CC BY
110
ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ, ИНВЕСТИЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ
бюджетный риск политической конъюнктуры
В.В. Гамукин,
проректор по экономике Тюменского государственного университета,
кандидат экономических наук valgam@mail.ru
На стадии планирования и прогнозирования в современном бюджетном процессе практически не используется понятие «бюджетный риск политической конъюнктуры». В статье анализируются имеющиеся подходы к формализации бюджетных рисков. Автор приходит к выводу о принципиальной возможности применения бюджетных показателей для систематизации политических рисковых факторов. Иллюстрация рисков, оказывающих влияние на бюджет, проведена на примере событий в Украине в 2014 г.
Ключевые слова: бюджетный риск, политическая конъюнктура, политический кризис.
УДК 336.12 126 ББК 65.291.572
Введение
К настоящему моменту трудно найти в современной экономической науке более разработанную область исследования, чем бюджет и связанные с ним проблемы. Очень хорошо известна история бюджетных систем в разных странах. Подробно изучены фундаментальные основы формирования и распределения денежных средств в рамках бюджетного механизма. Глубоко рассмотрены налоговые и социальные аспекты бюджета. Тщательно описаны все возможные вариации межбюджетных отношений. Проблеме госдолга в целом и бюджетных заимствований в частности посвящены тысячи публикаций.
Однако до недавнего времени один аспект бюджета оставался практически вне поля зрения исследователей. Речь идет
0 простой на первый взгляд гипотезе. Если бюджет — важный (если не важнейший) элемент финансовой системы, а она в свою очередь подвержена факторам риска, есть ли возможность применить аксиоматику риска к бюджету? Под воздействием какой неопределенности прогнозируется бюджетный план? Какие еще иные неопределенности сопровождают его рассмотрение и принятие органами власти? Что оказывает или может оказывать влияние на исполнение бюджета? Все ли эти влияющие силы в свою очередь прогнозируемы и предсказуемы? Есть ли среди них те, измерение и оценка которых возможна с использованием инструментов измерения риска? Как учесть влияние различных рисков на бюджет? Одинаковы ли эти риски на разных стадиях бюджетного процесса? Имеют ли бюджетные риски свою специфику? Пригодны ли здесь традиционные методы измерения риска или необходимо искать новые в междисциплинарном пространстве? Простота выдвинутой гипотезы о наличии бюджетных рисков не означает простоты ответов на поставленные вопросы.
Дополнительно масштабирует эту проблематику такое очевидное свойство бюджета, как императивность, т.е. транс-лируемость политических приоритетов власти на общество посредством бюджетных показателей. Ответам на поставленные дискуссионные вопросы посвящена данная статья. 1
1. Бюджетный риск: постановка проблемы
Определение бюджетного риска не укладывается в классическую [1] формулу риска при выборе вариантов экономического действия. В действительности, субъект имеет стойкие предпочтения и выбирает среди альтернатив, не предпола-
1 98
гающих риск, ту, которая имеет самую большую полезность, а среди, альтернатив, предполагающих риск, ту, для которой ожидаемая полезность максимальна. Это происходит из-за того, что понятие полезности бюджета неоднозначно. Налогоплательщик воспринимает бюджет как не полезную вещь, требующую отказа от определенной доли созданной им стоимости. Для потребителей общественных социальных услуг полезность бюджета очевидна, но трудноизмерима, поскольку различные члены общества имеют различную степень потребности в этих услугах. Достаточно всего этих двух векторов для создания весьма сложной и противоречивой системы отношений общества и власти к бюджету. Разрешение этих противоречий пока не мыслится так, как если бы люди принимали свои решения на добровольной основе. Здесь нужно принуждение, в той или иной форме присутствующее во всех без исключения политических системах.
Изначально правильная патерналистская позиция государства, как главного координатора и распределителя денежных средств и ресурсов, сегодня себя исчерпала. Налоговое бремя перестало олицетворять собой оплату общественных услуг, т.к. их качеством не удовлетворено подавляющее количество потребителей. Государство в большей степени использует налоговый инструмент для регулирования политических процессов, демонстрируя макроэкономическую стабильность ставок обложения и налоговых баз. При этом, отвечая на отрицательную реакцию населения на качество общественных услуг, государство постепенно приучает к мысли, что за эти деньги достигнутый уровень лучше не станет. Общественный договор состоялся. «Мы не увеличиваем налоги, а вы не требуете общественных благ». Бюджетный механизм стал заложником такой ситуации. Требовать от него, равно как и от отдельных министерств-распределителей денег, современных решений в части развития механизмов финансирования мы не можем.
