CC BY
51
pISSN 2071-4688 eISSN 2311-8709
Бюджетно-налоговая система
БЮДЖЕТ КАК МАТЕРИАЛЬНАЯ ОСНОВА БЮРОКРАТИИ В РФ
Юрий Геннадьевич ШВЕЦОВ
доктор экономических наук, профессор,
Алтайский государственный технический университет им. И.И. Ползунова, Барнаул, Российская Федерация yu.shvetsov@mail .ш ORCID: отсутствует SPIN-код: отсутствует
История статьи:
Получена 10.01.2018 Получена в доработанном виде 14.02.2018 Одобрена 28.02.2018 Доступна онлайн 27.04.2018
УДК 338.242.4 G38, Ш1
Ключевые слова:
бюрократия, государство, бюджетная реформа, бюджетная система, налоговая система
Аннотация
Предмет. Бюрократия причиняет огромный вред национальным экономикам. Номенклатурная составляющая финансовой системы неэффективна, она блокирует проводимые реформы, приводит к нерациональному использованию налогового потенциала регионов и муниципалитетов, стимулирует возрастание темпов инфляции в государстве. Для нашей страны эта проблема весьма актуальна, без ее решения трудно надеяться на повышение уровня жизни населения. Цели. Критический анализ нынешнего состояния системы государственного управления в РФ, финансовых условий ее воспроизводства и предпосылок внесения в нее существенных корректив.
Методология. Применялся системный подход, в соответствии с которым государственные органы управления предстают, с одной стороны, как ключевой элемент финансовой сферы страны, а с другой — как ведущий институт по претворению в жизнь на императивной основе инвестиционной и социальной функций общественного регулирования и обладающий имманентными организационными и правовыми особенностями. Фундаментом исследования является универсальный диалектический метод изучения объективных экономических законов, процессов и явлений в их постоянном развитии и взаимосвязи.
Результаты. Рассмотрена проблема излишней бюрократизации государства и негативных социально-экономических последствий этого явления. Охарактеризованы законы функционирования бюрократии, обоснованы материальные предпосылки ее существования. Констатируется, что бюджет является главным источником удовлетворения финансовых запросов номенклатуры. Выводы. Обосновывается отказ от политики систематического увеличения численности занятых в органах государственного управления, осуществления на этой основе административной реформы в стране, позволяющей оптимизировать расходы бюджетной системы всех уровней.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2018
Для цитирования: Швецов Ю.Г. Бюджет как материальная основа бюрократии в РФ // Финансы и кредит. — 2018. — Т. 24, № 4. — С. 879 — 894. https://doi.org/10.24891/fc.24.4.879
Некоторое время назад автор уже обращал внимание специалистов на проблему чрезмерной бюрократизации российского общества [1], и сейчас она столь же актуальна. Все назревшие потребности развития национального государства остаются без должного отклика со стороны процветающей в нем бюрократической надстройки.
Длительный исторический путь развития материального базиса социума подтверждает тот твердо установленный факт, что в итоге жизнестойкими оказываются только те формы организации производительных сил и производственных отношений, а также только те его участники, которые оказались наиболее приспособленными к той или иной сфере деятельности [2].
Это касается как методов организации производства различных форм собственности (частной, акционерной, государственной, смешанной и т.п.), так и главных субъектов материальных процессов: домашних хозяйств, предприятий, государства. Несомненно, что последнее, как и любой публичный орган, существует исключительно потому, что в этом качестве общество в нем нуждается. Так, центральные институты власти полезны населению тем, что они обеспечивают безопасность, защищают от внутренних и внешних врагов, следят за соблюдением порядка в стране, разрабатывают законы, определяющие целевой характер развития национальной экономической системы и механизмы, приводящие их в действие.
Возникновение государства, таким образом, обусловлено настоятельной необходимостью создания благоприятных условий для эффективного функционирования хозяйствующих субъектов. Поэтому деятельность государства должна быть в первую очередь направлена непосредственно на служение интересам как всех экономических агентов, так и населения. Любая оценка степени эффективности деятельности государства всегда содержит в себе сравнение с эталоном — полнотой реализации этой функции на практике.
Естественно, что наиболее важной сферой деятельности государства является генерирование и распространение
общественных благ, которые в отличие от частных, являющихся продуктом рыночных отношений, гораздо менее затратные для общества и их целесообразно аккумулировать в руках именно государства. Поэтому в социуме обязательно должен наличествовать механизм перераспределения финансовых ресурсов в пользу государства, которые будут материальной основой обеспечения исполнения им своих прямых обязанностей.
Общепризнанно, что государственные финансы — это система концентрации и использования денежных средств на национальные нужды. Из этого определения следует важнейшая предпосылка их
формирования: установление общественных потребностей и их системное ранжирование, то есть выделение основных сфер, в которые в первую очередь необходимо вкладывать централизованные финансы.
Направления расходования денежных средств, привлекаемых государством, всецело определяются теми функциями, которые оно фактически выполняет в социуме. В условиях демократии государство преимущественно защищает интересы проживающего в нем населения, при учете которых требуется выбрать саму процедуру их выявления и закрепления в ранге государственных. Обычно этот процесс совершается в русле профессиональных обсуждений специалистов в органах представительной власти разных уровней, избираемых населением.
Следовательно, для получения лучшей отдачи от использования государственных финансов необходимо законодательное оформление таких государственных потребностей, которые должны быть признаны удовлетворяющими потребностям всех членов общества.
