Бюджетный дефицит и бюджетный профицит: вопросы методологии Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Бюджетная политика

УДК 336.143.23

БЮДЖЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ И БЮДЖЕТНЫЙ ПРОФИЦИТ: ВОПРОСЫ МЕТОДОЛОГИИ

А. Н. СУХАРЕВ, доктор экономических наук, профессор кафедры конституционного, административного и таможенного права E-mail: su500005@yandex.ru Тверской государственный университет

В статье рассматривается комплекс методологических проблем в области расчета величины дефицита (профицита) бюджета государства. Представлены различные подходы к расчету бюджетного дефицита (профицита) и их виды. Предложено разбиение доходов и расходов бюджета на основные и балансирующие, а также рассматривается расчет семейства бюджетных дефицитов и профицитов.

Ключевые слова: бюджетный дефицит, бюджетный профицит, нефтегазовые доходы, структурный бюджет, циклический бюджет, федеральный бюджет.

Важнейшей характеристикой бюджета (федерального, субъекта Федерации или муниципального образования) является его дефицит или профицит. Именно по этим показателям чаще всего судят о состоянии государственных или муниципальных финансов. Вместе с тем расчет дефицита или профицита бюджета связан с наличием методологической проблемы, состоящей в том, что включать в расходы и доходы, чтобы рассчитать разницу между ними. Бюджетное законодательство исходит из выделения таких источников доходов бюджета, которые рассматриваются не как доходы (в целях расчета дефицита или профицита), а как источники финансирования дефицита или направления использования профицита. В целом совокупные доходы

и совокупные расходы любого бюджета должны быть уравновешены, что отражается в одном из принципов построения бюджетной системы РФ - в принципе сбалансированности бюджета [1, ст. 31].

Можно выделить два подхода в построении методологии расчета сальдо бюджета (разница между доходами и расходами бюджета): брутто-подход (ранее использовался в РФ) и нетто-подход (сейчас используемый в РФ).

В соответствии с брутто-подходом погашение основного долга отражается в составе общих расходов бюджета, а при нетто-подходе - рассматривается как направление использования профицита или уменьшения дефицита бюджета. Использование брутто-подхода дает не только большее значение бюджетного дефицита, но и методологически представляется менее удачной конструкцией. При брутто-подходе большее значение бюджетного дефицита возникает из-за понимания необходимости погашения основного долга как обычных расходов бюджета, увеличивающих их общую величину, тем самым снижающим профицит бюджета (или увеличивающим его дефицит). При этом подходе государственные заимствования рассматриваются как временное явление, при котором заимствования должны быть как можно скорее погашены, а государственный долг - как негативное явление для государственных финансов. При брутто-подходе

чем быстрее происходит «оборачиваемость» государственного долга (его погашение за счет новых займов), тем значение бюджетного дефицита будет больше (даже при неизменной величине самого долга). А при нетто-подходе, наоборот, скорость «оборачиваемости» государственного долга не оказывает воздействия на величину бюджетного дефицита или профицита.

При нетто-подходе бюджетные дефициты и бюджетные профициты противопоставляются друг другу (одни компенсируют другие). В этом плане государственный долг можно представить как сумму накопленных бюджетных дефицитов, а государственные финансовые резервы - как сумму накопленных бюджетных профицитов. При брутто-подходе покрытие государственного долга рассматривается как осуществляющееся не за счет профицита бюджета (табл. 1).

Приведем пример сравнительного влияния брутто- и нетто-подходов на величину дефицита бюджета.

Пусть доходы бюджета составляют 10,0 трлн руб., а расходы - 9,8 трлн руб. Кроме того, расходы по выплате основного долга составляют 0,5 трлн руб. Государство погашает свой основной долг за счет выпуска государственных долговых ценных бумаг на ту же величину.

Тогда при брутто-подходе расходы будут приняты в размере 9,8 трлн руб. + 0,5 трлн руб. = 10,3 трлн руб., а дефицит бюджета составит 0,3 трлн руб. (10,3 трлн руб. - 10,0 трлн руб.), который будет покрыт за счет новых заимствований, а оставшиеся 0,2 трлн руб. увеличат остатки средств на счете бюджета.