Даже простой факт несовпадения плановых и фактических бюджетных показателей дает основание задуматься о наличии бюджетного риска и возможностях его измерения, структуризации и учета в бюджетном процессе. Следующие аргументы позволяют усилить такую позицию:
1. История развития бюджетных систем показывает, что в любых национальных экономиках в любые периоды времени фактическое исполнение бюджетов не полностью соответствует плановым показателям. Расхождения наблюдаются как
© ПСЭ, 2014
ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
Я
в объеме средств, так и в разрезе статей. Мы не переоцениваем значение этого доказательства, поскольку наблюдаемое несоответствие практического исполнения бюджета теории и принципам его планирования, может говорить о возможной ошибочности этой теории и этих принципов, не учитывающих всех факторов, влияющих на исполнение бюджета. Кроме того, можно догадываться о возможном сознательном отклонении исполнения от плана, вызванного, в свою очередь, элементарными злоупотреблениями чиновников. В то же время, оба этих контраргумента, перенесенные в политическую плоскость, сами по себе являются факторами бюджетного риска.
2. Любое планирование, представляя собой определение набора действий, направленных на получение какого-либо результата, методологически построено на предположении точного соблюдения заданной последовательности и своевременности действий, приводящих к благоприятному исходу. Но, поскольку исход и предположение об исходе могут различаться, процесс планирования, так или иначе, всегда будет иметь элементы риска. Это касается и бюджетного планирования, в некоторых случаях усугубляемого постановкой невнятных социально-политических приоритетов.
3. Исполнение бюджета по доходам и расходам происходит в условиях высокой вариативности траекторий движения финансовых ресурсов. Так, например, трудно гарантировать заданный объем налоговой базы по отдельному налогу, т.к. в течение бюджетного года она формируется под воздействием большого круга влияющих параметров. Следует отметить, что сам по себе бюджет, построенный на принципе аккумулирования обезличенных средств, позволяет за счет этого компенсировать внутренние риски налоговых баз по различным источникам. Это увеличивает вероятность более точного исполнения бюджета по запланированным расходам. При этом происходит частичное снижение эффективности сбора и использования бюджетных средств, поскольку само измерение эффективности требует наличия причинно-следственных связей. Обезличивание денежных средств в рамках бюджета не позволяет выявить данные связи. Так, например, изъятие транспортного налога никак не корреспондирует с качеством дорог, а увеличение благосостояния населения и соответствующий рост поступлений НДФЛ не связан с адекватным ростом социального обслуживания и т.д.
4. Несмотря на то, что бюджетный механизм, как правило, с избытком обеспечен нормативно-правовой базой, которая призвана гарантировать незыблемость изъятия средств в бюджет и финансирование обязательств перед обществом, на практике всегда есть возможность смягчения этой незыблемости или отказа от этой гарантированности. Более того, появляется самостоятельный риск изменения правового поля из-за трудно предсказуемых несоответствий между Кодексами, Законами, Указами, Постановлениями, Распоряжениями, приказами и письмами уполномоченных органов власти и управления. Возникает парадоксальная на первый взгляд (но очевидная из теории синергетики) ситуация, когда усиление масштабов регулирования приводит к потере содержательного смысла операций. Отечественная бюджетная практика полна примеров расходования средств, чуждых формальной логике, когда, например, из-за чрезмерного нормативно-правового бюрократизма оплата услуг по вывозу снега производится в июле, а по посадке цветов — в декабре. В работе [2] бюджетный риск кратко рассматривается в череде других рисков, возникающих в рамках правового пространства.
Четвертый аргумент о потере содержательного смысла операций из-за усиления масштабов регулирования наиболее интересен в контексте рассматриваемой проблемы. Именно из-за него принято считать, что финансовые потоки, формируемые или регулируемые государством посредством бюджетного плана, практически не подвержены влиянию каких бы то ни было факторов риска. И даже, если риски в данной сфере появляются, то приходят они из коммерческой области. Свои же самостоятельные риски, возникающие внутри бюджетного механизма, как таковые отсутствуют. Регламентированный характер бюджетных отношений создает иллюзию непоколебимости плана и неизбежности его исполнения в том виде, какой
установлен Законом о бюджете. Поэтому возникновение риска в области бюджета возможно только в ситуации, предвидение, появление, изменение и нейтрализация которой не находится во власти человека (к таковой можно отнести природную катастрофу). Все же прочие рисковые обстоятельства, возникающие благодаря деятельности человека (хозяйственные, экономические, финансовые, валютно-денежные и прочие), как правило, не должны возникнуть стихийно, а если и возникают, то в соответствии с установленным планом и, следовательно, перестают быть рисковыми.
Отчасти по этой причине применение в рассматриваемой области традиционных классических методов измерения и анализа риска представляется чрезвычайно сложным. Даже в фундаментальном отечественном труде [3], где рассмотрены сотни инструментов оценки рисков, трудно увидеть конкретный инструмент, который можно использовать, например, при обсуждении проекта бюджета в представительном органе власти. Практически невозможно себе представить, что Министр финансов, выступая перед депутатами Думы, всерьез заверяет их, что «при подготовке бюджета были использованы такие математические средства как факторизация Винера-Хопфа, тождество Спицера, теория мартингалов, теория марковских процессов и теория случайных блужданий». Очевидно, что такое заявление вызовет у депутатов как минимум непонимание и, более того, станет причиной серьезного политического недоверия к исполнительной ветви власти, подготовившей предлагаемый бюджет.