Наоборот, в авторитарном государстве его элита сама определяет круг своих полномочий и обязанностей и, соответственно, объем финансовых ресурсов, мобилизуемых на свои нужды. В этом случае общественные, в истинном смысле этого слова, и государственные потребности, как правило, разнятся, и между ними всегда присутствует конфликт интересов.
Он состоит в том, что государственные нужды обычно подгоняются под запросы правящего класса, так как население (отдельные индивидуумы, семьи, различные группы), во-первых, от удовлетворения подобного рода услуг органами государственной власти отстранено, а во-вторых, эти услуги нисколько не соответствуют повседневным потребностям рядовых граждан. Здесь государственные финансы в виде комплексной системы денежных отношений подчинены интересам преимущественно властной элиты общества и не реагируют на общественные, запросы, то есть на предпочтения проживающего в данной
стране населения. Неминуемыми
последствиями такого положения дел становятся предрасположенность чиновников к увеличению расходов на собственное с од ержан и е, кри ти ч е ски ни з кая результативность государственного регулирования экономики, снижение темпов ее роста, падение уровня жизни. Значит, при оценке роли государства в воздействии на рыночную экономику нельзя полностью отождествлять его и чиновников, занимающих те или иные должности на всех уровнях органов власти и управления. Интересы бюрократии и населения в авторитарном обществе диаметрально противоположны, и их конфликт сглаживается только в результате переориентации социума на принципы демократии.
Воспроизводство потребностей класса, занимающего ведущие позиции в государстве, всегда происходит в условиях ожесточенной конкурентной борьбы с другими имеющими политический вес структурами за денежные средства бюджетов всех уровней. Это связано с тем, что в недрах государственных служб, занятых распределением общегосударственных финансовых ресурсов, наличествуют всевозможные ведомства, министерства и институты, которые занимают различные позиции в существующей иерархии государства. Каждая из них всегда заинтересована в решении комплекса самых разных проблем в свою пользу, вследствие чего никогда не прекращается борьба бюрократических структур за объем и сроки финансирования различных объектов и программ самой разнообразной
направленности.
Не секрет, что каждое ведомство стремится к реализации и усилению своего влияния в государственной иерархии, что также находит отражение в системе распределения финансовых ресурсов, так как государство состоит из того или иного набора ведомств и организаций, соперничающих между собой за власть. Поэтому между ними всегда будет происходить жесткая конкурентная борьба.
Например, органы власти субъектов Федерации часто выпрашивают финансовую помощь у федеральных институтов, подкрепляя свои слова увесистой аргументацией. При этом те же региональные структуры обвиняют глав муниципальных образований в завышенных аппетитах на финансовую поддержку со стороны при формировании местных бюджетов. Такого рода разногласия и противоречия по распределению финансовых потоков внутри государственного аппарата являются совершенно обыденными вещами, а возникающие здесь конфликты обычно разрешаются в пользу тех структур, которые занимают более привилегированное положение в иерархии власти.
Следовательно, в демократическом обществе государство изначально нацелено на удовлетворение потребностей всего населения независимо от дифференциации членов общества по социальному статусу, в авторитарном государстве оно стремится обслуживать в первую очередь интересы правящего класса, а нужды остального населения страны, если и принимаются во внимание, то по остаточному принципу. Именно тогда и происходит утрата всяческого контроля общества над бюрократией, которая превращается в неприкосновенную элиту.
Можно констатировать поэтому, что номенклатура является важнейшей предпосылкой несовершенной формы государственного регулирования экономики, при котором явно присутствуют как нежелание, так и неспособность обеспечивать рациональное распределение и использование общественных ресурсов.
Результатом этого является совместное протекание двух коррелирующих между собой процессов. Во-первых, благосостояние людей снижается вследствие складывающегося дефицита определенных благ по вине бюрократии или предоставления их ею по завышенным ценам. Во-вторых, одна часть дохода государства от продажи комплекса общественных благ уменьшается из-за
недостаточно полного потребления населением, а другая его часть присваивается номенклатурой, что означает чистые потери общества.
Знаковой чертой бюрократической системы управления является использование общегосударственных ресурсов с корыстной целью в условиях, когда общество возлагает на номенклатурного работника выполнение целевых задач, способных привести к росту благосостояния населения. Деятельность чиновника сводится к извлечению выгоды путем получения личного дохода за счет использования тех ресурсов, которые ему не принадлежат, но к которым он имеет прямой доступ.
Имманентным свойством бюрократии является то, что она всегда и везде старается получить прибыль от любых вводимых государством ограничений, регулирующих правила поведения экономических агентов в рыночных условиях. Именно поэтому государственные служащие кровно заинтересованы в изобретении всевозможных искусственных бюрократических процедур и проволочек, порождающих дополнительный спрос на их услуги.
Двумя самыми очевидными предпосылками, обусловливающими доминирование
номенклатуры в социуме, являются ее монополия на управление общественными ресурсами и отсутствие контроля за этим процессом со стороны соответствующих органов.
Чиновникам претит заниматься вопросами государственного уровня, в том числе связанными с развитием социальной инфраструктуры, все их усилия направлены на решение частных проблем избранных членов общества за солидное вознаграждение. Неприкрытая меркантильность бюрократических сил создает напряжение в обществе, дискредитирует те законы, которые ориентированы на создание благоприятных условий для повышения уровня жизни населения. Гегемония авторитаризма в
российском государстве обусловливает систематические сбои в осуществлении намеченной экономической стратегии не только при возникновении чрезвычайных обстоятельств, но и при неменяющихся условиях производственно-хозяйственной деятельности предприятий и учреждений.
