CC BY
215
переложить весь экономический или политический риск от принятия решения на государственную казну.
Можно с уверенностью утверждать, что предприниматель, который организует собственное дело, никогда не может быть заменен чиновником. Общество, в котором отсутствовал бы тип предпринимателя, неизбежно теряет динамизм своего экономического развития. Общество должно создать эффективную систему контроля за деятельностью чиновников. В противном случае неизбежны экономические, социальные и политические конфликты.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Кокшаров А. Одной ногой в рецессии // Эксперт. 2004. № 47.
2. Кокшаров А. Тэтчер не выполнила обещание // Эксперт. 2005. № 10.
3. Parcinson C.N. Parcinson's Law // The Economist, November. 1955.
4. Литвиненко Ю. Уловка 122 // Эксперт-Урал. 2005. № 5.
5. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора /Пер. с англ. М.: ИНФРА-М, 1997.
6. Яковлев Н.Н. Рузвельт - человек и политик. 5-е изд. М.: Рипол- Классик, 2003.
Поступила в редакцию 15.02.05
V. V. Matveev
Bureaucracy and modern economy
The article identifies the role of bureaucracy in the modern national economy. The author substantiates the necessity to provide a rigid control of the activities bureaucracy by the society because of its inability to settle most essential problems, that identify the prospective of the national economy development.
Матвеев Владимир Валентинович
Институт экономики и управления ГОУВПО «УдГУ»
426037, Россия, г. Ижевск,
ул. Университетская, 1, корп. 4
Факс: 3412 - 50-02-66
E-mail: vvm@inem.uni.udm.ru
ЭКОНОМИКА 2005. №3
позволило выплачивать ежемесячно 10% семей в штате 23 долл., что спасало от голодной смерти. В других штатах выплаты составляли 2-3 долл. в месяц [6. С. 148].
После своего избрания президентом США Франклин Д. Рузвельт выдвинул идею нового экономического курса, хотя ситуация с политической и экономической точки зрения была достаточно сложной и весьма неоднозначной.
Программа чрезвычайных мер предполагала:
— создание системы общественных работ для безработных;
— принятие закона о восстановлении промышленности, который предусматривал установление минимальной заработной платы, максимальной длительности рабочей недели, запрещал детский труд, провозглашалось право рабочих на коллективный договор и организацию профсоюзов;
— одобрение закона о регулировании сельского хозяйства, который первоначально был воспринят как «большевистский». Предусматривалось для восстановления покупательной способности фермеров и поддержания цен на сельхозпродукцию сократить посевные площади и поголовье скота [6. С. 194].
По мнению самого Рузвельта, это позволило США избежать роста влияния коммунистической и фашистской идеологий. Дальнейшее развитие событий показало, что эти решения в целом оказались верными. Экономика США вышла на качественно новый уровень своего развития.
На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что хотя бюрократия является обязательным элементом современной экономической системы, её деятельность должна весьма жёстко контролироваться. В противном случае многие изначально эффективные предложения и инициативы не приведут к желаемому результату.
Анализ процесса исторического развития предоставляет множество примеров различных попыток уменьшения влияния бюрократия на процесс принятия решений. По нашему мнению, единственным реальным вариантом борьбы с бюрократией может быть создание гражданского общества. Граждане такого общества достаточно чётко осознают собственные интересы и готовы их отстаивать.
Здесь особенно важная роль принадлежит частной собственности. Можно утверждать, что сохранение частной промышленности является важнейшим условием поддержания динамизма общественной жизни. Это можно объяснить особенностями личности частного предпринимателя в современном обществе. Предприниматель вынужден бороться за свое экономическое существование, тогда как чиновник стремится лишь к стабильности своего социального положения. Ошибки в официальной статистике никогда не имеют каких-либо прямых экономических последствий для ответственного за них чиновника. В то же время ошибки и просчеты на частном предприятии ведут к убыткам и могут угрожать самому его существованию. Как и политик в своей сфере деятельности, предприниматель в сфере экономики должен нести личную ответственность, тогда как чиновник всегда имеет возможность
ясняет истинную природу бюрократии, когда в основу принятия любого решения закладывается принцип канцелярского бюрократизма.