Общественная специфика бюджета допускает его публичное обсуждение на любой стадии бюджетного процесса и предполагает относительную простоту и доступность для понимания широкой публики методов подготовки и верификации бюджетных показателей. Если дается оценка бюджетных рисков, то она должна быть информативна для принятия решений и практична для целей корректировки показателей. Эту задачу осложняет тот факт, что бюджет в силу своей многомерности относится к потенциально опасной системе, т.е. системе, способной генерировать самостоятельные риски или мультиплицировать внешние.
В качестве опорной точки используем определение риска из теории управления. В соответствии с этой теорией, риск рассматривается как атрибутивная общесоциологическая характеристика любого вида целесообразной деятельности человека, осуществляемой в условиях ресурсных ограничений и наличия возможности выбора оптимального способа достижения осознанных целей в условиях информационной неопределенности [4]. Практически все параметры, описывающие риск, мы можем найти в бюджетном риске. Это и целесообразная деятельность по составлению и исполнению бюджета, это и ресурсные ограничения при формировании доходной части, это и выбор оптимального способа распределения расходов, и наконец, это информационная неопределенность.
2. Краткая классификация бюджетных рисков
Несмотря на то, что в современной ситуации отсутствуют1 формальные инструменты измерения бюджетного риска и тем более учета его величины в реальном бюджетном процессе, в отечественной литературе имеется несколько разнообразных подходов к классификации бюджетных рисков. Это свидетельствует о том, что процесс осмысления самой категории «бюджетный риск» находится в самом начале исследовательского пути. В рамках данной статьи приведем краткую классификацию из 15 видов бюджетных рисков, сгруппированных в 3 группы.
Г руппа 1 — бюджетные риски, возникающие, как правило, вне сферы бюджета. Это риски с высокой амплитудой и длинной волны, т.к. они трудно управляемы. Будем называть их рисками внешней среды или просто рисками среды.
1.1. Риск, сопутствующий традиционным финансовым и хозяйственным операциям. Он возникает в случае, когда бюджет принимает участие в совершении обычных сделок, например, при закупках товаров и услуг для государственных или муниципальных нужд. В данном случае, участник бюджетного процесса рискует так же, как любой участник акта купли-продажи.
199
^ Д ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
1.2. Риск инфляции. Наиболее разработанный в современной хозяйственной практике вид риска, но традиционно применяемый в основном в сфере коммерческой деятельности. В то же время, снижение реальной стоимости будущих денежных потоков свойственно не только коммерческим финансовым ресурсам, но и бюджетным.
1.3. Риск дискретности контроля. Этот риск имеет методологический характер, заключающийся в разделении этапов планирования бюджета и отчета об исполнении. Неизбежность данного риска состоит в том, что результат каких-либо действий значительно отстоит во времени от самих действий.
1.4. Риск снижения платежеспособности налогоплательщиков. Представляет собой последствие сокращения объема свободных денежных средств у предприятий и организаций, функционирующих на территории юрисдикции бюджета. Падение платежеспособности налогоплательщиков, как правило, носит постепенный характер и может быть спрогнозировано и учтено уже на стадии планирования бюджета.
1.5. Риск политической конъюнктуры. Возникает в случае совпадения периода планирования бюджета с предвыборным периодом или с иным моментом сметы власти. Политические силы могут использовать бюджет для демонстрации своих популистских устремлений, акцентируя, например, рост социальных или военных расходов. Это накладывает отпечаток на структуру бюджета и делает его исполнение более рискованным. Более того, политические деятели, способные трезво оценивать такого рода риски и готовые участвовать в дискуссии по их сокращению, сами могут попасть под сокращение, что произошло в 2011 г. с министром финансов России, а в феврале 2014 г. с целой Украиной.
Г руппа 2 представлена бюджетным рисками, которые бюджетная система генерирует сама по себе. Возможность управления ими со стороны органов власти и управления выше, чем в случае с рисками среды. Будем называть эту группу рисками бюджетной системы или просто рисками системы.
2.1. Риск ритмичности поступлений и платежей. Этот риск сказывается на образовании кассовых разрывов из-за несовпадения текущих объемов платежей в бюджет и из бюджета. Несоответствие объемов движения финансовых ресурсов приводит к нарушению функционирования бюджетных учреждений, кредиторской задолженности и прочим негативным последствиям.
2.2. Риск структуры доходов бюджета. Его следует рассматривать, как значительный фактор не только исполнения собственно бюджета, но и как фактор социально-экономического развития территории юрисдикции бюджета в целом. Мононалоговая база накладывает отпечаток на структуру бюджета, ритмичность платежей, объемы поступлений.
2.3. Риск структуры расходов бюджета. Он является парным к предыдущему. Следовательно, последствия для бюджета от данного риска будут аналогичными. Традиционная структура расходов может иметь значительную долю приоритетных расходов. Определенные расходы в некоторых бюджетах будут неизбежными, в то время как для прочих бюджетов такие расходы не свойственны.
2.4. Риск несбалансированности бюджета. Этот риск возникает при исполнении бюджетного плана с разными величинами доходов и расходов. Возможность получения дефицита или профицита при исполнении бюджета должна рассматриваться как рисковая.