Чрезмерная бюрократизация иерархии власти подрывает сами основы государственности, негативно влияет на доверие населения, так как государство впадает в зависимость от тех политических сил, которые подчиняют его своим узкокорпоративным интересам.
О возрастающей бюрократизации общества свидетельствуют и статистические данные. Уже в 1990-е гг. численность государственного аппарата почти удвоилась. Разрастание количества чиновников продолжилось и в последующий период: по официальным данным в 2005 г. при сокращении общего числа занятых в стране количество работников аппарата управления по сравнению с 1990 г. возросло в два раза.
В следующем, 2006 г., общее количество государственных служащих в РФ увеличилось на 1,5 млн чел., в 2007 г. расходы на содержание органов власти и управления возросли в полтора раза. При этом практически все деньги, сэкономленные Россией на досрочном погашении долгов Западу, попали в эту статью.
В 2009 г. в России трудились 1,7 млн чиновников, их количество по сравнению с 2006 г. выросло на 240 тыс. чел., или на 15%. Если в конце эры СССР один чиновник приходился на 220 жителей, включая младенцев, то в 2009 г. это число более чем удвоилось: на 100 россиян — один бюрократ, при этом не учитываются общественные и партийные организации.
По имеющимся официальным сведениям, снижение общего числа занятых в стране за период 1996 — 2010 гг. сопровождалось увеличением более чем в 1,7 раза количества работников аппарата управления, достигшего
1,9 млн чел. Если же к последним прибавить работников муниципальных служб, государственных корпораций, МУПов, ВГУПов, силовых структур, руководящих служащих ряда предприятий с государственным участием, то бюрократов будет насчитываться не менее 5 — 6 млн чел., то есть в три раза больше. В 2016 г. численность занятых в органах власти и управления увеличилась по сравнению с 2010 г. еще как минимум на 30%.
Российская бюрократия имеет давнюю историю. Эдвард Радзинский пишет: «Кормление» — великий обычай, с него начинается тысячелетнее воровство русской бюрократии, навсегда засевшее в ее генах. Боярин, назначавшийся наместником московского Великого князя, должен был «кормиться» за счет управляемой им области. По прибытии он получал от жителей первый взнос под названием «кто сколько может» — и попробуй ему не дать! Как липку обдирали управляемых, беспощадно. Куда хуже татарского ига были для народа эти «кормления»!.. Но захватившие власть ...не только обирали население — они открыто грабили и царскую казну.» [3].
Когда-то царь Иван Грозный разделил страну на две части — опричнину и земщину. Все лучшие землевладения и дома оказались у первых, непригодные для жилья места и бедные избы достались второй. Можно сказать, что в опричнине сконцентрировались привилегированные слои проживавшего в это время населения, интересы которых обслуживала специальная полицейская гвардия — опричники. Любой опричник мог притеснять земского, и последний вынужден был безропотно сносить унижения. С опричниной власть обрела главное свойство, делающее ее абсолютной, — страх перед непредсказуемостью и тайной» [3].
Повседневная реальность дает нам множество подтверждений тому, что любое государство подвержено процессу бюрократизации своего аппарата управления. В какой-то стране он протекает вяло, в какой-то более интенсивно,
но всегда приводит к тому, что номенклатура берет под свой контроль все составляющие административно-хозяйственного механизма государства [4].
Бюрократия интернациональна, но российская номенклатура по своему уникальна. Она была свойственна как советской, так и царской системе власти, ей удалось и в нынешней системе сохранить большинство своих традиций и ценностей, несмотря на то, что кадровый ее состав неоднократно подчистую менялся.
Главными отличительными чертами российской номенклатуры сегодня являются приближенная к абсурду непрозрачность административной системы, поголовное преклонение народа перед властью, склонность чиновников всех рангов к коррупции, подразумевающей получение нетрудовых доходов. Именно им, а не зарплате российские чиновники всегда отдавали предпочтение, да и сама должность управленца уже подразумевает возможность получения нелегальной ренты.
Другой особенностью российского менталитета является поистине холопское отношение большинства граждан к своему государству, которое они привыкли идеализировать и беспрекословно ему подчиняться. Можно сказать, что государство предстает в сознании народа как своеобразный идеал, который всегда могут запятнать отдельные чиновники,
меркантильные и недалекие по своей сути [5].
Гражданину нашей страны до сих пор невдомек, что относиться к государственным служащим нужно, как это принято в других странах, то есть как к наемным работникам, выполняющим строго установленные функции. Такое предвзятое отношение человека к чиновнику, как в нашей стране, порождает всесилие государственного аппарата, стоящего над обществом, и питает коррупцию, которая отвращает номенклатуру от проведения назревших преобразований во всех сегментах социума.
В самом общем случае бюрократическая система управления представляет собой процесс внутренней переориентации любой организации с ее уставной, то есть легитимно заявленной деятельности на тщательно камуфлируемую работу по упрочнению корпоративного благополучия, подчиняющуюся определенным закономерностям. Рассмотрим их более подробно.
Увеличение объема расходов в ВВП на содержание государства в развитых странах есть главная закономерность, отраженная в законе Вагнера, в соответствии с которым эти расходы растут не только абсолютно, но и относительно. Безудержный рост
непроизводительных затрат на эти цели сдерживает темпы роста экономики, но обеспечивает безбедную жизнь огромному количеству номенклатурных работников.