При нетто-подходе будет иметь место профицит бюджета в размере 0,2 трлн руб. (10,0 трлн руб. - 9,8 трлн руб.), которые будут использованы на выплату

сравнительная характеристика брутто- и

основного долга. Кроме того, потребуется еще 0,3 трлн руб. для его выплаты, а источником выплаты будут новые государственные заимствования. Сверх этого остается еще 0,2 трлн руб., которые увеличат остатки средств на счете бюджета.

Таким образом, на основании представленного примера можно наблюдать, что в зависимости от принятого подхода расчета дефицита или профицита бюджета их значения будут различными. В одном случае бюджет был дефицитным (брутто-подход), а в другом - профицитным (нетто-подход).

Сейчас по бюджетному законодательству источниками покрытия дефицита бюджета считаются разница между поступлением средств от размещения долговых ценных бумаг, полученных кредитов и средств от их погашения, а также изменение средств на бюджетном счете и поступления от продажи акций и др. [1, ст. 94-96].

Кроме того, источниками финансирования дефицита может являться курсовая разница по средствам бюджета, номинированным в иностранной валюте, и т. д. В качестве направления использования профицита федерального бюджета рассматриваются компенсационные выплаты по сбережениям граждан.

Ранее в бюджетном законодательстве РФ существовала норма о том, что средства, полученные от продажи имущества, должны рассматриваться не как доходы бюджета, а как источники финансирования его дефицита. При этом допускалось превышение дефицитов этих бюджетов сверх установленного предельного уровня не более величины средств, полученных от продажи имущества.

В соответствии с законом о федеральном бюджете в 2013 г. дефицит федерального бюджета должен составить 521,4 млрд руб., который должен быть

Таблица 1

;тто-подходов при расчете сальдо бюджета

Признак сравнения Брутто-подход Иетто-подход

Понимание выплат по обслуживанию государственного долга Расходы бюджета Направление размещения профицита бюджета. Сокращение дефицита бюджета

Влияние на общую величину расходов бюджета Увеличение Остается без изменений

Влияние на величину дефицита или профицита бюджета Расчетная величина дефицита больше. Расчетная величина профицита меньше Расчетная величина дефицита меньше. Расчетная величина профицита больше

Понимание государственного долга Как негативное явление в государственных финансах Как нормальное явление в государственных финансах

Использование подхода При рассмотрении государственного долга как временного явления При постоянном наличии государственного долга

Источник: авторская разработка.

профинансирован на 468,5 млрд руб. за счет внутренних источников и на 52,9 млрд руб. - внешних источников (табл. 2). При этом знаки «-» показывают процесс, обратный финансированию дефицита, а именно образованию средств при профицитном бюджете. Однако так как бюджет 2013 г. - дефицитный, то такие средства рассматриваются как источники покрытия бюджетного дефицита федерального бюджета. Таковыми являются средства Резервного фонда РФ, величина которого должна увеличиться на 373,4 млрд руб., несмотря на дефицит бюджета. Это означает, что прирост государственных финансовых активов РФ в 2013 г. должен был фактически производиться за счет заемного финансирования (преимущественно внутреннего). В целом изменение остатков средств на счете по учету средств федерального бюджета также рассматривается либо как источник покрытия дефицита (при знаке «+»), либо как направление или способ размещения профицита (при знаке «-») бюджета. Учитывая, что Резервный фонд и Фонд национального благосостояния РФ представляют собой часть средств федерального бюджета, то изменение их средств будет входить в изменение остатков средств на счете по учету средств федерального бюджета.

