CC BY
27
Одна из сложных задач, стоящих сегодня перед органами управления российской экономикой, - это стимулирование инвестиций в проекты развития новых территорий, освоение новых запасов природных ископаемых, расширение и модернизацию производственных фондов и т. п. Во многих случаях эти проекты не привлекают частный капитал из-за высоких первичных издержек, рыночных и прочих рисков, отсутствия во многих регионах страны должной инфраструктуры.
Способ решения этой проблемы автор видит в использовании механизмов и инструментов частно-государственного партнерства1.
Частно-государственное партнерство в реализации инвестиционных проектов
А. Л. БАДАЛОВ,
кандидат экономических наук,
директор российского филиала консультационной компании
Pace Global Energy Services, LLC,
Москва
E-mail: [email protected]
Проекты частно-государственного партнерства - это особый вид сотрудничества государственного и частного секторов с целью реализации долгосрочных инвестиционных проектов2. Реализация проектов подразумевает различные варианты взаимодействия государства и частного капитала. В первую очередь речь идет об обязательствах частных компаний по разработке, строительству, финансированию и управлению объектами и проектами в соответствии с параметрами и стандартами, установленными государством. При этом компенсация расходов и оплата прибыли частной компании осуществляются, как правило, через доходы от коммерческой
1 Также используется термин «государственно-частное партнерство» (см., например: ЭКО. 2008. № 2. С. 104-112).
2 Подробнее см.: Национальный доклад «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве». М.: Ассоциация менеджеров, 2007.
© ЭКО 2008 г.
УПРАВЛЕНИЕ 129
Ь*. ^
5 ЭКО №6, 2008
эксплуатации данных проектов. Примерами такого взаимодействия могут служить финансирование и эксплуатация крупных инфраструктурных и транспортных объектов: аэропорты, платные автомобильные дороги, коммунальные сооружения и т. д.
На сегодняшний день в России именно инструменты частно-государственного партнерства становятся важнейшим, а зачастую и единственным источником стимулирования экономического развития, реализации крупных экономически и социально важных проектов, а также повышения инвестиционной привлекательности многих сложных проектов в инфраструктурных отраслях и сфере топливно-энергетического комплекса.
Виды партнерства
Один из видов частно-государственного партнерства - так называемая схема «Build - Operate - Transfer» («Строй - Эксплуатируй - Передай»), при которой государственный проект реализуется и эксплуатируется частным инвестором, после чего передается на баланс государства3. Данная схема применяется обычно в таких областях, как добыча природных ресурсов, электроэнергетика и транспорт. Основной фактор мотивации государства - минимизация затрат из государственного бюджета: проекты могут быть реализованы даже при отсутствии у государства соответствующих бюджетных ресурсов, и государство получит возможность направить ресурсы на другие социально-значимые проекты, менее интересные для частного сектора.
К факторам, повышающим интерес к частно-государственному партнерству, относятся:
• повышение эффективности реализации и эксплуатации проекта в случае привлечения опытных частных компаний, способных организовать процесс проектирования и привлечения поставщиков и подрядчиков, внедрить качественные управленческие методы и производственные процессы, подготовить персонал;
3 Yescombe E. Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance. Butterworth-Heinemann, USA, 2007. P. 13.
• внедрение новых технологий в государственный сектор, что невозможно осуществить исключительно за счет средств и возможностей государства;
• стимулирование частных (преимущественно иностранных) инвестиций в экономику страны и создание возможностей по снижению политических рисков, связанных с реализацией крупных проектов в развивающихся странах.
При реализации проектов по типу «Build - Operate - Transfer» государство должно обязывать компании-концессионеры к выполнению ряда основных условий. Во-первых, эти компании предоставляют должную эксплуатационную и ремонтно-техническую поддержку. Во-вторых, они выполняют требуемые нормы экологической и промышленной безопасности. В-третьих, реализуют продукцию или услуги по приемлемым для потребителей ценам.
Данный подход широко распространен в мире и в определенной степени может быть использован и в российской практике. Однако, с нашей точки зрения, это не самая эффективная схема реализации крупных инвестиционных проектов, имеющих принципиальное значение для региональных экономик страны. Это связано со следующими негативными факторами:
- отсутствие частной собственности на промышленные активы и средства производства: частный инвестор передает активы в собственность государству и не может их использовать, наращивать, модернизировать или продать;
- недостаточность стимулов для эффективного использования создаваемых активов. Частные инвесторы заинтересованы в максимальной эксплуатации проекта до его передачи в собственность государству, что ведет к повышенной загрузке и амортизации основных фондов, недостаточному объему финансирования текущих ремонтных работ, отсутствию стратегии развития проекта на дальнюю перспективу. В связи с этим государство должно контролировать качество и полноту исполнения частным оператором своих обязательств по эксплуатации и техническому обслуживанию актива для его последующей передачи государству в надлежащем виде.