Д р у г о й о т ч е тл и в о в ы р а ж е н н о й закономерностью, служащей причиной систематического роста всех централизованных органов власти и самого государства, является известное уложение о соотношении сложности объекта управления и управляющей им системы: сложность последней увеличивается во много раз быстрее, чем первого.
Деятельность бюрократического аппарата любого вида всегда строится с оглядкой на прошлый опыт, в ней никогда не предусматривается никаких радикальных преобразований, не используются
нетривиальные подходы к решению имеющихся проблем. Здесь все подчинено механизму внесения в действующую политику управления лишь незначительных корректив в существующий организационный каркас учреждения — структуру, процессуальную схему, технологию принятия решений и пр.
Главной целью каждой бюрократической организации является как можно более долговременная консервация ранее достигнутого статуса, в связи с чем любые новшества и радикальные изменения сложившегося порядка наталкиваются на ее
активное сопротивление, направленное на сохранение в неизменном виде субъекта управления.
Любимой сферой деятельности бюрократического аппарата управления являются многочисленные и весьма разнообразные правила, положения и инструкции, которые являются своеобразным оплотом номенклатуры. Она ни при каких обстоятельствах не допускает малейших отклонений от жестко прописанного регламента, при котором не могут возникнуть какие-либо неформальные отношения.
Неэластичность бюрократической системы управления проявляется в том, что она способна к позитивным действиям только в трафаретных ситуациях, при следовании заранее разработанным инструкциям. Разного рода новации и непредвиденные изменения заводят номенклатуру в тупик, обычное функционирование организации нарушается и восстанавливается только после директивных указаний руководства.
Из этого следует, что бюрократическое управление более-менее эффективно только в отношении простых объектов и не достигает необходимого результата при усложнении имеющейся системы. Бюрократия постоянно нацелена на унификацию всех организационных элементов, игнорируя постоянные изменения в структуре реально существующих объектов, а потому не способна достичь квалифицированного и оперативного руководства ими, быстрой оценки стремительно меняющейся ситуации.
Для номенклатурного каркаса свойственно стремление к увеличению числа различных подразделений, создание более хитроумной системы иерархической соподчиненности различных звеньев, ведущих к многократному росту численности аппарата управления.
Но простое разрастание числа чиновников не в состоянии обеспечить уровень эффективного управления в организации, что свидетельствует об ограниченности и
ущербности жестко централизованного подхода во властных структурах.
Третьей закономерностью бюрократической системы управления является ее потребность в консервации и увеличении экспансии своего присутствия в административном формате общества.
Это связано с тем, что руководство любой организации результат расширения своего влияния в социуме оценивает как собственную победу. Не секрет, что государственная организация функционирует не столько в интересах учредившего ее общества, сколько для потребностей занятых в ней чиновников. Государство как колоссальная организационная структура состоит из множества самых разнообразных учреждений, каждое из которых конкурирует с другими всеми доступными ему способами.
Большинство государственных организаций борется за место под солнцем, как правило, бюрократическими методами. Каждая из них стремится свести к нулю ответственность за свои действия, всемерно увеличивать численность своих работников и максимизировать объем государственных финансовых и материальных ресурсов.
Огромный штат чиновников, содержащихся в тысячах учреждениях, не желает лишаться теплых мест, административный персонал государственных организаций постоянно доказывает необходимость не сокращения, а роста численности своих сотрудников и сосредоточения расходов исключительно на тех направлениях деятельности, которые они курируют.
Следующая закономерность вытекает из закона Паркинсона, в соответствии с которым любая бюрократическая структура разбухает в той мере, в какой это ей позволяют внешние факторы ее существования. Бюрократическая организация находится в полной изоляции от реалий жизни, а потому труд ее работников является почти полностью непроизводительным. Если организация
выведена из-под общественного контроля, она начинает сама создавать себе работу и за счет увеличения документооборота проявляет тенденцию к раздуванию своих штатов.
Значимость каждого чиновника определяется в первую очередь числом подчиненных. Он заинтересован в увеличении их количества и уменьшении числа конкурентов, метящих на его должность. Этот же механизм задействован и на нижестоящих уровнях управления: подчиненные так же стремятся сначала получить в свое распоряжение, а потом и увеличить количество собственного персонала. На этом построен принцип возведения чиновничьей пирамиды.
Номенклатурный работник всемерно расширяет сферу своей деятельности и пытается расширить свое влияние на организацию, обосновывая это насущной производственной необходимостью.
Сталкивание интересов различных чиновничьих группировок, как и их объединение ради совместной цели, приводит к неуклонному росту числа бюрократических организаций.
Другой закономерностью является то, что номенклатурная конкуренция в корне отличается от коммерческой. В последнем случае предприниматель обычно финансово выигрывает, если от него на рынок поступает продукция либо с меньшей себестоимостью, либо более высокого качества. Доход же чиновника в большей степени определяется занимаемой им должностью, от которой зависит размер получаемых просителем преференций.
В том случае если коммерсант старается модернизировать собственное производство, чтобы добиться снижения себестоимости продукции, законы рыночного хозяйства подчиняют его деятельность интересам всего общества. При номенклатурной конкуренции бюрократ работает исключительно на свое личное благополучие, увеличивающее значимость его позиции на служебной лестнице, и результат его труда ничего не
значит для социума. Работа чиновника всегда связана с процессом документооборота в организации, повысить значимость которой можно только путем роста объема служебной документации с непременными сложностями при ее прохождении по инстанциям в виде согласования, визирования и утверждения.
