CC BY
28
Заместитель председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Е. В. Бушмин
БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВИЛА КАК КЛЮЧЕВОЙ МОМЕНТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
(по материалам выступления на дискуссионном клубе)
Обсуждение проблем и особенностей проекта федерального бюджета на 2014-2016 гг. я бы хотел начать с характеристики той макроэкономической обстановки, которая окружает федеральный бюджет.
Впервые за последние десять лет Минэкономразвития России честно заявило, что рост экономики замедляется и особых надежд на резкий скачок, улучшение макроэкономики и прочие приятные неожиданности, которые обычно обещают, ни у кого нет. А потому бюджет должен верстаться с осознанием этого факта, и свои потребности министерства должны соизмерять с экономической реальностью и возможностями бюджета по мобилизации доходов.
Второй проблемой является сохранение курса монетарной политики Центрального банка России, направленного на поддержание «тяжелого» рубля в условиях таргетирования инфляции. По-моему глубокому убеждению, заявления о том, что ослабление рубля приведет к накачиванию российской экономики избыточными деньгами вследствие роста экспорта и последующих поступлений от него, включая рост нефтегазовых доходов, не имеют под собой основания, так как дальнейшее «утяжеление» рубля ставит непроходимый барьер для всего российского экспорта, что наблюдается на снижении его объемов в последние два года. Это касается и ограничений темпов роста ВВП в нефтегазовой сфере, так как в последнее время здесь сложилась также устойчивая тенденция роста, в основном за счет повышения цены. Если до кризиса 2008 г. рост в этой отрасли был обусловлен двумя составляющими - увеличением объемов добычи и продажи, в том числе за рубеж, и ростом цен, то сейчас нефтедобыча фактически «встала по объемам», и рост в этом направлении идет только за счет цены на нефть на мировых рынках. Российский опыт девальвации рубля после кризиса 1998 г. показывает, что в этот период экспортно ориентированными стали даже предприятия малого бизнеса, так как себестоимость производства и реализации стала ниже, чем цена продажи на внешних рынках. Сейчас этого не наблюдается, так как оценочная цена отсечения по производству составляет 37-38 рублей за один доллар, а по художественным промыслам - 42-45 рублей за доллар. В этой связи, по оценкам Минэкономразвития, наш экспорт в среднесрочном периоде бесперспективен. А следовательно, ждать прироста доходов федерального бюджета в этой сфере не приходится.
Третья проблема касается резкого снижения темпов роста инвестиций в российской экономике. Первоначально заложенные в проект федерального бюджета темпы прироста инвестиций в размере +7,3% были снижены и утверждены в результате корректировки прогноза социально-экономического развития РФ до 3,6-3,9%, что привело к снижению доходов федерального бюджета на 1 трлн 200 млрд рублей. Эта цифра очень настораживает, так как является основой роста ВВП, оставляя темп его роста в пределах 3%. При этом впервые российская экономика в следующем году будет расти меньшими темпами, чем мировая экономика: соответственно 3,0 против 3,6% в год. И такая ситуация наблюдается за по-
Бушмин Е. В. Бюджетные правила как ключевой момент социально-экономического развития 7
следние 10 лет впервые. Все это приводит к пониманию того факта, что простым сокращением расходов, которое заложено в проект федерального бюджета, макроэкономические проблемы не решить.
Если говорить о главных бюджетных решениях нынешнего проекта федерального бюджета, то хочу отметить главное - сокращение трансфертов Пенсионному фонду России. Таким образом, правительство РФ и Минфин пытаются сбалансировать федеральный бюджет и остаться в заданных границах доходов, не нарушая бюджетного правила, в соответствии с которым в 2014 г. вместо прогнозной цены нефти в 101 доллар за баррель федеральный бюджет верстается исходя из 93 долларов, чтобы направить разницу в Резервный фонд.
Вторая особенность проекта - его программный формат. То, что впервые федеральный бюджет в его расходной части сверстан в составе 40 государственных программ, является определенным достижением и подвижками к программному бюджетированию. Вместе с тем федеральные целевые программы, которые были до сих пор основной формой финансирования бюджетных инвестиций, никуда не делись, и непонятно, как они увязаны с государственными программами. Кроме того, сами госпрограммы никак не коррелируются с расходами федерального бюджета: в паспортах этих программ заложены одни цифры и под них сформулированы цели и результаты, а в федеральном бюджете - совершенно другие. И не ясно, что будет с финансированием данных программ, если в качестве финансового обеспечения в них заложить проектные цифры расходной части федерального бюджета. Такой оценки никто не делал, что несколько дискредитирует данные программы. Нельзя сказать, что все так плохо, но ясно, в каком направлении следует дальше работать.