Иным способом реализации проектов частно-государственного партнерства служит совместное инвестирование крупных
УПРАВЛЕНИЕ
5*
проектов за счет бюджетных и внебюджетных источников и частного капитала. При этом государство в первую очередь вкладывает средства в инфраструктуру (дороги, порты, линии электропередач, трубопроводы и т. д.) крупных промышленных проектов, реализуемых на средства частных инвесторов.
Данный подход наиболее применим в российских реалиях в связи с тем, что в большинстве перспективных регионов страны базовая инфраструктура бизнеса либо полностью отсутствует, либо находится в крайне изношенном состоянии, не позволяющем наращивать объемы деятельности и рассчитывать на ее надежность. При этом частное инвестирование во многие инфраструктурные сферы неэффективно, так как не может обеспечить компаниям требуемую норму прибыли и окупаемость. В данной ситуации государство должно брать на себя обязательства по развитию инфраструктуры для последующего ее использования частным капиталом в создании новых промышленных фондов.
По нашему мнению, основными преимуществами подобной структуры частно-государственного партнерства по сравнению с традиционными подходами являются:
> сохранение раздельного частного и государственного владения создаваемыми объектами, стимулирование развития частной собственности на средства промышленного производства;
> комплексный подход к реализации крупномасштабных экономически и социально значимых инвестиционных проектов, способных обеспечить приемлемую доходность, бюджетные доходы и возможности по увеличению предложения рабочих мест;
> возможности государства по точечному географическому стимулированию проектов на отдельных территориях, требующих экономического развития и обладающих ресурсным потенциалом;
> обеспечение возможностей диверсификации источников привлекаемого капитала для сокращения стоимости финансирования и распределения проектных рисков между большим количеством участников.
Последнее имеет исключительную важность, поскольку для реализации крупных проектов нужны большие объемы инвестиций, которые невозможно привлечь за счет узкого круга инвесторов. Здесь требуется комплексный подход, направленный на использование всей гаммы финансово-кредитных инструментов.
Способы финансирования проектов
Для реализации проектов частно-государственного партнерства требуется использование разнообразных форм и методов частного и государственного финансирования. С одной стороны, государство должно предоставлять целевое финансирование на создание отдельных наиболее важных объектов инфраструктурного хозяйства. С другой стороны, ему необходимо максимально стимулировать частные инвестиции посредством предоставления финансовых гарантий. Для частного капитала существуют различные финансовые инструменты, включая банковское кредитование и синдикацию (в случае предоставления крупных кредитов), прямое инвестирование и выпуск ценных бумаг. Наконец, для проектов рекомендуется привлечение международных финансовых институтов, обладающих значительными ресурсами и имеющих опыт реализации подобного рода проектов, а также способных повысить привлекательность проекта и тем самым привлечь новых инвесторов, в том числе зарубежных.
Отметим, что в России в настоящее время уже активно создаются так называемые «институты развития» - Инвестиционный и Венчурный фонды и Банк (Корпорация) развития РФ. Их цель - поддержка, стимулирование и непосредственное инвестирование государственных средств в важнейшие инвестиционные проекты России, в том числе и на принципах частно-государственного финансирования.
Инвестиционный фонд, наполняемый в том числе и за счет средств Стабилизационного фонда РФ, начал функционировать в 2006 г., обеспечивая вложение государственных инвестиций в наиболее важные экономические сферы. По нашему мнению, работа подобных государственных инвестиционных
фондов способна приносить существенную экономическую и политическую выгоду только в случае финансирования проектов, направленных на повышение производительности труда, создание благоприятных условий для дальнейших частных инвестиций в экономику и промышленность, развития в первую очередь базовых отраслей экономики - транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, некоторых сфер энергетики и т. д.
Инвестиционный фонд в настоящее время отбирает проекты двух типов: транспортные и проекты промышленного развития территорий и освоения новых месторождений полезных ископаемых. Доля федерального финансирования составляет в них от 13% до 60%.
Утвержденные проекты
Среди утвержденных на данный момент проектов частно-государственного партнерства следует выделить несколько крупнейших автотранспортных и инфраструктурных программ в Москве, Санкт-Петербурге и Восточной Сибири, а также два крупнейших в современной российской истории проекта создания промышленных зон в Нижнем Приангарье (Красноярский край) и Нижнекамске (табл. 1).
Таблица 1
Крупнейшие утвержденные российские проекты частно-государственного партнерства4
Проект Общая стоимость проекта, млрд руб. Источник финансирования,%
Инвестиционный фонд региональный бюджет частные инвестиции
Строительство автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге 99,95 32 17 51
4 Распоряжение Правительства РФ № 1708-р от 30.11.2006 г.