В итоге поток бумаг становится все более трудно управляемым, что является главным основанием ходатайства в вышестоящую инстанцию для увеличения числа сотрудников и повышения размеров финансирования организации. Следовательно, чиновник только формально руководствуется общественно необходимыми целями организации, он ими как бы прикрывается, фактически нанося социуму огромный ущерб, ибо год от года поглощает все больше средств налогоплательщиков на собственное содержание.
Поэтому номенклатурные работники горят только одним желанием: упрочить свое положение и обеспечить значимую роль своей организации в административной системе управления, общественно значимые ценности ими не признаются. Так как положение подавляющего большинства бюрократических организаций в социуме достаточно прочное, чиновник направляет все свои усилия на ускорение карьерного роста, используя типичные приемы и способы «подковерных игр»: интриги, личные связи, лесть, подкуп и т.п.
Следующая закономерность — иерархия бюрократической структуры управления, которая представляет собой своеобразную пирамиду, вверху которой расположены чиновники, обладающие самыми значимыми полномочиями в своей сфере, которые идут на убыль при снижении статуса аппаратчиков, располагающихся на нижеследующих ступенях.
В этой пирамиде место в иерархии зависит от числа закрепленных привилегий, поэтому высшие инстанции являются как самыми
влиятельными, так и наиболее бесконтрольными со стороны общества [6].
Прямым следствием такой жестко централизованной бюрократической системы управления является игнорирование номенклатурными работниками интересов общества, попираемым в угоду собственным потребностям. Следовательно, характерной особенностью бюрократического процесса является стремление чиновника к упрочнению своего личного положения на лестнице власти с тем, чтобы использовать его в чисто корыстных интересах.
Номенклатурный работник, находящийся на вторых ролях в официальной иерархии, например, занимающий должность эксперта в какой-либо области, старается распоряжаться своим служебным положением с наибольшей для себя пользой, не считаясь с национальными интересами, что негативно влияет на функционирование любой организации.
К закономерности бюрократической системы управления можно отнести и отчетливо проявляющуюся на практике «систему корпоративного рабства». Классикой функционирования каждой государственной организации является строгая зависимость размера денежного содержания работника от стажа его трудовой деятельности. Карьерный рост рядовых сотрудников напрямую зависит от длительности их трудовой деятельности в организации, и, как правило, продвижение от специалиста до руководителя структурного подразделения завершается у порога трудоспособного возраста, за которым уже просматривается статус пенсионера. При этом подавляющая часть рабочего времени в бюрократических структурах приходится не на производительный труд, а на многочасовые совещания, заседания, планерки, комиссии, результаты которых оформляются в виде протоколов, сводок, постановлений и пр., умножающих общее количество
документооборота до чрезмерных размеров.
Активное препятствование действенному общественному контролю — еще одна характерная особенность бюрократической системы управления: номенклатура всегда пытается стать субъектом надзора, всеми силами открещиваясь от роли его объекта. Это объясняется тем, что чиновник всегда находится в предпочтительном положении по сравнению с прочими гражданами, ибо в его распоряжении имеется профессиональная информация, которой он свято дорожит — нормативные акты, ведомственные инструкции, служебные тайны и пр. Люди, не имеющие доступа к конфиденциальной информации, вынуждены платить чиновнику определенное вознаграждение за ее предоставление, которое и является основным источником дохода бюрократа.
Кроме того, чиновники осуществляют также и внутренний административный надзор в своем ведомстве, тщательно наблюдая за действиями подчиненных и пытаясь избежать контроля собственной персоны
вышестоящими руководителями. Но, как известно, ворон ворону глаз не выклюет: номенклатурные работники всегда между собой договорятся, что дискредитирует процесс контроля, превращающийся в обычную формальность.
Многочисленные факты злоупотребления служебным положением со стороны чиновников очень редко подвергаются огласке и почти никогда не сопровождаются отставками. Административные проверки в большинстве случаев осуществляются поверхностно, имеют негативные последствия только в отношении опальных служащих. Обычно государственная комиссия, расследуя то или иное служебное нарушение, старается максимально принизить его значение и скрыть действительные причины.
Несовершенство контроля, осуществляемого «сверху», проявляется в бюрократическом обществе в невозможности получения объективной информации у одной ветви высшей власти о деятельности другой, что
свидетельствует о слабости судебного и законодательного надзора за свершениями исполнительной власти.
Ущербность контроля, осуществляемого за бюрократией снизу, проявляется в ее исключительном праве на все решения, не подотчетные общественности. Именно в этом кроется причина того, что номенклатура открыто игнорирует
общественное мнение и проявляет полное безразличие к необходимости проведения институциональных преобразований в социуме. Возможности влияния на действия административно-управленческого персонала бюрократической организации весьма ограничены, а иногда и отсутствуют вовсе. Форм низового контроля за чиновниками или нет вообще, или они себя давно скомпрометировали.
Одной из важнейших закономерностей системы административного устройства страны является бюрократизация
государственных финансовых ресурсов [7, 8]. Так как бюджет — есть основной источник бюрократической ренты, более значительный по своим размерам, чем даже доходы от эксплуатации природных ресурсов, то в РФ полностью отсутствует прозрачный механизм бюджетного процесса, который не будет создан, ибо номенклатурному сословию это крайне невыгодно, и оно приложит все усилия для того, чтобы этого не произошло.
