CC BY
255
Бюджетная политика
БЮДЖЕТНЫЕ РИСКИ, ОБУСЛОВЛЕННЫЕ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКОЙ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ)
М. У. САТАЕВ, аспирант кафедры теории финансов, кредита и налогообложения E-mail: [email protected] Волгоградский государственный университет
В статье отмечается, что финансово-бюджетная политика, осуществляемая в ходе бюджетного процесса, предполагает возникновение рисков для бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Приводится определение понятия «бюджетный риск», рассматриваются его виды и факторы, определяется оценка бюджетного риска.
Ключевые слова: финансово-бюджетная политика, бюджетный процесс, бюджет субъекта (муниципального образования), бюджетный риск, оценка бюджетного риска.
Важным условием эффективного развития субъекта Российской Федерации (муниципального образования) является повышение результативности и прозрачности деятельности исполнительных органов власти, особенно в сфере управления региональными (муниципальными) финансами. Для этого необходимо минимизировать или предотвратить возможные риски в бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и иметь возможность для расчета альтернативных вариантов по расходованию бюджетных средств в целях выбора оптимального варианта, который наиболее полно отвечает потребностям финансовой ситуации.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации [1] на данный момент времени отсутствует понятие «бюджетный риск», не определены его виды и факторы. Вместе с тем в условиях кризиса резко возрастает актуальность оценки бюджетных рисков, позволяющей определить величину по-
терь для бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) при наступлении неблагоприятных ситуаций.
По мнению автора статьи, понятие «бюджетный риск» можно представить как вероятное обстоятельство в бюджетном процессе, возникновение которого может привести к отклонению фактических бюджетных показателей от плановых.
В соответствии с Государственной стратегией экономической безопасности Российской Федерации [2] наиболее существенными причинами, вызывающими возникновение угроз, являются неустойчивость финансового положения предприятий, неблагоприятный инвестиционный климат, сохранение инфляционных процессов и другие проблемы, связанные с финансовой дестабилизацией в экономике.
Основными видами риска, характерными для бюджетной системы субъекта Российской Федерации (муниципального образования), по мнению автора, являются:
— законодательный риск, который возникает вследствие изменения или введения законодательных актов, а также изменения существующих нормативно-правовых документов;
— риск нестабильности финансовой и налоговой политики, который характеризуется конфликтностью, и несогласованность в отношениях «центра» и регионов, а также регионов и местного самоуправления при разработке и реализации финансовой и налоговой политики, налогового зако-
Таблица 1
Задолженность по налогам и сборам в консолидированные бюджеты субъектов рФ по состоянию на 01.01.2010
Задолженность, всего Задолженность по
федеральным налогам региональным налогам
наименование сумма, В % и сборам и сборам
млн руб. к итогу сумма, В % к общей сумма, В % к общей
млн руб. задолженности млн руб. задолженности
Северо-Кавказский федеральный округ 16 057,3 90,8 13 163,6 82,0 1 415,9 8,8
Республика Дагестан 2 306,5 0,3 1 934,8 83,9 151 6,5
Республика Ингушетия 947,6 0,1 823,3 86,9 98 10,3
Кабардино-Балкарская Республика 2 055,5 0,3 1 678,5 81,7 173,6 8,4
Карачаево-Черкесская Республика 773,7 0,1 550,4 71,1 88,6 11,5
Республика Северная Осетия — Алания 3 137,2 0,5 2 669,9 85,1 254,7 8,1
Чеченская Республика 1 770,5 0,3 1 515,6 85,6 140,6 7,9
Ставропольский край 5 066,3 0,8 3 991,1 78,8 509,4 10,1
нодательства или в процессе исполнения бюджетов и собираемости налогов;
— риск сокращения доли налогового аккумулирования ВНП в бюджетную систему субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
