытаться искать деньги для оплаты, остальные откажутся от плат-
ных услуг, причем от 22% до 35%
— от всех. Треть опрошенных горожан ожидают снижения доступности хороших школ и еще больше
— хороших вузов.
Существенная доля респондентов надеются на дополнительный заработок (70% — для оплаты услуг образования и половина — медицины), каждый второй — на сбережения и около трети — на кредиты.
Эти источники зависят от ситуации в экономике, которая не обнадеживает. Не ждут изменений в доходах своих земляков 35% жителей Новосибирска и 45% жителей Твери; еще 15% и 32%, соответственно, ожидают их снижения.
Отметим, что население отнюдь не верит утверждению об отсутствию денег у государства. Готова принять эту версию лишь четверть опрошенных, а 10% с ней «скорее согласны».
Подоплека расширения платности в рамках реформы видится респондентам иной. Это, во-первых, желание заставить население частично оплачивать ранее бесплатные услуги образования и здравоохранения (уверены почти 60% респондентов, причем 47% — твердо уверены); и во-вторых, стремление трансформировать в легальную плату за услуги нынешние теневые платежи (уверены почти 61% респондентов, причем 46% — абсолютно уверены).
Что касается изменения качества медицинских и образовательных услуг, то здесь позитивные ожидания несколько выше: с той или иной степенью уверенности рост качества прогнозируют более половины руководителей учреждений и 40% граждан. В то же время
56
ЛЯгмю&ёЬ миям и м/МАчамм/м ч/чАч/мя,/
- НАРОДОНАСЕЛЕНИЕ №4 - 20/2
свыше трети горожан не ждут ощутимых изменений в качестве. В сфере образования наименее оптимистичные прогнозы касаются его качества в школах и вузах.
Важно заметить: в нынешних реалиях прогноз в виде «отсутствия изменений» означает консервацию негативных тенденций. Например, в школьном и вузовском образовании 40% респондентов отмечают ухудшение качества. Аналогично с доступностью: почти две трети респондентов указывают на ее снижение или отсутствие видимых изменений.
Та же картина и в медицине, где основная масса опрошенных не замечает изменений в качестве, а каждый четвертый отмечает ухудшение, прежде всего, поликлинических услуг. Лишь пятая часть опрошенных говорят о росте доступности качественного здравоохранения. Маловероятным представляется большинству горожан и избавление от теневых платежей.
Теперь обратимся к мнению руководителей региональных органов управления образованием, здравоохранением и бюджетно-финансовой сферой. С одной стороны, чиновники видят целесообразность изменений в порядке финансирования учреждений, понимая, что есть потребность в более рациональном расходовании средств; увязывании финансирования с качеством услуг; повышении прозрачности распределения бюджетных ресурсов.
С другой стороны, они говорят о непроработанности таких вопросов, как механизм реализации увязывания госзадания с качеством услуг, финансовая ответственность учреждений (уволить руководителя
можно, но что делать с обязательствами учреждений в отсутствие субсидиарной ответственности учредителя?).
Радикализм реформы пока демпфируется региональными и муниципальными органами управления: на уровне регионов преобладают бюджетные учреждения нового типа; число автономных — невелико (чуть больше в пилотных регионах, перешедших на № 83-ФЗ в период, когда еще не было шагов по сворачиванию серьезных преференций для автономных учреждений).
На муниципальном уровне, и в первую очередь, в муниципальных районах значительная, а в некоторых случаях преобладающая часть учреждений переведены в «казенный» статус. Особенно это касается депрессивных, дотационных территорий, где наиболее остро проявляются финансовые, демографические, кадровые и т.п. проблемы, грозящие учреждениям социальной сферы банкротством или закрытием в рамках оптимизации сети. Среди ответов респондентов-чиновников встречались сообщения о «нажиме» со стороны Минфина, подвигающем их к «работе» с муниципалами-«консерваторами», притом что эффективность перевода большинства учреждений в новый бюджетный тип не представляется респондентам очевидной.