Здесь следует сделать одну оговорку. Сама по себе вышеназванная процедура не является однозначно негативной. Такая процедура необходима, когда речь идёт о принятии решений о расходовании государственных средств. Однако, как показывает практика, бюрократия быстро находит возможности для принятия абсурдных, но выгодных для себя решений.
Всё вышесказанное позволяет сделать достаточно грустный вывод о самом значительном влиянии бюрократии на процедуру принятия любого управленческого решения. К сожалению, практически не существует каких-то изначально эффективных вариантов уменьшения влияния бюрократии на данные процессы.
На наш взгляд, здесь очень многое зависит от осознания национальной и региональной элитой всей опасности ситуации и создания системы эффективного контроля за действиями бюрократии. Здесь нет и не может быть каких-то изначально известных вариантов решения данной проблемы. Можно утверждать, что если такое решение не будет найдено, это закончится открытым противостоянием и возникновением весьма взрывоопасной ситуации.
Нежелание принимать ответственные решения - одно из важнейших условий возникновения в стране или регионе кризиса. Как справедливо отмечал Маколей: «Если вы хотите уцелеть - проводите реформы».
Здесь вполне уместно привести пример, связанный с деятельностью Рузвельта в качестве губернатора штата Нью-Йорк, а затем в качестве президента США.
В условиях жестокого экономического кризиса 1929 - 33 гг. следовало принимать нестандартные решения, не связанные с традиционными бюрократическими вариантами рассмотрения и последующего решения проблемы.
Во-первых, Рузвельт принимает решение о создании своеобразного мозгового штаба, состоявшего из представителей научной элиты. Этот штаб использовался для рассмотрения всего комплекса проблем, которые приходилось обсуждать во время предвыборной компании. В ходе жарких дискуссий постепенно были сформулированы основные варианты возможного решения данных проблем после избрания Рузвельта президентом США. Особо следует подчеркнуть тот факт, что Рузвельт не испугался обратиться за помощью к научной элите, хотя для того времени это было принципиально новым решением. В данном случае Рузвельт согласился с мнением одного из своих ближайших советников, который прямо указал на то, что профессора не связаны никакими групповыми интересами и не испугаются наметить новые пути решения проблемы только потому, что эти пути новые. При этом окончательное решение, вне всякого сомнения, принимал сам Рузвельт [6. С. 154].
Во-вторых, Рузвельт нарушал многие каноны, которые до него никто не подвергал сомнению. Так, именно Рузвельт предложил создать временную чрезвычайную администрацию помощи в штате Нью-Йорк, ассигновав на это 20 млн. долл. Для этого в штате на 50% был повышен подоходный налог. Это
ЭКОНОМИКА 2005. №3
ситуация, когда с подачи бюрократии приходится осуществлять выбор между плохим и очень плохим решением.
Особенно часто это имеет место при обсуждении и принятии государственного и местного бюджетов. Исходя из собственных интересов, бюрократия будет «проталкивать» решение, которое предусматривает либо экономию средств даже вопреки здравому смыслу, либо, наоборот, их свободное расходование. В обоих случаях бюрократия предоставит самую развёрнутую аргументацию для принятия именно данного решения.
Например, в Великобритании после глобального экономического кризиса 1929 - 1933 гг. был провозглашён лозунг экономии средств. Это было одной из причин, почему армия данной страны оказалась слабо материально подготовленной ко Второй мировой войне. В результате ситуация во многих случаях напоминала скверный и страшный анекдот.
Так, военные связисты вкладывали в кобуру вместо пистолета два кусочка дерева. В составе танковых полков имелись машины, у которых отсутствовала задняя передача. На первом этапе войны британский флот нёс ощутимые потери от германских подводных лодок. Одна из причин - низкий уровень противолодочной авиации. В этих условиях было принято решение, которое особенно ярко подчёркивает весь трагизм ситуации. При помощи корабельной катапульты лётчик поднимал самолёт в воздух, затем несколько часов полёта, а когда заканчивалось горючее, он покидал самолёт на парашюте. Из воды лётчика должны были выловить, а самолёт погибал безвозвратно. Причина данного героизма и безобразия - острый дефицит корабельных самолётов, но программа их постройки была провалена во многом именно благодаря усилиям бюрократии, которая всячески обосновывала экономию средств.