Могущество бюрократии в российском обществе обусловливают пять важнейших предпосылок, являющихся фундаментом государственной власти.
Главная из них — это назначение сверху всех руководящих работников исполнительных органов власти, что позволяет им держать в постоянной зависимости от своей персоны подведомственное население и создает у них ложное чувство принадлежности к элите общества, вершащей людские судьбы.
Вторая предпосылка заключается в том, что органы исполнительной власти имеют
неограниченные права по распределению большинства общественных ресурсов, не только финансовых, но и материальных (недра, земля, недвижимость и др.), административных (разрешения, квоты, преференции).
Третья предпосылка вытекает из первых двух и основана на том, что огромные властные полномочия лиц, принадлежащих к исполнительной власти, непрерывно воспроизводят во все увеличивающихся масштабах коррупцию в социуме.
Две последние предпосылки обусловливаются несовершенством российского законодательства и чрезмерным числом существующих подзаконных актов, зачастую противоречащих друг другу, что создает благоприятные условия для маневра чиновников в решении той или иной проблемы. Номенклатура никогда не будет заинтересована в унификации действующего законодательства, устраняющей противоречия и неточности при регламентации действующих процедур с государственным участием.
Обратим внимание на то, что все перечисленные закономерности присущи любой из бюрократических структур и нейтральны к личностным характеристикам работников аппарата управления. Властные отправления чиновников всегда
консервативны, механизм номенклатурного маховика негибок и немобилен, опирается на ось жесткой централизации, отторгает общественный контроль, воспроизводит неравные условия конкуренции, плодит гидру коррупции в социуме.
В стране нарастает все более увеличивающийся разрыв между населением и чиновниками, о чем свидетельствуют результаты проведенных в РФ опросов общественного мнения.
Данные выполненного сотрудниками СевероКавказской академии государственной службы проекта «Административно-политические элиты России» показали предрасположенность
подавляющего большинства чиновников-респондентов к бюрократической системе управления. Например, каждый четвертый из них указывает, что затрачивает не более половины своего рабочего времени на выполнение должностных обязанностей; каждый второй полагает, что сохранить занимаемую должность он может лишь путем установления неформальных отношений с влиятельными людьми; каждый пятый скептически отзывается о деловых качествах управленцев; а каждый десятый уверен, что в их состав попадают только алчные и беспринципные люди, ставящие своими целями только личные интересы.
Позитивные качества личности,
сформулированные в предложенном работникам руководящих органов перечне элементов профессионализма, оказались невостребованными: порядочность,
исполнительность и честность заняли в нем лишь шестое—восьмое места, а объективность — последнее. В структуре собственных недостатков непрофессионализм занял около 17%; коррумпированность, кумовство и игнорирование интересов граждан — соответственно 13, 12 и 11%; ориентация на интересы состоятельного меньшинства — около 8% [9].
По данным опроса 1 500 представителей бизнеса сотрудники Института социологии РАН составили личностный портрет современного российского бюрократа: равнодушие к людям (68%), продажность (58%), безразличие к интересам страны (41%), некомпетентность и безответственность (42%) [10].
Тревогу бьет один из разработчиков нынешней Конституции профессор Михаил Краснов. По его словам, за последние годы многие положения Конституции РФ перестали выполняться вообще либо
трансформировались до неузнаваемости. Опубликованная им недавно «Красная книга» содержит десятки конституционных прав, которые трактуются не в пользу общества и граждан, а в угоду чиновникам или
«денежным мешкам». По мнению первого вице-спикера Госдумы Любови Слиски, в стране в открытую идет «торговля властью», а при принятии решений приоритет отдается не государственным, а узкокорыстным интересам.
Российское государство для обычного человека становится тяжкой обузой: содержа его за счет своих налогов, он при этом помощь от него получает крайне редко. Такое государство не может быть богатым, поскольку проживающее в нем население по большей части бедное [11]. Это видно и из приведенных данных официальной статистики.
Сведения о структуре расходов федерального бюджета за 2009 — 2016 гг. (табл. 1 и 2) свидетельствуют о преобладании бюрократии во всех областях государственной деятельности.
Не случайно наивысший объем ассигнований направляется на выполнение традиционных национальных функций (государственное и местное самоуправление, судебная система, оборона, безопасность и правоохранительная деятельность) — расходы на эти цели в федеральном бюджете увеличились с 35,8% в 2009 г. до 41,3% в 2016 г. от их общего числа, все более приближаясь к 50-процентному рубежу.
В то же время как всегда на минимальном уровне остается финансирование общественно значимых отраслей — образования (4,7 — 5% в 2009 — 2012 гг. и 5 — 3,6% в 2013 — 2016 гг.), культуры (1,2 — 0,8% в 2009 — 2012 гг. и 0,7 — 0,5% в 2013 — 2016 гг.), здравоохранения и спорта (3,7 — 5% в 2009 — 2012 гг. и 4,3 — 3,5% в 2013 — 2016 гг.).
Государственная бюджетная политика должна быть подчинена цели социально-экономического развития страны.
В современных условиях бюджет не выполняет в должной мере функцию сосредоточения финансовых ресурсов в ключевых сферах национального хозяйства, так как ориентирован на обслуживание интересов номенклатуры. В результате те области жизнедеятельности населения, в которые государство не направляет централизованно сформированные средства (здравоохранение, культура, образование, ЖКХ и др.), ставятся на довольствие теневым сектором экономики.