2.5. Риск зависимости от внешних источников. Такой риск может быть определен, как отношение собственных источников к сумме дотаций, субвенций, трансфертов, кредитов и регулярных займов. Важность оценки такого риска обоснована не только определением зависимости собственно бюджета, но и определением возможности развития той или иной страны в целом.
Г руппу 3 представляют бюджетные риски, появление которых носит вероятностный характер. Будем называть их рисками случайности или просто рисками случая.
3.1. Риск ошибки. Пусть этот риск является формальным, но он, будучи имманентно присущ любой деятельности, сказывается на результате планирования и исполнения бюджета.
Ошибкой планирования может стать не только техническая ошибка, но и некорректный учет любого обстоятельства, в т.ч. предположения о значимости и величине любого из рассматриваемых рисков.
3.2. Риск объективной непредсказуемости ситуации. Он возникает из-за природно-естественных, экологических и иных стихийных событий, которые могут произойти в течение бюджетного цикла. Снижение такого риска можно произвести путем финансирования соответствующих мероприятий по предупреждению, например, стихийных бедствий.
3.3. Риск экономического кризиса. На первый взгляд этот риск должен относиться к группе 1, но поскольку он возникает в ситуации резкого и трудно предсказуемого изменения экономической ситуации в стране в течение бюджетного года, его можно отнести к рискам случая.
3.4. Риск коррупции. Этот риск при исполнении бюджета становится высоким при возможности хищения средств какими-либо участниками бюджетных отношений — распорядителями бюджета, работниками учреждений и иными лицами.
3.5. Риск развития бюджета. Возникает при внедрении новаций в бюджетный процесс. Любые новшества сопровождаются риском. Использование новых методик при расчете отдельных статей или новых способов организации бюджетной системы создает ситуацию эксперимента, последствия которого могут оказаться непредсказуемыми.
3. Бюджетный риск политической конъюнктуры (Украинский вариант)
В рамках данной статьи предполагается более подробно остановиться на риске политической конъюнктуры. Это не связано с какими-то принципиальными историческими условиями или особенной актуальностью именно этого риска в настоящий момент. Выбор именно этого риска в качестве конкретного предмета вызван следующими причинами:
Во-первых, иные риски в большей степени стали объектом для исследования отечественных авторов [8, 9, 10, 11, 12, 13, 16, 17]. Во многом это предопределено относительной простой формализации этих рисков и возможностью применения различных классических методов анализа — от статистических до экономико-математических. В тоже время, рассматриваемый риск более сложен с точки зрения формализации. Его методический аппарат нуждается в усовершенствовании, т.к. совокупность факторов, обеспечивающих появление бюджетного риска политической конъюнктуры, может быть весьма сложной.
Во-вторых, недостаточный уровень рассмотрения исследуемого бюджетного риска может объясняться, как ни странно, его относительной простотой для понимания. Если мы говорим о бюджете, как об исключительно императивном финансовом механизме, логично предположить, что его существование будет в полной мере подчинено сложившейся на данном историческом этапе развития государства политической системе. Стоит вспомнить период, когда т.н. «принцип партийности» являлся обязательным при систематизации любой сферы жизни в СССР. И вот теперь, несмотря на прошедшие за это время значительные изменения, мы можем с уверенностью сказать, что преобразованный принцип партийности продолжает являться обязательным, а рассматриваемом случае даже первейшим. Разумеется, сейчас необходима корректировка его смысла и содержания. Мы не можем буквально понимать этот принцип, как отражение интересов определенной политической силы, выражающей (зачастую диаметрально противоположно) интересы определенных социальных групп. Однако, принимая во внимание общественный характер бюджетных отношений и общественное предназначение самого бюджета, мы вынуждены «привязывать» все параметры бюджетного механизма к текущей или развивающееся политической ситуации. В большей степени к текущей, т.к. особенность бюджета, как периодического и относительно краткосрочного финансового механизма, не позволяют использовать его для реализации долгосрочных приоритетов политической жизни страны.
В-третьих, при очевидности причинно-следственных связей между политическими приоритетами и параметрами того
200
ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
Я
или иного бюджета, мы не можем выявить формальной однозначности. Применительно к публичным бюджетам мы видим очевидное действие принципов бихевиоризма, ставшими приемлемыми для коммерческих бюджетов только в пятидесятые годы прошлого столетия [18]. В тоже время, понимание того факта, что политическое устройство накладывает отпечаток на бюджет, не позволяет с высокой степень вероятности говорить о характерных чертах бюджета в разных политических системах.
Так, например, демократическое общество может иметь структуру расходов бюджета с меньшей социальной составляющей, чем, например, общество с очевидными диктаторскими чертами. Тоталитарное правление вынуждено, отказывая гражданам в свободе, обеспечивать их потребности посредством обобществленного финансирования из бюджета. В то же время, тоталитарное общественное устройство может показывать незначительную налоговую составляющую в структуре доходов бюджета, т.к., как правило, в таких обществах существенную долю хозяйства занимают государственные предприятия, которые напрямую, а не через налоговый механизм, формируют доходы казны.