Важным показателем, характеризующим бюджет, является его первичный дефицит или профицит, рассчитываемый как разность между расходами бюджета (без учета процентных расходов - расходов по выплате процентов по обязательствам, составляющим государственный долг) и доходами

бюджета. Соответственно, первичный профицит будет представлять превышение доходов бюджета над его расходами (без учета процентных). Однако такой подход не учитывает возможности получения государством дохода от использования его финансовых активов, что является наиболее актуальным для России и ряда других стран, в которых созданы и функционируют суверенные фонды (Азербайджан, Казахстан, Кувейт, Норвегия, Оман и др.) [7]. С учетом этого первичный дефицит следует понимать как разность между бюджетными расходами (без учета процентных) и бюджетными доходами (без учета доходов, полученных от размещения государственных финансовых активов). Тогда первичный профицит будет равен разности между бюджетными доходами (без учета доходов от размещения средств) и бюджетными расходами (без процентов).

Взаимосвязь между дефицитом (профицитом) бюджета и его первичным дефицитом (профицитом) можно выразить следующим образом: Первичный дефицит + + Процентные расходы бюджета -- Доходы от размещения государственных финансовых активов = = Бюджетный дефицит (« + ») /Бюджетный профицит («-»); Первичный профицит + + Доходы от размещения государственных финансовых активов - Процентные расходы бюджета = Бюджетный профицит («+») / Бюджетный дефицит («-»).

Таблица 2

Источники финансирования дефицита федерального бюджета в 2013 г. [4]

Показатель Сумма, млрд руб.

Дефицит федерального бюджета 521,4

Источники внутреннего финансирования дефицита В том числе: 468,5

- разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг РФ (номинальная стоимость которых указана в валюте РФ) и средствами на их погашение 448,6

- изменение остатков средств на счете по учету средств федерального бюджета В том числе: изменение средств Резервного фонда РФ изменение средств Фонда национального благосостояния РФ - 367,7 - 373,4 5,7

- иные источники внутреннего финансирования дефицита 387,6

Источники внешнего финансирования дефицита В том числе: 52,9

- разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг РФ (номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте) и средствами на их погашение 181,4

- разница между полученными и погашенными кредитами РФ в иностранной валюте - 23,6

- иные источники внешнего финансирования дефицита бюджета - 104,9

Важность расчета первичного дефицита или первичного профицита состоит в возможности оценки состояния бюджета без учета наличия государственного долга и, тем самым, в возможности его обслуживания.

В экономической теории и зарубежной практике промышленно развитых стран принято исходить из концепции структурного и циклического бюджета. Структурный бюджет - это условно рассчитываемые показатели доходов и расходов, при которых достигается полная занятость (этому соответствует наличие естественного уровня безработицы, равного фрикционной и структурной безработице, а циклическая безработица считается равной нулю) и полный объем производства, т. е. фактический ВВП равен потенциальному ВВП. Структурный бюджет может быть как дефицитным (наличие структурного дефицита), так и профицитным (наличие структурного профицита).

Экономическая цикличность требует со стороны государства использования антициклической финансовой политики. Это означает, что во время экономического спада бюджетные расходы должны увеличиваться, а налоги - сокращаться, так как именно таким образом можно способствовать росту экономической активности. В этот период дефицит бюджета будет увеличиваться. Наоборот, при «перегреве» экономики государство должно сокращать бюджетные расходы и увеличивать налоги, в результате чего будет сокращаться бюджетный дефицит, а далее - образовываться бюджетный профицит [2]. Изменение сальдо бюджета вследствие проведения антициклической финансовой политики представляет собой циклический дефицит или циклический профицит.

Например, пусть структурный дефицит бюджета составляет 1,5 % ВВП, а в условиях спада в экономике был принят бюджет с дефицитом, равным 6,2 %. Тогда циклический дефицит составит 4,7 % (6,2 % -1,5 %). Далее, пусть в условиях экономического бума бюджет был сведен с профицитом в 2,3 % ВВП. Это означает, что в соответствующем году циклический профицит составил 3,8 % (1,5 % + 2,3 %).