Конечно же, полностью избавиться от бюрократии невозможно, она свойственна любому государственному образованию. Однако в силах общества изыскать способы, с помощью которых влияние номенклатурного сословия на деятельность социума будет сведено к минимуму, не нанесет ему существенного ущерба.
Необходимы, безусловно, более приемлемая экспертиза принимаемых законов с целью избегнуть опасности бюрократического произвола и ориентация на те нормативные акты, которые направлены на ликвидацию или ограничения власти аппаратчиков. Но главными мерами видятся следующие: во-первых, значительное и скорейшее сокращение численности государственных служащих, во-вторых, установление действенного внутреннего и внешнего контроля над бюрократией, в-третьих, максимально возможное уменьшение числа государственных институтов, регламентирующих экономические процессы на макро- и микроуровне.
Таблица 1
Структура расходов федерального бюджета за 2009 — 2012 гг., % к итогу Table 1
Structure of Federal budget outlays in 2009-2012, percentage of total
Расходы федерального бюджета 2009 2010 2011 2012
1. Общегосударственные вопросы 11,1 8,8 8,8 7,1
2. Национальная оборона 13,7 12,3 12,6 13,9
3. Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 11 10,4 10,7 11,5
4. Итого на выполнение традиционных функций (п. 1 + п. 2 + п. 3) 35,8 31,5 32,1 32,5
5. Национальная экономика 13,5 17,1 12,3 16,4
6. Жилищно-коммунальное хозяйство 1,7 1,6 2,3 2,6
7. Охрана окружающей среды 0,2 0,2 — 0,2
8. Итого на развитие отраслей материального производства (п. 5 + п. 6 + п. 7) 5,4 18,9 14,6 19,2
9. Образование 4,7 4,3 4,4 5
10. Культура, кинематография и СМИ 1,2 1,1 1,2 0,8
11.Здравоохранение и спорт 3,7 3,6 3,4 5
12. Итого на общественно значимые цели (п. 9 + п. 10 + п. 11) 9,6 9 9 10,8
13. Социальная политика 3,9 3,4 3,4 28,6
14. Средства массовой информации — — — 0,5
15. Обслуживание государственного и муниципального долга — — — 2,4
16. Межбюджетные трансферты 35,3 37,2 40,9 6
Источник: рассчитано автором по данным Минфина России
Source: Authoring, based on the Ministry of Finance of the Russian Federation data
Таблица 2
Структура расходов федерального бюджета за 2013 — 2016 гг., % к итогу
Table 2
Structure of Federal budget outlays in 2013-2016, percentage of total
Расходы федерального бюджета 2013 2014 2015 2016
1. Общегосударственные вопросы 6,4 6,3 7,2 6,7
2. Национальная оборона 15,8 16,7 20,4 23
3. Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 15,4 14,1 12,6 11,6
4. Итого на выполнение традиционных функций (п. 1 + п. 2 + п. 3) 37,6 37,1 40,2 41,3
5. Национальная экономика 13,8 20,9 15,1 14
6. Жилищно-коммунальное хозяйство 1,3 0,8 0,9 0,4
7. Охрана окружающей среды 0,2 0,3 0,3 0,4
8. Итого на развитие отраслей материального производства (п. 5 + п. 6 + п. 7) 15,3 22 16,3 14,8
9. Образование 5 4,3 3,9 3,6
10. Культура, кинематография и СМИ 0,7 0,6 0,6 0,5
11.Здравоохранение и спорт 3,8 3,6 3,3 3,1
12. Физическая культура и спорт 0,5 0,5 0,5 0,4
13. Итого на общественно значимые цели (п. 9 + п. 10 + п. 11 + п. 12) 10 9 8,3 7,6
14. Социальная политика 28,7 23,2 27,2 27,9
15. Средства массовой информации 0,6 0,5 0,5 0,5
16. Обслуживание государственного и муниципального долга 2,7 2,8 3,2 3,8
17. Межбюджетные трансферты 5,1 5,4 4,3 4,1
Источник: рассчитано автором по данным Минфина России
Source: Authoring, based on the Ministry of Finance of the Russian Federation data
Список литературы
1. Швецов Ю. Бюджет как инструмент воспроизводства бюрократии в России // Вопросы экономики. 2006. № 5. С. 87 — 96.
2. Литвяк Л.Г., Прыгунов К.А., Катасонов А.В. Коррупция в России: история и современность // Историческая и социально-образовательная мысль. 2015. Т. 7. № 4. С. 35 — 39.
3. Радзинский Э.С. Загадки любви. М.: АСТ, 2007. 528 с.
4. Попович А.С., Попович З.А. От бюрократизации управления до бюрократизации мысли. Марксистский анализ феномена бюрократии М.: Ленанд, 2015. 392 с.
5. Разумовский Ф. Кто мы? Анатомия русской бюрократии. М.: Белый город, Печатная слобода, Воскресный день, 2014. 76 с.
6. Хасбулатов Р.И. «Бюрократия тоже наш враг.»: Социализм и бюрократия. М.: Политиздат, 1989. 34 с.
7. Глазьев С.Е., Дементьев В.Е., Сухинин И.В. Стратегические предпосылки модернизации и инновационного развития российской экономики. М.: ГУУ, 2014. 274 с.
8. Сенчагов В.К., Губин Б.В., Павлов В.И. Экономическая безопасность России: монография. М.: Институт экономики РАН, 2000. 440 с.