— риск сокращения доходов бюджета субъекта российской Федерации (муниципального образования), который возникает вследствие снижения объемов внешнеторгового оборота. Это связано с изменением внешней политики государства, изменением мировых цен и т. д., что приводит к сокращению объемов внешней торговли субъекта российской Федерации (муниципального образования). Сокращение доходов бюджета также может происходить вследствие «взрывного» роста импорта, что останавливает приток капитала в неконкурентоспособные отрасли и снижает платежеспособность региональных налогоплательщиков в течение финансового года;
— риск снижения налоговых поступлений от реального сектора экономики, который возникает в результате убыточности предприятий. Этот вид риска является негативным фактором не только для исполнения бюджета, но и для социально-экономического развития территории в целом. Исполнение бюджетных обязательств напрямую зависит от выполнения плана по доходам. Так, задолженность по налогам и сборам в бюджетную систему Северо-Кавказского федерального округа (табл. 1) без учета задолженности по уплате пеней и налоговых санкций по состоянию на 01.01.2010 составила 16,0 млрд руб. [4] (табл. 1);
— риск дополнительных расходов бюджета субъекта российской Федерации (муниципального образования), который характерен только для некоторых субъектов на юге россии (направление значительного объема региональных и муниципальных финансов на финансирование правоохранительной деятельности);
— риск фиктивных финансовых операций и операций по «отмыванию денег», который представляет собой угрозу для бюджетной безопасности. Так, по данным Федеральной службы по финансовому мониторингу, лишь за первое полугодие 2009 г. было проведено около 10 тыс. финансовых расследований по линии противодействия легализации преступных доходов и порядка 500 — по линии противодействия финансированию терроризма. Было осуществлено около 600 проверок поднадзорных Федеральной службе по финансовому мониторингу организаций, по результатам которых было выявлено более 7,5 тыс. операций, по которым не были представлены сведения в Росфинмониторинг на общую сумму более 65 млрд руб.1
Наиболее уязвимым для проникновения преступных элементов является финансовый сектор. Так, в I квартале 2009 г. из более чем 4 тыс. преступлений, выявленных по ст. 174—1 Уголовного кодекса РФ, так называемое «самоотмывание», более 1,6 тыс. преступлений было совершено в кредитно-финансовой сфере (около 40 %). Вслед за финансовым сектором по количеству преступлений идет потребительский рынок. Там было совершено более 1,3 тыс. преступлений (более 30 %).
В настоящее время наблюдается рост объемов вывода капиталов из регионов нашей страны с использованием каналов офшорного транзита, т. е. вывод финансовых средств на счета офшорных компаний, открытых в кредитных организациях третьих стран. Основные каналы офшорного транзита при этом проходят через банки прибалтийских государств (с начала 2009 г. через них «перекачено» в офшоры более 295 млрд руб.2);
—риск управления региональным и муниципальным долгом, планированием долговых обязательств.
1 URL: http://www.kfm.ru (дата обращения: 18.03.2010).
2 URL: http://www.kfm.ru (дата обращения: 20.03.2010).
64
финансы и кредит
Так, в Бюджетном кодексе РФ заложены основы управления региональным и муниципальным долгом. В частности, определено понятие «долг» и его состав, установлены ограничения на его размер, ежегодный объем средств по его обслуживанию и ежегодному приросту, а также определены показатели долговой книги. Несмотря на то, что к настоящему времени некоторые субъекты Российской Федерации и муниципальные образования имеют практику управления региональным и муниципальным долгом, в большинстве из них эта деятельность еще далека от совершенства3 (табл. 2).
На взгляд автора, общими недостатками управления региональным и муниципальным долгом являются:
— отсутствие управления условными обязательствами, не входящими в состав регионального и (или) муниципального долга в трактовке Бюджетного кодекса РФ, и процедуры управления рисками бюджета;
— низкий уровень аналитических возможностей информационных систем;
— неполный учет обязательств, отсутствие формализованных процедур по принятию решений о новых заимствованиях или их реструктуризации;
— отсутствие связи информационных систем с системами бюджетного учета и планирования;
— наличие разнообразных форм неформального учета и отчетности.