В рамках антициклической финансовой политики бюджетные дефициты и бюджетные профициты покрывают друг друга, а их равенство означает наличие циклически сбалансированного бюджета. Однако на практике такого никогда не происходит, и циклический бюджет оказывается дефицитен. Однако, несмотря на это, государства сохраняют

свою платежеспособность, так как хронический дефицит, хотя и приводит к бесконечному росту государственного долга, но он одновременно происходит при росте номинального ВВП [5, 8]. В целях оценки платежеспособности государства по долгу целесообразно определение значения операционного дефицита или профицита, что представляет собой, соответственно, дефицит или профицит бюджета, которые рассчитываются с учетом инфляционной составляющей в процентных расходах по обслуживанию государственного долга. Например, если дефицит бюджета составляет 100 млрд ден. ед., величина государственного долга - 5 трлн ден. ед., процентная ставка по государственным обязательствам - 5 %, а инфляция - 3 % в год, то сумма процентных расходов бюджета составит 250 млрд ден. ед. (5 трлн руб. х 5 % / 100 %), а величина инфляционной надбавки - 150 млрд ден. ед. (5 трлн руб. х х 3 % / 100 %). Следовательно, несмотря на общий дефицит бюджета, будет наблюдаться операционный профицит бюджета в размере 50 млрд ден. ед.

Для РФ наиболее актуальным является не структурный, а ненефтегазовый дефицит федерального бюджета [6]. В 2008-2012 гг. в бюджетном законодательстве РФ существовало понятие «ненефтегазовый дефицит федерального бюджета», представляющее собой разницу между расходами федерального бюджета и его доходами (без учета нефтегазовых доходов), а также за вычетом доходов от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния РФ [1, ст. 96.7 (в ред. 2008-2012 гг.)]. Бюджетное законодательство к нефтегазовым доходам федерального бюджета относит вывозную таможенную пошлину на нефть сырую, нефтепродукты, природный газ и налог на добычу полезных ископаемых (по нефти) [1, ст. 96.6]. Ненефтегазовый дефицит должен был покрываться за счет нефтегазового трансферта (равного 3,7 % ВВП) и стандартных источников финансирования дефицита (не более 1 % ВВП). Таким образом, предельный размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета был установлен в 4,7 % ВВП.

Наличие в системе государственных финансов РФ Резервного фонда и Фонда национального благосостояния требует уточнения методологии расчета дефицита и профицита бюджета. Так, несмотря на Бюджетную классификацию РФ, в которой к источникам финансирования дефицита федерального бюджета отнесены изменения величин

средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния РФ при переоценке иностранной валюты, в которых номинированы средства фондов, на практике такого не происходит. Такое изменение средств этих фондов не включается в расчет дефицита или профицита федерального бюджета, хотя при использовании этих средств на финансирование расходов они рассматриваются как источники финансирования дефицита федерального бюджета.

Теоретически возможны следующие два способа включения Резервного фонда и Фонда национального благосостояния РФ в расчет сальдо баланса федерального бюджета:

- первый способ - отражение в составе баланса текущего бюджета только тех сумм Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, которые были в них зачислены из федерального бюджета или, наоборот, поступили в них из него (возможно также отражение в составе баланса федерального бюджета инвестиционных доходов от использования средств фондов, которые до 01.01.2015 подлежат непосредственному зачислению в федеральный бюджет, а затем - в сами эти фонды);

- второй способ - включение изменения средств фондов под воздействием изменения курса рубля по отношению к другим валютам, в которых номинированы их средства. Иными словами, переоценка средств фондов будет непосредственно отражаться в текущем бюджете. Это приведет к неоправданному колебанию сальдо баланса федерального бюджета и, по сути, противоречит общей логике учета его построения, в соответствии с которой активы, пока они не реализованы и не зачислены в бюджет, не должны в нем отражаться. Так, например, колебания рыночной стоимости акций не подлежат отражению в составе бюджета, аналогичная картина наблюдается и с другими финансовыми и нефинансовыми активами, находящимися в собственности государства.

В построениях экономической теории принято исходить из допущения, что бюджетный дефицит приводит к росту объема государственного долга на свою величину, а бюджетный профицит - к сокращению государственного долга на его величину. Тем самым понимается, что государственный долг представляет собой накопленную сумму дефицитов государственного бюджета, а государственные финансовые активы - накопленную сумму его профицитов. Однако такие упрощения оказываются полезны только в теоретических построениях,

на практике это происходит не всегда по следующим причинам: во-первых, из-за включения в состав государственного долга предоставленных государством гарантий, неисполнение которых может потребовать произведения дополнительных выплат из бюджета; во-вторых, из-за продажи государственных обязательств по цене, отличной от номинала (с премией или дисконтом, на величину которых происходит расхождение между значением полученных средств и значением увеличения государственного долга).