Противоположный пример. Многие регионы России испытывают явные экономические трудности. Политики регионального уровня регулярно озвучивают необходимость всяческой экономии бюджетных средств. Однако это не мешает ассигновать значительные бюджетные средства на приобретение новых иномарок. В данном случае можно говорить о слиянии интересов политиков и чиновников, преследующих одну и ту же цель - повышение степени комфортности собственной жизни, и не более того. Кстати, именно чиновники особенно активно участвовали в провале инициативы Б. Немцова, которая была направлена на ликвидацию иномарок в ведомственных гаражах региональных властей.
Бюрократия всегда освобождает себя от какой-либо ответственности за принятие ошибочных решений, даже если эти решения были приняты при её самом непосредственном и активном участии. Для этого используются определённые бюрократические процедуры, которые предусматривают процесс группового принятия решения, что существенным образом уменьшает возможности предъявить претензии к конкретной личности за принятие конкретного решения.
Данную ситуацию можно охарактеризовать как «нерасположенность к риску» [5. С. 202]. Нежелание рисковать даже в минимальной степени объ-
тами (фирмы и домохозяйства), так и с политиками высшего уровня (Президент, Премьер-министр, члены Кабинета министров, депутаты парламента). Все они обладают весьма ограниченной информацией по сравнению с той, которая имеется у бюрократии.
Однако бюрократия в современном обществе представляет собой не безликий инструмент управления, а особую социальную группу со своими взглядами и ценностными ориентирами. Идеально-типическая модель рациональной бюрократии не предусматривает такого положения дел, когда корпоративные интересы чиновников преобладают над требованиями служебного долга. Тем не менее анализ типично бюрократических ценностей свидетельствует о том, что бюрократия нередко действует исходя из групповых интересов, а не интересов той организации, которая использует бюрократический управленческий аппарат.
В этих условиях имеет место тенденция к бесконтрольному правлению бюрократии. Специальная подготовка чиновников и их монополия на владение некоторыми видами информации позволяют бюрократическому аппарату под видом административной беспристрастности определять направление государственной политики. Глава бюрократического аппарата, если только он не обладает достаточной компетентностью в вопросах управления и не имеет независимых источников информации, оказывается беспомощным перед лицом специализированного чиновничества. Вместе с тем бюрократический аппарат не в состоянии решать чисто политические проблемы. (Кстати, это чётко проявилось во время недавних событий в Грузии, Украине и Киргизии).
Это позволяет бюрократии манипулировать законодателями и политиками высшего уровня как на стадии обсуждения проблемы, так и на этапе принятия окончательного решения. При этом бюрократия стремится любым способом повысить собственный неформальный статус, доказывая невозможность принятия объективного решения без её непосредственного участия.
В данном случае можно использовать термин «господство чиновников». Господство чиновников - это типичная ситуация, когда функция определения политики оказывается в значительной степени узурпированной бюрократией. «Господство чиновников» представляет собой тенденцию, которая присутствует в любой бюрократической администрации, но может полностью реализоваться лишь в том случае, если не существует эффективных средств контроля за деятельностью государственного аппарата. Как свидетельствует опыт многих стран, данная тенденция может привести к созданию весьма неблагоприятной социально-экономической и политической ситуации.
На практике это может привести к отказу от принятия весьма эффективного решения в пользу явно лоббистского, преимущество которого заключается в поддержке со стороны бюрократии.
Общеизвестно, что бюрократия умышленно уменьшает количество возможных альтернатив ради принятия именно того решения, которое в наибольшей степени соответствует её интересам. Достаточно заурядной является
ЭКОНОМИКА 2005. №3
могут стремиться как к увеличению прибыли, так и к захвату и удержанию рынков сбыта.