Существует мнение о трудностях при формировании госзадания из-за проблем с планированием объема услуг, в связи с отсутствием единых нормативов затрат, а также реального механизма взаимосвязи объема финансирования с качеством оказываемых услуг из-за отсутствия соответствующих кри-
57
НАРОДОНАСЕЛЕНИЕ N34-20/2
териев. Проблемы с расчетом нормативов затрат обусловлены разнообразием условий функционирования учреждений и, нередко, трудностью их прогнозирования (в частности, миграционных потоков) на фоне скудности ассигнований на социальную сферу. Поэтому в основу методики расчета нормативов затрат сегодня положен достигнутый ранее уровень, но регионы вводят специальные коэффициенты понижения.
Региональные чиновники отмечали, что эффект от внедрения № 83-ФЗ зависит, с одной стороны, от оценки ситуации при выборе статуса учреждений и адекватности дальнейших действий их руководства; с другой — от того, не станет ли государство использовать реформу как способ сбросить бремя содержания учреждений и поставит ли жесткий заслон произволу и манипуляциям с госзаданием.
Однако их мнения разделились. Ожидающие позитивных результатов называли получение морально -го права требовать качества услуг (правда, при условии адекватного финансирования учреждений), а также рост удовлетворенности потребителей за счет расширения спектра услуг и т.п.
Другие указывали, что значительное увеличение объема работы учредителей и учреждений не приведет к ощутимым подвижкам в качестве и доступности услуг из-за нерешенности главной проблемы недофинансирования социальной сферы.
Говоря о будущем повышении качества услуг, руководители отраслей отделяют нынешнее положение дел от отдаленной перспективы. При условии роста матери-
альных возможностей учреждений и ужесточения требований к их работе, качество должно возрасти. Однако без притока средств его не повысить, а спрос возникает на уже имеющийся уровень.
В ближайшее время заметного улучшения качества ждать не приходится, так как нет критериев его оценки и механизмов увязывания качества услуг и финансирования; отсутствуют условия для конкуренции — в крупных и, тем более, малых населенных пунктах отмечается дефицит государственных социальных услуг, а частным население не доверяет; снижается качество трудовых ресурсов, что, по мнению респондентов, одним поднятием зарплаты не изменить.
Часть чиновников не исключают снижения доступности социальных услуг при сокращении размера субсидий. Другие утверждают, что это невозможно потому, что объем бесплатного сегмента услуг зафиксирован в стандартах. Одновременно они же указывали на дефицитность региональных Программ государственных гарантий бесплатной медицинской помощи. Какие жизненные шансы открывает школьный образовательный стандарт, говорилось выше.
Заключение
На фоне заявлений о приверженности государства своим социальным обязательствам происходит обратное — посредством бюджетной реформы наносится еще один удар по возможности сохранить и приумножить человеческий потенциал, определяющий место страны в мировой экономике и геополитике. Бремя расходов на полно-
58
ArtvUfiE&fb MUM/ U НАМё^ЧАЯиМУ W/tfMfyUrtf
- НАРОДОНАСЕЛЕНИЕ №4 - 20Г2
ценное образование и медицину все более перекладывается на плечи основной массы населения, притом что уровень зарплат и пенсий, тем более, с учетом возрастающих расходов на первоочередные нужды (ЖКХ, питание, транспортные расходы) отнюдь не позволяет его нести. А впереди — проявление издержек от присоединения к ВТО, наносящего удар по целым отраслям и территориям.
В очередной раз российское правительство, руководствуясь не-
олиберальными идеями, игнорирует опыт наших северных соседей, выходивших из депрессии в далекие 1930-е годы за счет развития социальной сферы и поощрения национальной промышленности, тогда как все инструменты проведения продуктивной социальной политики хорошо известны, и каждый очередной международный рейтинг, даже на фоне мирового кризиса, подтверждает их эффективность.
Литература
1. Legatum Prosperity Index [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.prosperity.com/Ranking.aspx
2. Подробно о логике исследования см.: Александрова О.А., Ненахова Ю.С. Реформа бюджетных учреждений и российская школа: ожидания и прогнозы // Сборник материалов Международной научно-практической конференции «Демографические проблемы России: взгляд из прошлого в будущее» (к 300-летию М.В. Ломоносова); Институт социологии. — СПб, 2011.
59