Большое значение для меня как гражданина имеет вопрос модернизации экономики. Вместе с тем считаю, что федеральный бюджет никоем образом не связан с модернизацией российской экономики. Действительно, реальный бизнес самостоятельно не справится с модернизацией, но как именно федеральный бюджет может на эту модернизацию повлиять, для меня остается непонятным. Может быть, в контексте рассмотрения расширенного бюджета правительства необходимо прописать перечень налоговых льгот и других преференций, которые были бы увязаны с конкретными показателями этой модернизации. Однако пока акцентировать и увязывать расходы федерального бюджета с этим направлением я бы не стал.
Ключевой проблемой в федеральном бюджете является отсутствие возможности наращивать расходы бюджета в результате увеличения его дефицита или возможного увеличения доходов. Использование бюджетных правил жестко ставит ограничение на такое увеличение. При этом предложения о расширении бюджетного дефицита на федеральном уровне никак не увязываются с бюджетными правилами, так как есть цена отсечения нефтегазовых доходов в Резервный фонд при базовой цене на нефть и каким бы дефицит ни утвердить, предельные расходы федерального бюджета все равно не увеличатся. Одновременно встает вопрос, а что, собственно, делать с возросшими в результате увеличения дефицита источниками, т. е. куда их направлять.
Другой проблемный вопрос - использование средств Резервного фонда. В течение последних пяти лет выдвигалось множество предложений о повышении доходности активов, в которые размещен Резервный фонд. Однако и здесь встает проблема: где взять высокодоходные проекты, способные обеспечить такую доходность? У нас на сегодня и низкодоходных проектов нет. А учитывая объемы
нецелевого коррупционного использования бюджетных ресурсов, такие вложения могут привести к исчезновению Резервного фонда. Идеология расходования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния должна учитывать российский опыт и возможные риски такого инвестирования.
И наконец, самая главная проблема бюджетной системы в целом - рост долговой нагрузки субъектов Российской Федерации. При этом рост идет преимущественно за счет банковских кредитов под 14-15% годовых примерно по 200 млрд долларов в год. Полностью соглашаясь с предложениями Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова по включению в проект федерального бюджета мер, направленных на сокращение долговой нагрузки субъектов, считаю целесообразным дополнить эти меры необходимостью оценки уровня процентных расходов региональных бюджетов (т. е. расходов на обслуживание государственного долга субъектов РФ) в расчете на один рубль самого долга, чтобы сделать сопоставимыми объемы заимствований и издержек по их обслуживанию. Расчеты Совета Федерации в этой области показывают, что процентные расходы регионов на рубль долга в 1,8 раза выше, чем аналогичные расходы на федеральном уровне. Учитывая определенную консервативность расходов по государственному долгу РФ, следует обратить внимание на такую существенную разницу этих показателей, способных привести ряд регионов к дефолту.
Таким образом, при обсуждении проекта федерального бюджета весьма важно в рамках проходящего дискуссионного клуба в РЭУ разработать комплексные рекомендации, которые позволили бы увязать параметры и инструменты самого проекта с состоянием и параметрами всей бюджетной системы РФ и заложили фундамент для конструктивных бюджетных решений.
Председатель Комитета Государственной Думы РФ по экономической политике, инновационному развитию
и предпринимательству И. Н. Руденский
ЛОКОМОТИВЫ РОСТА В ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2014-2016 гг.
(по материалам выступления на дискуссионном клубе)
Ключевым моментом формирования любого государственного бюджета является бюджетная стратегия государства на долгосрочную перспективу. Приоритеты такой стратегии должны ставиться во главу угла при планировании параметров основного финансового документа страны и определять инструменты его воздействия на экономику. К сожалению, в проекте федерального бюджета на 20142016 гг. никакой стратегии не просматривается. Есть указы Президента и определенные политические задачи, которые ставятся перед федеральным бюджетом, но их реализация никак не увязана со стратегическим бюджетным воздействием. Именно поэтому любое сокращение доходов превращается в некоторую абстракцию.
В Государственной Думе прошло несколько совещаний по оценке проекта федерального бюджета, в рамках которых федеральный бюджет анализировался