В-четвертых, как кажется, сама постановка вопроса о политической конъюнктуре, как о факторе риска для бюджета государства вызывает некоторые исследовательские опасения. Ведь наличие политической системы является не риском, а гарантом формирования, принятия и исполнения бюджета в конкретном обществе. Именно политическое устройство призвано обеспечить соблюдение обоснованных условий для максимизации полезности бюджетного механизма. Оно создает эти условия для прозрачного и подконтрольного обществу процесса определения приоритетов расходования бюджетных средств, а также институты контроля, механизмы аккумулирования средств и т.д. Говорить в этой ситуации, что сила, исторически предназначенная для вращения бюджетного механизма, может стать фактором его риска, сложно даже с общефилософской точки зрения.
Тем не менее, этот риск существует. Наиболее наглядно он проявляется в моменты, когда в сложившемся политическом процессе возникает сбой. И чем серьезнее этот сбой, тем масштабнее влияние риска политической конъюнктуры на бюджет. В истории есть много примеров, когда из-за значительных политических перемен перекраивались не только показатели доходной или расходной частей бюджета, а происходил кардинальный слом2 всего бюджетного механизма, включая структуру бюджетной системы, возникновение или исчезновение различных видов доходов и расходов.
Почему выбран пример Украины? Ответ очевиден. В текущей исторической ситуации у нас нет другого столь же наглядного и доступного объекта исследования, в котором настолько явно выкристаллизовались постсоветские политические, социальные и экономические проблемы. Как не цинично это звучит, наличие такого непрекращающегося уже более 20 лет и проходящего в реальном времени эксперимента по переплавке «недокоммунистического» строя в «недодемократический», является большой исследовательской удачей. Дополнительным фактором интереса к событиям в этой стране является практически полное отсутствие языкового барьера и наличие публики, весьма сопоставимой с нами по менталитету. Наконец, основным фактором, применительно к рассматриваемой проблематике бюджетных рисков, является наличие соответствующих национальных публикаций [19, 20], и нормативноправовой базы.
Принимая во внимание приоритет российских исследователей в этой теме, следует отметить, что обе указанные выше работы содержат предметное исследование теории и практики измерения бюджетных рисков, результаты которых с определенной корректировкой (прежде всего в части особенностей национального налогообложения) могут использоваться и в России.
Что касается отражения проблем бюджетных рисков в нормативно-правовом пространстве Украины3, приведем определение бюджетного риска, сформулированное в «Порядке
осуществления контроля за рисками, связанными с управлением государственным (местным) долгом», утвержденном Постановлением Кабинета министров Украины №815 от 01.08.2012 г.: «бюджетный риск — риск значительного недовыполнения доходной части государственного (местного) бюджета, что может привести к увеличению объема государственных (местных) заимствований и/или невыполнению обязательств по обслуживанию долга».
Именно об этом бюджетном риске еще совсем недавно, 5 сентября 2013 г., проинформировал депутатов Верховной Рады Украины действующий на тот момент министр экономического развития и торговли Украины И. Прасолов. Как он отметил, «в условиях неопределенности развития мировой экономики для нас очень важна разработка реалистичного прогноза экономического и социального развития Украины с целью минимизации бюджетных рисков. Эта работа на завершающем этапе». В феврале 2014 г. мы увидели, что министр фатально ошибся. В итоге стало ясно, что все оказалось гораздо сложнее. Или «завершающий этап работы» неоправданно затянулся, или «прогноз экономического и социального развития Украины» оказался недостаточно реалистичным, или увлечение оценкой влияния внешних экономических факторов сильно помешало оценить значительно более серьезные внутренние политические факторы. В любом случае, получилось то, что получилось, в т.ч. и с бюджетом страны.
В этой ситуации возникает вопрос — можем ли мы иметь некий слепок бюджетной системы, черты которого отражают не только экономическое или социально-политическое развитие конкретного государства, но и его политический портрет? Положительный ответ на этот вопрос позволит использовать бюджет в качестве инструмента для измерения градуса политической жизни и делать прогнозы относительно будущих периодов.
В целом на примере Украины приходится согласиться с утверждением, что структура и особенности доходной части бюджета в значительно большей степени зависят от уровня экономического развития страны, чем от политического устройства. Структура экономики отражается в структуре и объемах доходов. Наличие или отсутствие отдельных видов налогов, равно как и особенности их исчисления, определяются экономическими параметрами, которые затем институци-ализируются политическими инструментами путем принятия соответствующих норм.
Переходя к аналогичному рассмотрению расходной части бюджета, мы вынуждены утверждать обратное. В этом случае более четко видно, какие политические приоритеты транслируются в конкретные бюджетные показатели. Структура и объем расходов бюджета могут нам сказать, каковы эти приоритеты, какими политическими силами они устанавливаются и за счет чего достигаются.
Рассмотрим все три вопроса отдельно.