Интересы бюрократии характеризуются некоторыми особенностями. Можно утверждать, что бюрократия стремится любыми способами к расширению собственной деятельности, к приданию этой деятельности общественно-необходимого статуса, то есть к утверждению обязательности своего наличия при рассмотрении и решении любых проблем, характерных для данной страны, региона, муниципалитета. Причём с развитием и усложнением хозяйственных связей в национальной экономике бюрократия начинает претендовать на принятие определяющих решений по отношению к фирмам и домохозяйствам, то есть тем самым индивидуумам, которые способны самостоятельно определять свои цели и способы их достижения. В конечном итоге бюрократическая конкуренция приходит на смену рыночной конкуренции.
Существует несколько вариантов, при помощи которых бюрократия усиливает собственное влияние.
Первое. Увеличение размеров собственной бюрократической организации. Как известно, чиновники необходимы для предоставления различных требуемых услуг. В этом плане бюрократическая конкуренция является вполне необходимой и даже разумной. Формально бюрократия существует для учёта и выполнения интересов рядовых граждан. Однако очень быстро выясняется, что бюрократии намного выгоднее учитывать в первую очередь интересы не рядовых граждан, а каких-то групп, которые имеют прямое отношение к распределению или использованию материальных, финансовых и иных ресурсов.
Особенно чётко это проявляется в процессе формирования государственного бюджета, когда сталкиваются различные отраслевые и территориальные интересы. В этих условиях принятие того или иного решения во многом зависит от того, насколько обоснованной является та или иная заявка на получение бюджетных средств. Оценку ситуации и выдачу рекомендаций осуществляют бюрократические структуры. По существу, в их полной власти находится судьба принимаемого решения. В результате бюрократия напрямую заинтересована в увеличении собственного как формального, так и неформального значения. Зачастую бюрократии это вполне удаётся.
При этом размеры самой бюрократической организации увеличиваются. Для этого используется достаточно простой мотив — необходимость тщательного рассмотрения проблемы, включая сбор и оценку информации. Это необходимо, с точки зрения бюрократии, для принятия «в высшей степени обоснованного и объективного решения».
Второе. Любое управленческое решение принимается на основе оценки какой-либо имеющейся информации. Однако, как известно, информация, которая имеется в распоряжении, никогда не отражает ситуацию с абсолютной достоверностью. Это означает, что любое управленческое решение изначально в большей или меньшей степени является рисковым.
В этих условиях представители бюрократии изначально обладают принципиальным преимуществом по сравнению как с экономическими аген-
стране нет взаимосвязи между количеством чиновников и объёмом выполняемых ими работ. Всё это получило отражение в знаменитом законе Паркинсона, который базируется на использовании двух гипотез: «Чиновники хотят увеличивать количество подчинённых, а не конкурентов. Чиновники работают друг для друга» [3].
В качестве наглядного примера назовём «знаменитый» Федеральный закон № 122 о монетизации льгот в нашей стране. Соответствующие ведомства чётко, по их мнению, обосновали необходимость замены всевозможных льгот денежными выплатами. Депутаты Федерального Собрания РФ фактически единогласно и без какого-либо реального обсуждения всё одобрили. Однако развитие событий опровергло эти умозрительные и нереальные предположения.
Следует отметить, что сама по себе монетизация льгот — это абсолютно верное стратегическое решение. Оно необходимо, если страна предполагает создать эффективную рыночную экономику.
Однако результаты оказались абсолютно неэффективными. Главная причина — полная безответственность как разработчиков закона, так и чиновников, которые отвечали за его реализацию.
В результате возникает вполне естественный вопрос: почему не был составлен чёткий план реализации закона, согласно которому льготы должны быть ликвидированы.
По нашему мнению, одной из важнейших, если не самой важной, причин неудачи данной реформы является неспособность или нежелание чиновников различных уровней (читай - бюрократов) адекватно оценить сложившуюся ситуацию. Как признает сам министр экономического развития и торговли России Г. Греф, монетизация льгот была затеяна для того, чтобы ликвидировать криминальный бизнес, который контролировал перераспределение бюджетных потоков. Однако никакого рыночного, конкурентного механизма освоения бюджетных расходов, предназначенных на оплату льгот, не появилось. Бизнес, если он действует не в сговоре с чиновниками, по-прежнему боится действовать на рынке социальных услуг. Предприниматели не получили никаких гарантий того, что деньги из бюджета поступят полностью и вовремя.