В связи с изложенным необходим переход к управлению долгом как к совокупности всех долговых обязательств, включающих наряду с традиционными долговыми инструментами также и обязательства по просроченной кредиторской задолженности. На основании этого предполагается определить формы бюджетных обязательств, внедрить новые правила их учета, развивать системы планирования и управления долговыми обязательствами. Будет необходимо усовершенствовать учет прямых и условных обязательств, управление рисками, трубуемую отчетность, а также систему принятия решений о заимствованиях.
Указанные негативные риски бюджета требуют особого внимания, поскольку их нейтрализация, по мнению автора, окажет положительное влияние на бюджетную безопасность субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
Совокупность факторов формирования бюджетных рисков представлена на рисунке.
Внутренние факторы формируются непосредственно в сфере региональных и муниципальных финансов, внешние факторы формирования бюджетных
3 URL: http://www1.mmfm. гu/common/img/uploaded/li-bгaгy/2009/12/subdbt011209.pdf (дата обращения: 20.03.2010).
Таблица 2
Объем государственного долга субъектов РФ и долга муниципальных образований по состоянию на 28.12.2009
Субъект РФ Объем государственного долга субъекта РФ, тыс. руб. Объем долга муниципальных образований, тыс. руб.
Северо-Кавказский федеральный округ 8 685 208,6 1 604 787, 1
Республика Дагестан 55 115,4 556 303,0
Республика Ингушетия - —
Кабардино-Балкарская Республика — —
Карачаево-Черкесская Республика 666 436,1 —
Республика Северная Осетия — Алания 3 192 145,9 626 576,8
Чеченская Республика 3 394 800,6 —
Ставропольский край 1 376 710,6 421 907,3
рисков в свою очередь зависят от влияния внешнего воздействия на бюджет. Рассмотрим отдельные внутренние факторы формирования бюджетных рисков субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Так, в соответствии со ст. 172 и 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации на этапе составления и рассмотрения проекта бюджета результативность бюджетного планирования зависит:
— от прогноза социально-экономического развития соответствующей территории;
— от основных направлений бюджетной и налоговой политики;
— от методической базы и аналитического инструментария;
— от среднесрочного финансового плана субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
— от прогнозирования доходов и расходов бюджета;
— от прогнозирования дефицита (профицита) бюджета;
— от верхнего предела государственного (муниципального) внутреннего долга и (или) государственного внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (годом планового периода), с указанием, в том числе, верхнего предела долга по государственным или муниципальным гарантиям;
— от изменения местного и (или) федерального законодательства;
В процессе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) требуется добиваться:
— ответственности и платежеспособности налогоплательщиков;
Составле- Утвержде- Контроль за Анализ Обязанности
ние и ние и исполне- исполнения налогоплатель-
рассмот- исполнение нием бюджета щиков
рение бюджета бюджета бюджета
Изменение Макро-
федерального экономические
законо- показатели
дательства
Политические факторы
Источник: составлено автором.
Факторы бюджетных рисков, воздействующие на бюджетный процесс: а — внутренние факторы формирования бюджетных рисков; б — внешние факторы формирования бюджетных рисков
— соблюдения обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему;
— целевого использования бюджетных средств;
— полного и своевременного перечисления бюджетных средств получателям бюджетных средств;
— своевременного доведения до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях и уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;
— соблюдения предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга;
— своевременного предоставления проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов.
При осуществлении финансового контроля за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации необходимо проведение предварительного, текущего и последующего контроля.
Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) (Organization for Economic Cooperation and Development, OECD) — это международная экономическая организация развитых стран, признающих принципы представительной демократии и свободной рыночной экономики. Эта организация была основана в 1948 г. под названием «Организация европейского экономического сотрудничества (Organisation for European Economic Cooperation, OEEC) для координации проектов экономической реконструкции Европы в рамках плана Маршалла [3]. Так, в зарубежной и российской практике применяются определенные ориентиры в отношении порогов
экономической безопасности в области инфляции, финансов, безработицы и т. д.. Опыт показал, что нормальными условиями экономического роста для стран с развитой рыночной экономикой являются такие значения, при которых обеспечивается ежегодный темп в 2—4 % прироста ВВП. В периоды качественных трансформаций и радикальных экономических реформ допустимыми считаются либо минимальные экономические спады (на уровне 0,5—1,5 % прироста реального ВВП), либо небольшие, непродолжительные спады, в пределах 2—3 лет (на основании опыта послевоенных трансформаций западноевропейской экономики в рамках плана Маршалла) [5].