С первым вопросом о приоритетах бюджетной политики все становится ясно, как только мы видим конкретные бюджетные показатели. Значительные абсолютные размеры расходов на определенные цели как бы говорят нам: «вот эти цели являются важными и денег на их достижение будет потрачено много». Однако свойство бюджетных расходов состоит в том, что их размер в абсолютном выражении в конечном итоге слабо влияет на достижение реальных содержательных показателей. Увы, волатильность не является атрибутивным свойством бюджета. Для достижения сколь-нибудь ощутимых изменений в содержательной части социальных услуг необходимы продолжительные периоды, явно выходящие за период бюджетного года. Следовательно, постановка политического приоритета может просматриваться только при анализе бюджетов за период не менее 10 лет. Здесь возникает новая проблема, а именно совпадение периода достижения означенного приоритета и, например, периода нахождения у власти. В случае их несовпадения, что очевидно для периодов полномочий большинства уровней власти, происходит смещение фазы на период разрыва. Другими словами, плодами достигнутых приоритетов могут воспользоваться политические силы, отличные от сил-инициаторов.
20 1
^ Д ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
Так возникает второй вопрос о политической силе, устанавливающей тот или иной приоритет бюджетных расходов. Для поиска ответа рассмотрим цикл полностью. Начнем с выборов, а точнее с предвыборных программ различных политических сил. Очевидно, что ни одна из программ не может обойти стороной вопросы о приоритетах бюджетной политики, включая отдельно стоящие вопросы о новых принципах формирования доходов и направлений расходов. Изучая проблематику бюджетного риска уже почти 15 лет, автор может с уверенностью сказать, что в большинстве случаев предвыборные программы практически идентичны в этих вопросах. Во-первых, декларируется снижение налогового бремени (как вариант часто используется обтекаемый тезис о его «справедливом перераспределении»). Говоря этим непонятным языком, определенная политическая сила, пытаясь привлечь внимание конкретного избирателя, как бы отделяет его от остальной массы избирателей, говоря ему «МЫ сделаем, что именно ты будешь платить меньше налогов, а другие будут платить больше, в т.ч. за тебя». Поскольку конкретный избиратель, как правило, знать не знает, сколько он платит налогов (особенно косвенных, включаемых в цену приобретаемых товаров, работ, услуг), он не может дать верную стоимостную оценку этим обещаниям, но сам посыл ему всегда очень нравится. Кто же откажется от такого предложения. Усложняет ситуацию мрак, окутывающий механику бюджетной конструкции, которая и без этого сама по себе очень не простая. Для более или менее верного представления о последствиях достижения озвученного предвыборного приоритета мало иметь высшее экономическое образование. Необходимо в течение нескольких лет внимательным образом изучать бюджетную конструкцию, знать ее внутренние рычаги, алгоритмы перераспределения, закрепленные и делегируемые полномочия, межбюджетные пропорции и многое другое. Но даже в этом случае, специалисту очень сложно дать правильную интерпретацию предложенного политического решения и тем более предугадать его последствия для конкретного избирателя или его домохозяйства.
В части расходных приоритетов чуть-чуть проще. Любая предвыборная программа обильна пересыпана обещаниями дополнительных расходов бюджета. Причем важно охватить все возможные сферы бюджетного финансирования, т.к. избиратели могут не только сами работать в этих сферах. Они все поголовно, включая неработающих членов семьи, являются потребителями общественных услуг, создаваемых за счет этого самого бюджетного финансирования. Поэтому, чем больше будет обещанный объем создаваемых в перспективе общественных услуг, тем с большей охотой избиратель пойдет на избирательный участок. Бюджетный популизм — самая изощренная форма популизма, т.к. он позволяет обещать всем все и сразу. Но не стоит забывать об уже упоминавшемся свойстве бюджета, а именно практически полном отсутствии волатильности. По понятным причинам рост доходной части бюджета никогда не поспеет за ростом электоральных потребностей. Тщательный анализ предвыборных программ одной политической силы, получившей сегодня в России избыток властных полномочий и способной игнорировать любые альтернативные точки зрения при принятии конкретных бюджетных решений, показывает, что процент их исполнения весьма далек от 100.
Поиск ответа на поставленный вопрос вводит нас в эпицентр бюджетного риска политической конъюнктуры, но волны, расходящиеся от него по всех уголкам социально-экономической жизни страны, не менее интересны, особенно, когда мы ищем ответы на третий вопрос.
Ответ на последний третий вопрос о том, за счет чего достигаются бюджетные цели, очень важен для понимания смысла бюджетного риска политической конъюнктуры, т.к. именно он позволяет определить источники достижения озвученных приоритетов.
Ограниченность доходной части бюджета и наличие опасного риска зависимости от внешних источников требует от политических сил не только артикулирования определенных приоритетов в расходах бюджета. Требуется определить, за счет каких иных, менее приоритетных, расходов они будут до-
стигаться. Получается, что возникающий в предыдущих двух вопросах бюджетный риск политической конъюнктуры можно снизить только сейчас. Для этого от политиков потребуется не только виртуозное владение всеми приемами бюджетной балансировки. Необходимо ответственное понимание того, что решение, принимаемое по конкретным бюджетным показателям конкретного бюджетного периода, может не оказать влияния на изменение той или иной ситуации в экономике или социальной сфере, из-за низкой волатильности бюджета.