Окончание табл. 1
Проект Общая стоимость проекта, млрд руб. Источник финансирования,%
Инвестиционный фонд региональный бюджет частные инвестиции
Строительство Орловского тоннеля под Невой в рамках развития Волго-Балтийского водного пути 31,67 33 32 35
Строительство нового выхода на МКАД с федеральной автомобильной дороги М1 Москва - Минск 17,26 58 - 42
Строительство скоростной дороги Москва - Санкт-Петербург на участке 15-58 км 54,93 47 - 53
Комплексное развитие Нижнего Приангарья 213,92 16 - 84
Строительство комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических заводов в Нижнекамске 130,30 29 - 71
Создание транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов Читинской области 167,77 13 - 87
Основной упор государственных инвестиций делается на развитие крупных инфраструктурных проектов, имеющих самостоятельный экономический эффект либо служащих поддержкой для развития мощных промышленных объектов и целых зон (кластеров). По нашему мнению, некоторые транспортные проекты могли бы финансироваться и из прочих государственных источников, учитывая срочность их реализации
и высокую социальную значимость. Например, появление магистрали Москва - Санкт-Петербург существенно простимулирует транспортные грузопотоки, улучшит ситуацию на существующих магистралях, а также выступит дополнительным стимулом для развития нескольких транзитных регионов.
С другой стороны, участие государства в финансировании промышленных кластеров в регионах с низким социально-экономическим развитием является наиболее эффективным использованием накопленных государственных средств. Именно инвестиции государства в инфраструктуру подобных регионов (железнодорожные и автомобильные дороги, линии электропередач) позволят создать на ее базе эффективную экономическую систему, стимулирующую дальнейшие частные инвестиции в основные производственные и прочие мощности.
Комплексное развитие Нижнего Приангарья
Наиболее масштабной по экономическому и социальному влиянию программой частно-государственного партнерства выступает проект комплексного развития Нижнего Приангарья в Красноярском крае до 2020 г. Очевидно, что проект обладает высоким потенциалом для всей Сибири и может служить примером для перспективного развития других российских регионов, в первую очередь, востока страны.
Базовым проектом программы является строительство Бо-гучанской ГЭС (42,8 млрд руб.) мощностью 3000 МВт - один из самых высоких показателей в отечественной энергетической отрасли. Ее создание позволит обеспечить строящиеся крупные промышленные и ресурсодобывающие объекты достаточным объемом электроэнергии. Предусмотрено и строительство сопутствующей сетевой инфраструктуры от строящейся ГЭС до основных узлов потребления электроэнергии. На базе Богучанской ГЭС планируется и уже ведется строительство нескольких крупнейших промышленных проектов, включая и Богучанский алюминиевый завод, который будет являться так называемым «якорным» потребителем электроэнергии ГЭС, обеспечивая ей сбыт значительного объема генерируемой энергии (табл. 2).
Таблица 2
Объем инвестиций в проекты в рамках программы развития Нижнего Приангарья до 2020 г.5
Отдельно следует подчеркнуть ресурсодобывающие возможности программы - в первую очередь, освоение колоссальных ресурсов углеводородов, не имевших до этого перспектив коммерческого использования. Предполагается разведка, обустройство и эксплуатация нефтегазовых месторождений в Юрубчено-Тохомской зоне (добыча нефти - до 27 млн т в год, газа - до 17 млрд м3 в год, объем инвестиций - 341,6 млрд руб.), Собинско-Тэтэринском районе (добыча нефти - до 2 млн т в год, газа - до 7 млрд м3 в год, объем инвестиций -54,6 млрд руб.), Нижнеангарском районе (добыча газа - до 9 млрд м3 в год, объем инвестиций - 30,8 млрд руб.).
Реализация нефтегазовых проектов Приангарья требует колоссальных инвестиций, причем не только в непосредственное их освоение, но и в строительство автомобильных дорог,
5 Администрация Красноярского края (www.krskstate.ru/files/invest/ рпап§аг]е.ррО.
подведение электроэнергии и подключение к действующим или планируемым магистральным трубопроводным мощностям. Так как последнее не является частью инфраструктуры, создаваемой в рамках программы, освоение районов потребует четкой синхронизации действий с трубопроводными компаниями и планами государства по освоению прочих месторождений, подключаемых к единой транспортной инфраструктуре. Прогнозные показатели экономической эффективности реализации программы приведены в табл. 3.