Величину возможных потерь для бюджета и степень риска трудно предвидеть, однако их прогнозная оценка необходима. Так, в ходе оценки риска бюджета не только выявляются отдельные виды рисков, но также дается качественная и количественная оценка их влияния. Качественная оценка риска бюджета может быть сравнительно простой, ее главная задача — определить возможные виды рисков, а также факторы, влияющие на уровень рисков при выполнении определенного вида деятельности. Количественная оценка риска бюджета определяется как вероятность того, что полученный результат окажется меньше планируемого (прогнозируемого) значения. Качественная оценка риска, как правило, осмысливается в аналитическом сопоставлении, осуществляемом сообществом аудиторов, консультантов, и производится преимущественно экспертными методами. Количественная оценка риска основывается на имеющейся статистической информации и используемых моделях прогноза, она предполагает математическую оценку величины и степени риска. Иа взгляд автора, финансовым органам
Таблица 3
Показатели бюджетной безопасности и их пороговые значения для субъектов Российской Федерации и их муниципальных образований
Показатели бюджетной безопасности Пороговые значения Ссылка на статью Бюджетного кодекса РФ
Соответствие текущих расходов бюджета субъекта РФ, местного бюджета объему доходов соответствующих бюджетов Текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета не должны превышать объема доходов соответствующего бюджета Статья 92.1
Дефицит бюджета субъекта РФ Дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15 % от утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений Пункт 2 ст. 92.1
Дефицит местного бюджета Дефицит местного бюджета не должен превышать 10 % от утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений Пункт 3 ст. 92.1
Объем государственного долга субъекта РФ, муниципального долга Предельный объем не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, а для муниципального долга, еще и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений Пункты 2 и 3 ст. 107
Предельные объемы расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга Предельный объем расходов на обслуживание долга не должен превышать 15 %от объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ Статья 111
Источник: составлен автором.
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для оценки бюджетных рисков присуще стандартное процентное исполнение показателей доходной и расходной частей бюджета. Чем меньше процентное исполнение фактических показателей бюджета от плановых, тем выше риск бюджета.
Бюджетный риск, воздействующий на исполнение бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), по мнению автора, может привести к следующим бюджетным показателям:
• отрицательный показатель — подразумевает невыполнение плана доходной части бюджета и недофинансирование расходной части;
• нулевой показатель — подразумевает выполнение плана по доходам и исполнение расходов бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
• положительный показатель — подразумевает наличие доходов, фактически полученных при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) сверх утвержденных законом (решением). Отдельные пороговые значения показателей
бюджетной безопасности для субъекта Российской Федерации и муниципальных образований выявляются при анализе Бюджетного кодекса Российской Федерации (табл. 3).
Таким образом, сказанное ранее позволяет утверждать, что для более качественного и эффективного управления бюджетными средствами участникам бюджетного процесса необходимо своевременно идентифицировать возможные бюджетные риски и определить правильный выбор их оценки. Все это позволит принять необходимые меры по их предупреждению на уровне субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (основные положения): Указ Президента РФ от 29.04.1996 № 608.
3. Международное экономическое право и процесс (академический курс): учеб. / под ред. Г. М. Вельяминова / РАН, Ин-т государства и права, Академический правовой университет. М.: Волтерс Клувер. 2004. 478 с.
4. Регионы России. Социально-экономические показатели, 2009. URL: http://www. gks. ru/wps/PA_1_0_S5/ Documents/jsp/Detail_default. jsp?category=11121786 11292&elementId=1138623506156 (дата обращения: 20.03.2010).
5. Федотова Е. А. Методические принципы оценки состояния экономической безопасности региона // Безопасность бизнеса. 2008. № 3.