Методологически бюджет можно представить в виде баланса - равенства между поступлением и расходованием средств, а сальдо бюджета (дефицит или профицит) - рассматривать через призму деления статей поступления и расходования средств на основные и балансирующие. Основные статьи - это собственно доходы бюджета, а балансирующие статьи рассматриваются как источники покрытия (финансирования) дефицита или направления размещения профицита. По сути, здесь имеет место аналогия с построением платежного баланса, в котором сальдо принимается за условную категорию в рамках действующей методологии составления платежного баланса (в целом он не должен вообще иметь сальдо в силу логического уравнивания дебета и кредита). В разное время в качестве сальдо платежного баланса использовались концепции баланса текущих операций, базисного баланса, ликвидности и официальных расчетов [3].

Представляется целесообразным разграничить все поступления в бюджет на основные доходы и балансирующие доходы. Основные доходы - это доходы, которые не связаны с изменением имущества государства, а балансирующие доходы - это доходы, которые связаны с изменением (куплей-продажей, передачей и проч.) его имущества. Аналогично следует разбить и расходы бюджета на основные и балансирующие. Основные расходы - это расходы, не связанные с образованием имущества у государства (кроме тех видов имущества, которые подлежат потреблению в течение календарного года), а балансирующие расходы - это расходы на приобретение и создание имущества у государства. Основные доходы и расходы - это основные статьи баланса бюджета, а балансирующие доходы и расходы - это балансирующие его статьи.

В свою очередь балансирующие статьи можно подразделить на нефинансовые и финансовые. Такое деление необходимо в силу специфики финан-

совых и нефинансовых активов (прежде всего из-за различий в степени их ликвидности). Нефинансовые балансирующие статьи должны быть связаны с увеличением или уменьшением нефинансового имущества у государства (поступление доходов от приватизации, пополнение или продажа государственных материальных запасов и резервов и проч.). На финансовых балансирующих статьях должны отражаться операции, приводящие к увеличению или сокращению у государства финансовых активов (купля-продажа акций, выпуск государственных долговых ценных бумаг и их погашение, и проч.) (рис. 1). Также к финансовым балансирующим статьям следует отнести операции с золотом, кроме тех, которые осуществляет Банк России, так как они отражаются на его балансе, не затрагивая бюджетные статьи.

Балансирующие статьи следует рассматривать как статьи покрытия бюджетного дефицита или образования бюджетного профицита (рис. 2). Выделение нефинансовых и финансовых балансирующих статей приводит к образованию, соответственно, и двух сальдо бюджета: нефинансового и финансового дефицита бюджета. Учитывая специфику нефинансовых активов, нефинансовый дефицит должен предшествовать финансовому дефициту.

Тогда уравнения бюджета можно записать следующим образом:

Основные доходы бюджета (без доходов от государственных финансовых и нефинансовых активов) - Основные расходы бюджета (без процентных расходов) = Первичное сальдо

баланса бюджета = Первичный дефицит (если «-») или профицит (если « + ») бюджета;

Первичное сальдо баланса бюджета + + Доходы от государственных финансовых

и нефинансовых активов - Процентные расходы = Сальдо баланса по основным статьям бюджета = Базовый дефицит (если «-») или профицит (если «+») бюджета; Сальдо баланса по основным статьям бюджета + (Нефинансовые балансирующие доходы бюджета - Нефинансовые балансирующие расходы бюджета) = = Сальдо нефинансового бюджета = Нефинансовый дефицит (если «-») или профицит (если « + ») бюджета; Сальдо нефинансового бюджета + (Финансовые балансирующие доходы -- Финансовые балансирующие расходы) = 0. Во втором уравнении сальдо финансовых балансирующих доходов и расходов должно быть равно сальдо нефинансового бюджета, и в итоге сальдо баланса бюджета должно быть всегда логически равным нулю. Иными словами, сальдо по основным статьям покрывается суммой сальдо по нефинансовым и финансовым балансирующим статьям.