Маленький пример. В Гаринском районе Свердловской области часть населения имеет льготы на покупку дров. Даже после заключения договоров с местным управлением социальной защиты предприниматели, которые уже заготовили дрова, не спешат отпускать их потребителям, так как не верят обещаниям государства своевременно оплатить их работу.
Вместо того чтобы открыть доступ частникам на рынок транспортных услуг, администрация Екатеринбурга повысила стоимость проезда [4].
Экономическая наука исходит из предположения о том, что индивидуумы действуют исходя из собственных интересов. Например, потребитель стремится максимизировать свой доход, чтобы затем совершить покупки тех товаров и услуг, которые являются для него максимально полезными. Фирмы
ЭКОНОМИКА 2005. №3
практическая реализация этих программ зачастую становится невозможной, полностью или частично.
В качестве примера можно привести следующую ситуацию. В начале 80-х гг. XX в. угольная отрасль Великобритании находилась в собственности государства. Правительство лейбористов в своё время осуществило национализацию данной отрасли, дабы избежать значительных социальных потрясений. Повысить степень эффективности предприятий, функционирующих в отрасли, было невозможно без реализации крайне жёстких решений, связанных с реструктуризацией отрасли и закрытием многих шахт. Однако политические выгоды были для руководства лейбористской партии значительно важнее, чем дефицит государственного бюджета.
Ситуация принципиально изменилась после смены правительства. Пришедшая к власти партия консерваторов принимает и реализует крайне жёсткие решения. В 1981 г. в угольной отрасли Великобритании было занято 229 тыс. человек на 170 шахтах и разрезах. В настоящее время - всего 7 тыс. человек на восьми разрезах. Формальный повод для столь масштабного сокращения - чрезмерно высокие затраты на добычу угля.
Процесс закрытия шахт начался в 1984-85 гг. в рамках проводившейся кабинетом консерваторов политики стратегической реструктуризации экономики страны. Страна оказалась в ситуации жёсткого противостояния полиции и шахтёров. Для того чтобы снизить градус социального противостояния, была разработана программа создания новых рабочих мест для шахтёров в других отраслях. Однако проведённые в последнее время исследования показали, что компенсировано было только 60% потерянных рабочих мест. Для Северо-Восточной Англии и Южного Уэльса этот показатель еще меньше -всего 40%. По этой причине в бывших регионах угледобычи уровень безработицы на 20 — 80% выше, чем в среднем по стране. В этих же регионах отмечается необычно большое количество людей, получающих пособия по нетрудоспособности, что может означать скрытую форму безработицы.
Всё это вместе взятое свидетельствует о том, что вместо ликвидированных 220 тыс. рабочих мест в течение двадцати лет правительство смогло создать только около 30 тыс. новых рабочих мест [2].
В данном случае можно вполне объективно говорить о том, что в ситуации наличия двух стратегических целей чиновники, представляющие интересы государства, объявив о необходимости достижения двух целей, одной из этих целей фактически пренебрегли.
В-третьих, несовершенством используемых технологий. Для подавляющего большинства самых различных государственных, региональных и муниципальных программ характерной является ситуация, когда очень сложно определить взаимосвязь между усилиями чиновника и конечным успехом всей программы. В результате чиновник не имеет никаких реальных мотивов на эффективное выполнение своих обязанностей для достижения поставленных целей. Возникает ситуация, когда нет чёткой зависимости между объёмом и степенью трудности выполняемых работ и численностью персонала, который используется для их выполнения. Можно утверждать, что в любой
Следует отметить, что по ряду причин невозможно в принципе сравнивать деятельность бюрократа с деятельностью менеджера или собственника. Это можно объяснить следующими причинами.
Во-первых, явными трудностями в определении степени эффективности труда. Так, результаты деятельности менеджера или собственника можно достаточно точно оценить по объему прибыли, которую фирма получила за определённый период времени. В некоторых случаях прибыль может быть принесена в жертву ради других целей, например завоевания и удержания новых рынков сбыта. Подобные экономические критерии невозможно использовать для оценки деятельности чиновника, так как отсутствует чёткая и однозначная взаимосвязь между решениями, которые он принимает, и полученным конкретным результатом.