Характерной чертой любой смены власти (и Украина не оказалась исключением) является потребность в дополнительном финансировании бюджетных расходов. Чем резче происходит эта смена, тем быстрее и больше требуется средств. Основными причинами могут быть следующие:
Во-первых, обретенная власть не имеет опыта тонкой балансировки между бюджетными возможностями и бюджетными потребностями. Рутинный бюрократический профессионализм возникает не сразу и плохо соседствует с навыками пылких речей на митингах.
Во-вторых, как правило, новая политическая сила всегда впадает в иллюзию, что деньгами можно быстро решить назревшие годами проблемы сообщества, вытолкнувшего эту силу во власть. Но, увы, банальные экономические законы не позволяют добиться результата за счет накачивания экономики внезапно взявшимися деньгами. Денежные вливания однозначно приведут к инфляции, значительному обострению назревших проблем и, в случае жесткого удержания власти, к откату на прежние позиции, которые обществу уже не будут казаться настолько острыми. В случае, если власть удержать не получится, все повторится снова. Новая политическая сила снова в первую очередь будет просить финансовую помощь.
В-третьих, смена власти, не зависимо от того, произошло это мирным способом или с элементами насилия, требует определенных экстраординарных расходов, которые в принципе не могли быть запланированы в бюджете. Размер этих расходов определяется масштабом перемен. Их можно сравнить с некоторым подобием транзакционных издержек — понятием, используемым в экономической теории для обозначения расходов, связанных с поиском более эффективного способа достижения искомого результата. Политикам следует помнить, что согласно теории трансакционных издержек, в случае, когда размер данных издержек равен полученному в результате положительному эффекту (и тем более превышает его), такие поиски производить не следует и нет нужды менять одну неэффективную политическую силу на другую, еще менее эффективную.
В-четвертых, нужно иметь в виду, что смена власти не происходит просто сама по себе. Для этого есть причины, среди которых, как правило, на первом месте стоят экономические, а значит, прямо или косвенно связанные с бюджетом. Именно накопленные дефекты бюджетной системы: незначительность (или наоборот) избыточность масштабов бюджетного перераспределения финансовых ресурсов, несправедливость межбюджетных отношений, чрезмерность налогового бремени, неумелое определение приоритетов бюджетных расходов и т.д. способны, в конце концов, стать детонатором для запуска процесса смены власти. Следовательно, политической силе, пришедшей на смену, необходимо как можно быстрее внести изменения, которые должны исправить ситуацию. Для этого недостаточно принять несколько популистских Законов, Указов или Постановлений. Для этого нужны реальные денежные средства и по возможности большие. Но тут возникает риторический вопрос: кто в этом случае будет определять реальную политику пришедшей к власти политической силы. Очевидно, тот, кто быстрее и больше даст денег. Как правило, из-за рубежа. Как правило, на определенных условиях. Как правило, их невыполнение очень быстро приводит к новой смене власти и наказанию плохих исполнителей.
Заключение
1. Поскольку бюджетные риски в целом, и риск политической конъюнктуры в частности, имеют значительные отличия от предпринимательских, пока нет возможности говорить
202
ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
Я
о централизованном механизме их учета при подготовке и исполнении бюджетов. Тем более отсутствует возможность применить такой механизм, как для бюджетной системы отдельного государства, так и в качестве общих рекомендаций для группы стран. Нужен универсальный язык, объясняющий природу бюджетного риска и позволяющий систематизировать его проявления безотносительно, о каком конкретном бюджете идет речь.
2. Только в случае, когда рассмотрение, принятие и исполнение бюджета органично включено в политический процесс страны, можно говорить о возможности измерения бюджетного риска политической конъюнктуры и учета его влияния на конкретные бюджетные показатели. В случае, когда такой стабильности не наблюдается, этот риск становится настолько масштабным, что легко перекрывает иные бюджетные риски.
3. Оценка бюджетного риска политической конъюнктуры необходима не только в рассмотренной ситуации внезап-
ной смены власти. Даже в случае стабильного положения властвующей политической силы, ослабление связи между политическими и бюджетными приоритетами может, при прочих равных условиях, спровоцировать неконтролируемое усиление данного риска. Во избежание такой ситуации необходимо больше внимания уделять дискуссиям в процессе принятия бюджета с возможностью услышать альтернативные мнения.
4. Специфика рассмотренного бюджетного риска позволяет использовать его не только в качестве индикатора напряженности применительно к самому бюджету. Принимая во внимание его многокомпонентность и связи с прочими бюджетными рисками, разнообразные попытки его учета и измерения могут быть полезны для сугубо практических решений — от разработки партийных программ до проверки компетенций конкретных политиков, а также проведения своеобразных стресс-тестов для действующей политической системы.
Литература
1. Фридмен М., Сэвидж Л. Дж. Анализ полезности при выборе альтернатив, предполагающих риск // В сб.: Теория потребительского поведения и спроса. — СПб.: Экономическая школа, 1993. — С. 380.
2. Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Риск и право. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 2012. — С. 64.
3. Королев В.Ю., Бенинг В.Е., Шоргин С.Я. Математическое основы теории риска. — М.: ФИЗМАТЛИТ, 2011. — С. 620.
4. Вишняков Я.Д., Радаев Н.Н. Общая теория рисков. — М.: Изд. центр «Академия», 2008. — С. 368.
5. G. Sprinkle, M. Williamson and D. Upton The effort and risk-taking effects of budget-based contracts // Accounting, Organizations and Society. 2008. vol. 33. issue 4-5. P 436-452.
6. H. Polackova Brixi Fiscal risks are not only in the budget // Czech Journal of Economics and Finance. 2000. vol. 50. issue 3. P. 147-159.
7. P Ulla Assessing fiscal risks through long-term budget Projections // OECD Journal on Budgeting. 2006. vol. 6. issue 1. P 127-187.
8. Айвазов А.А. Бюджетные риски и их влияние на финансовую устойчивость региона // Аудит и финансовый анализ. — 2010. — №1. — С. 325-327.
9. Аюпова С.Г. Методологические аспекты прогнозирования бюджетных доходов с учетом оценки степени риска поступлений // Вестник ЧелГУ. — 2010. — №6(187). — С. 81-85.
10. Гребенникова В.А., Степанова Е.А. Управление бюджетными рисками: миф или реальность? // TERRA ECONOMICUS. — 2010. — Т.8. — № 3. — С. 119-125.
11. Грудинова И.П., Перко Н.В. Управление рисками финансово-бюджетного развития региона (муниципального образования) //Вестник МГТУ. — 2012. — Т. 15. — №1. — С. 161-170.
12. Попова Л. В., Маслова И.А. Проблемы и направления развития социально ориентированной и мононалоговой системы в России // Управленческий учет. — 2010. — N 7. — С. 70-80.
13. Сатаев М.У. Бюджетные риски, обусловленные финансово-бюджетной политикой субъекта РФ (муниципального образования) // Финансы и кредит. — 2010. — № 43. — С. 63-67.
14. Соломко И.М., Соломко М.Н. Оценка рисков бюджетного процесса: теоретический аспект //Вестник ТОГУ. — 2011. — № 2(21). — С. 175-182.
15. Тонковид, Л. Мононалоговая модель развития экономики // Экономика Украины. — 2001. — N6. — С. 48-54.
16. Юрга В.А. Модельный подход в формировании сбалансированного бюджета (экономические и экологические аспекты) // TERRA ECONOMICUS. — 2012. — Т.10. — №2. — С. 68-73.
17. Янов В.В. Субстанция бюджетного риска: теоретико-методологические аспекты // Сибирская финансовая школа. — 2012. — №6. — С. 96-101.
18. Ситникова Н. Проявление личностных факторов при утверждении бюджета // Электронный журнал «Управляем предприятием». — 2013. — № 10 (33). — С. 1-5.
19. Булгакова С., Микитюк И. Бюджетный риск: сущность, классификация, факторы риска // Вестник КНТЭУ. — 2010. — №1. —
С. 59-68.
20. Каламбет С.В. Бюджетные риски и особенности их оптимизации на уровне регионов Украины // Бизнес информ. — 2013. — №4. — С. 90-96.
1 Кроме этого следует отметить, что и в зарубежных источниках практически не затронута эта проблематика. По данным сайта www. econpapers.repec.org, предоставляющего доступ к более 1,4 миллионам публикаций по экономической тематике, непосредственное сопоставление категорий «бюджет» и «риск», так или иначе, отражено всего в нескольких работах. См. [5, 6, 7].
2 Характерно, что в новом составе Правительства, утвержденного 27.02.2014 г. Верховной Радой Украины, почему-то не оказалось Министерства доходов и сборов. Так своеобразно произошла проекция политических преобразований на систему государственного регулирования сферы формирования доходной части бюджета. Разумеется, что обновленное политическое устройство все равно не сможет обойтись без фискального инструмента и будет вынуждено формировать систему сбора налоговых и неналоговых доходов в ином формате. Тем не менее, начиная преобразования именно с этого органа управления, вызванные, как представляется, исключительно соображениями политической конъюнктуры, обновленная власть Украины запустила мультипликативный механизм дополнительных бюджетных рисков.
3 Необходимо отметить, что имеется и отечественная официальная позиция по этому вопросу. В «Порядке осуществления в Министерстве финансов РФ оперативного мониторинга качества финансового менеджмента», утвержденном Приказом Минфина РФ №383 от 19.10.2011 г., дается более замысловатое определение бюджетного риска. «Под бюджетным риском понимается возможность невыполнения (полностью или частично) определенных параметров (характеристик) федерального бюджета, неэффективного управления ликвидностью счета по учету средств федерального бюджета, а также неэффективного использования средств федерального бюджета в текущем финансовом году при условии сохранения в течение текущего финансового года качества финансового менеджмента, достигнутого в отчетном периоде».
203