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что в настоящий момент не существует однозначного понимания того, что представляет собой дефицит или профицит бюджета, а также о существовании методологических проблем в их расчете. В зависимости от того или иного выбранного подхода к их расчету будет зависеть и величина бюджетного дефицита или профицита. В целях более эффективного управления государственными финансами представляется целесообразным не ограничиваться каким-либо одним методом расчета бюджетного дефицита или профицита, а использовать их семейство, где каждый из них имеет необходимый экономический смысл.

Доходы и расходы бюджета

Основные доходы и расходы

Балансирующие доходы и расходы

Нефинансовые

Финансовые

Источник: авторская разработка.

Рис. 1. Структурно-логическая схема разбиения доходов и расходов в балансе бюджета

Источник: авторская разработка.

* В России с 2008 г. - Резервный фонд и Фонд национального благосостояния РФ.

рис. 2. Классификация и структура доходов, расходов и сальдо баланса бюджета

ОСНОВНЫЕ СТАТЬИ БЮДЖЕТА

БАЛАНСИРУЮЩИЕ СТАТЬИ БЮДЖЕТА

Нефинансовые статьи

Финансовые статьи

Доходы

Расходы

Доходы

Расходы

Доходы

Расходы

Налоговые доходы.

Штрафы, пени, сборы и проч.

Расходы на государственное управление, образование, культуру, здравоохранение, оборону и проч.

Доходы от приватизации имущества. Доходы от продажи государственных материальных резервов и запасов и проч.

Расходы на создание и приобретение имущества (нефинансового).

Расходы на пополнение государственных материальных резервов и запасов и проч.

Доходы от зачисления средств резервных фондов*.

Доходы от реализации ценных бумаг других эмитентов (акции, облигации и проч.). Доходы от государственных займов и кредитов.

Доходы от погашения кредитов и займов другими лицами (иностранные государства, международные финансовые организации и проч.). Доходы от реализации монетарного золота

Расходы на пополнение резервных фондов*. Расходы на приобретение ценных бумаг других эмитентов (акции, облигации и проч.). Расходы по погашению государственного долга (без учета процентных расходов).

Предоставление кредитов и займов другим лицам (иностранные государства, международные финансовые организации и проч.). Расходы на приобретение монетарного золота

Первичное сальдо баланса бюджета (если «+», то первичный профицит, если «-», то первичный дефицит бюджета)

Изменение остатков средств на счете бюджета

Доходы от государственных финансовых и нефинансовых активов

Процентные расходы

Сальдо баланса

по основным статьям (если «-», то базовый дефицит, если «+», то базовый профицит бюджета)

Сальдо баланса по нефинансовым балансирующим статьям

Сальдо баланса по финансовым балансирующим статьям

Сальдо «нефинансового» бюджета

Сальдо баланса бюджета = 0

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (по состоянию на 25.01.2013). М.: Проспект. 2013.

2. Дьяченко М. В. Стабилизационная финансовая политика государства: зарубежный опыт // Финансы и кредит. 2011. № 43 (475). С. 69-75.

3. Международные валютно-кредитные и финансовые отношения / под. ред. Л. Н. Красавиной. М.: Финансы и статистика. 1994. С. 127-139.

4. О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов: Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Сухарев А. Н. От политики государственного

долга к политике государственного сбережения // Проблемы современной экономики: Евразийский международный научно-аналитический журнал. 2009. № 4. С. 70-73.

6. Сухарев А. Н. Резервный фонд и Фонд национального благосостояния: финансовая конструкция и итоги функционирования // Финансы и кредит. 2009. № 40. С. 50-59.

7. Сухарев А. Н. Суверенные фонды благосостояния: международный и российский опыт // Финансы и кредит. 2010. № 17. С. 31-37.

8. Сухарев А. Н. Финансовая устойчивость и платежеспособность государства // Экономический анализ: теория и практика. 2010. № 31. С. 8-15.