Современная Западная Европа испытывает явные экономические трудности. Хроническая безработица — это конкретное выражение структурных проблем и чрезмерной зарегулированности национальных экономик. Западноевропейские фирмы, в отличие от американских, практически не имеют возможности избавиться от плохо работающего персонала. Поэтому они зачастую предпочитают использовать минимум персонала и не создавать новые рабочие места, от которых при необходимости будет чрезвычайно трудно избавиться. В результате во время экономического спада «лишние» сотрудники остаются в штате фирмы, что ведёт к росту издержек и сокращению прибыли.
Согласно последним оценкам Еврокомиссии из-за чрезмерных регулятивных ограничений на рынке труда страны Евросоюза ежегодно теряют примерно 1.3 трлн. долл., или 12.4% совокупного ВВП. Однако необходимые реформы никак не могут начаться. Дальше разговоров об их необходимости дело не идёт [1].
В данном случае можно говорить о том, что в условиях неочевидного конечного результата государственная бюрократия не желает вступать в открытое противостояние с мощными профсоюзами. Как показывает практика, осуществление столь масштабных реформ предполагает наличие жёсткой политической воли, чего требовать от бюрократии совершенно невозможно.
Во-вторых, большим количеством и разнообразием целей. Оценка результатов деятельности бюрократии многократно усложняется по причине большого количества и разнообразия тех целей, которые приходится рассматривать с точки зрения их последующего решения. Здесь можно говорить о высокой степени риска, как в процессе выделения наиболее знаковых целей, так и в определении алгоритма их возможного решения. Например, прибыль представляет собой пример чёткой и ясной цели, которая не даёт возможности оспорить конечные результаты.
Намного труднее оценить конечные результаты деятельности чиновников. Достаточно часто ими предлагается очень большое количество самых разнообразных целей, для их достижения обсуждаются и принимаются всевозможные программы. Однако именно в силу такого разнообразия целей
ЭКОНОМИКА 2005. №3
УДК 338.24(045)
В.В. Матвеев
БЮРОКРАТИЯ И СОВРЕМЕННАЯ ЭКОНОМИКА
Рассматривается роль бюрократия в современной национальной экономике. Обосновывается необходимость жёсткого контроля со стороны общества за деятельностью бюрократии по причине её неспособности к решению многих принципиально важных проблем, определяющих перспективы развития национальной экономики.
Ключевые слова: бюрократия, государство, права, цели, риски, контроль, эффективность.
Бюрократия является обязательным атрибутом современного общества. Она играет огромную роль в разработке и реализации всевозможных программ развития национальной экономики. От бюрократии во многом зависит обеспечение устойчивых темпов поступательного экономического развития, что является одной из стратегических целей любого государства.
При этом для подавляющего большинства экономических агентов (фирмы и домохозяйства) бюрократия — это неизбежное зло, с которым приходиться мириться. Существует мнение, что бюрократия преследует только собственные цели, которые зачастую не соответствуют интересам общества. В результате само государство, которое выступает от имени общества, предстаёт как огромный бюрократический монстр, функционирующий по собственным законам и стремящийся к достижению только собственных целей.
Интересно отметить, что бюрократию негативно воспринимают все основные политические группы современного общества. Для правых бюрократия ассоциируется с ограничениями свободного рынка и его возможностей к быстрому саморегулированию. Представители центристских партий выступают за реформирование бюрократии, что должно способствовать её открытости и ответственности. Левые носятся с идеей о самоуправлении как реальной альтернативы бюрократии.
Несмотря на все эти критические высказывания, бюрократия демонстрирует потрясающие способности к выживанию и защите собственных прав. Это позволило Максу Веберу, крупнейшему теоретику бюрократии, утверждать, что современное государство — это государство диктатуры бюрократии. Он подчёркивал, что данное положение вещей объясняется уникальной способностью бюрократии решать сложнейшие управленческие проблемы в современном индустриальном обществе. Отсюда следовал вывод как о необходимости бюрократии в современном обществе, так и об её удивительной способности порождать всевозможные проблемы.
Рассмотрим необходимость бюрократии с экономической точки зрения.