Таблица 3
Основные расчетные показатели эффективности инвестиционных вложений в программу освоения Нижнего Приангарья
Показатель Значение
Норма рентабельности проекта,%
в целом 20,5
для государства 49,0
Срок окупаемости проекта, лет 11,1
Чистая приведенная стоимость (№У) проекта в целом, млрд руб. 123,87
Доходы бюджетов всех уровней за 10 лет, млрд руб. 113,0
Ежегодные отчисления в консолидированный бюджет, млрд руб. В том числе: 22,3
в федеральный 11,9
в региональный 10,3
Проекты развития Нижнего Приангарья несут в себе значительный экономический, финансовый и социальный потенциал. Доходность проекта для частных инвесторов и государства достаточно высока при приемлемых сроках окупаемости инвестиций в крупные инфраструктурные и промышленные проекты. Расчеты свидетельствуют также о том, что внедряемые проекты способны приносить существенные доходы в бюджеты всех уровней и могут быть использованы для реализации сложных социальных программ региона и страны в целом.
Развитие Южной Якутии
На стадии первичной проработки и планирования находится проект развития Южной Якутии, подразумевающий строительство электрогенерирующих и передающих мощностей и различного рода обрабатывающих и добывающих производств (табл. 4).
Таблица 4
Инвестиционные проекты Южной Якутии до 2020 г.6
Проект Инвестор Объем инвестиций, млрд руб.
Энергокомплекс 119,5
В том числе:
Канкунская ГЭС «ГидроОГК» 57,1
плотина Канкунской ГЭС Государство 34,2
сетевая инфраструктура Государство 28,2
Эльконский горнометаллургический комбинат «Техснабэкспорт» 90,1
Таежный и Тарыннахский горнообогатительные комбинаты ИГ «Алроса» 66,9
Селигдарский горно-химический комплекс ИГ «Алроса» 46,9
Якутский газоперерабатывающий и газохимический комплекс, Алданский завод синтетических моторных топлив ОАО «Газпром» 51,7
Инаглинский угольный комплекс «Якутские угли -Новые технологии» 4,9
Железные дороги (329,8 км) Государство 36,2
Автодороги (149,8 км) Государство 6,2
ИТОГО 422,4
В том числе:
промышленные объекты 317,7
инфраструктура 104,8
6 Ведомости. 27.09.2007. № 182.
Реализация проектов Южной Якутии позволит выполнить несколько основных социально-экономических функций. Во-первых, придаст дополнительный стимул для промышленного освоения территории, имеющей существенный потенциал и обладающей обширными запасами углеводородного сырья, руды и гидроресурсов. Во-вторых, повысит диверсификацию экономики территории, которая в настоящее время зависит от добычи нескольких видов сырьевой продукции. В-третьих, позволит усилить возможности социального развития территории за счет повышения налоговых доходов, занятости населения и развития социальной инфраструктуры.
Рассматриваемые проекты всецело зависят от инфраструктурной составляющей и, в первую очередь, от развития региональных энергетических мощностей. Канкунская электростанция будет производить большие объемы энергии с низкой себестоимостью, что сделает развивающиеся промышленные проекты более инвестиционно привлекательными.
Основные рекомендации
С учетом рассмотренных в данной статье возможностей частно-государственного партнерства необходимо сформулировать основные, на наш взгляд, рекомендации.
1. Проекты частно-государственного партнерства должны реализовываться комплексно с учетом их социального, политического и экономического влияния на развитие территории или региона. Отсутствие одной из составляющих приведет к потере эффекта от реализации проектов, снизит их общую привлекательность и эффективность.
2. Реализация предполагает прямое государственное финансирование только тех инфраструктурных проектов, где экономическая эффективность инвестирования частного капитала крайне низка, но при этом данные проекты служат базисом для всех прочих частных инвестиций.
3. Необходимо достижение диверсификации и разнообразия отдельных проектов в рамках комплексных программ частно-государственного партнерства. К примеру, программа может предполагать развитие энергетики, ресурсных проектов
и проектов в сфере обрабатывающей промышленности. В этом случае достигается эффект расширенного производства и снижаются риски зависимости от конъюнктуры отдельных отраслей.
4. Диверсификация инвестиционного капитала приведет к перераспределению проектных рисков между многими участниками и будет способствовать снижению общей стоимости заимствований. Программы частно-государственного партнерства требуют существенных инвестиций, что вряд ли возможно обеспечить через ограниченный круг источников финансирования.
5. Каждая программа частно-государственного партнерства должна предполагать наличие базовых промышленных объектов, в первую очередь, в сфере энергетики, для гарантирования успешности функционирования всех прочих реализуемых инвестиционных проектов. В некоторых случаях требуется наличие основного потребителя, коммерческая деятельность которого могла бы гарантировать первоочередное развитие данных базовых объектов.
Уважаемые читатели!
В вышедшем журнале № 5 на с. 191 допущена досадная опечатка в сведениях о подписке 2008 г. Следует читать:
стоимость электронной версии журнала за 1 номер - 50 руб., на 6 мес. - 300 руб., на 12 мес. - 600 руб. Заказ по E-mail: [email protected]
Телефон/факс: (8-383) 330-69-25.
Приносим свои извинения.