9. Лексин В. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни. Статья 1. Исполнительная власть федеративной России как предмет административной реформы // Российский экономический журнал. 2006. № 2. С. 32 — 52.
10. Григорьева Т.В. Коррупция в России: история и современность // Сибирская финансовая школа. 2009. № 1. С. 47 — 51.
11. Аганбегян А.Г. Экономика России на распутье. Выбор посткризисного пространства. М.: Астрель, 2010. 379 с.
Информация о конфликте интересов
Я, автор данной статьи, со всей ответственностью заявляю о частичном и полном отсутствии фактического или потенциального конфликта интересов с какой бы то ни было третьей стороной, который может возникнуть вследствие публикации данной статьи. Настоящее заявление относится к проведению научной работы, сбору и обработке данных, написанию и подготовке статьи, принятию решения о публикации рукописи.
pISSN 2071-4688 eISSN 2311-8709
Fiscal System
BUDGET AS A MATERIAL BASIS OF BUREAUCRACY IN THE RUSSIAN FEDERATION Yurii G. SHVETSOV
Polzunov Altai State Technical University, Barnaul, Altai Krai, Russian Federation yu.shvetsov@mail .ru ORCID: not available
Article history:
Received 10 January 2018 Received in revised form 14 February 2018 Accepted 28 February 2018 Available online 27 April 2018
JEL classification: G38, H41
Keywords: bureaucracy, State, budget reform, budget system, taxation system
Abstract
Importance At present, bureaucracy is pervasive in government authorities and administration of virtually all countries, and does enormous harm to national economies. For the Russian Federation this problem is an urgent one, and without solving it, one can hardly hope for future improvement of living standards.
Objectives The purpose of the study is to analyze the contemporary system of public administration in the RF, financial conditions of its functioning, and to underpin the need for cardinal changes.
Methods The paper draws on the systems approach. The dialectic method of studying objective economic laws, regularities and phenomena in their constant development and interrelation are the study basis.
Results The article discloses the nature of bureaucracy, characterizes its driving factors, substantiates conditions for its existence and its dominant position in the society. The paper ascertains that the budget is a main source to satisfy financial interests of political establishment.
Conclusions It is crucial to reduce the number of State officials in general government, implement an administrative reform in the country to streamline the expenditures of the budget system at all levels.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2018
Please cite this article as: Shvetsov Yu.G. Budget as a Material Basis of Bureaucracy in the Russian Federation. Finance and Credit, 2018, vol. 24, iss. 4, pp. 879-894. https://doi.org/10.24891/fc.24.4.879
References
1. Shvetsov Yu. [ Budget as an instrument of reproduction of bureaucracy in Russia ]. Voprosy Ekonomiki, 2006, no. 5, pp. 87-96. (In Russ.)
2. Litvyak L.G., Prygunov K.A., Katasonov A.V. [Corruption in Russia: Past and present]. Istoricheskaya i sotsial'no-obrazovatel'naya mysl' = Historical and Social Educational Ideas, 2015, vol. 7, no. 4, pp. 35-39. (In Russ.)
3. Radzinskii E.S. Zagadki lyubvi [Riddles of love]. Moscow, AST Publ., 2007, 528 p.
4. Popovich A.S., Popovich Z.A. Ot byurokratizatsii upravleniya do byurokratizatsii mysli. Marksistskii analiz fenomena byurokratii [From bureaucratization of control to bureaucratization of thought. A Marxist analysis of the bureaucracy phenomenon]. Moscow, Lenand Publ., 2015, 392 p.
5. Razumovskii F. Kto my? Anatomiya russkoi byurokratii [Who are we? The anatomy of Russian bureaucracy]. Moscow, Belyi gorod, Pechatnaya sloboda, Voskresnyi den' Publ., 2014, 76 p.
6. Khasbulatov R.I. "Byurokratiya tozhe nash vrag...": Sotsializm i byurokratiya ['Bureaucracy is also our enemy...': Socialism and Bureaucracy]. Moscow, Politizdat Publ., 1989, 34 p.
7. Glaz'ev S.E., Dement'ev V.E., Sukhinin I.V. Strategicheskie predposylki modernizatsii i innovatsionnogo razvitiya rossiiskoi ekonomiki [Strategic prerequisites for modernization and innovation-driven development of the Russian economy]. Moscow, SUM Publ., 2014, 274 p.
8. Senchagov V.K., Gubin B.V., Pavlov V.I. Ekonomicheskaya bezopasnost'Rossii: monografiya [Economic safety of Russia: a monograph]. Moscow, IE of RAS Publ., 2000, 440 p.
9. Leksin V. [Administrative reform: Federal, regional and local levels. Article 1. Executive power of federal Russia as a subject of administrative reform]. Rossiiskii ekonomicheskii zhurnal = Russian Economic Journal, 2006, no. 2, pp. 32-52. (In Russ.)
10. Grigor'eva T.V. [Corruption in Russia: Past and present]. Sibirskaya finansovaya shkola = Siberian Financial School, 2009, no. 1, pp. 47-51. (In Russ.)
11. Aganbegyan A.G. Ekonomika Rossii na raspute. Vybor postkrizisnogo prostranstva [Russian economy is at the crossroads. Choosing the post-crisis space]. Moscow, Astrel' Publ., 2010, 379 p.
Conflict-of-interest notification
I, the author of this article, bindingly and explicitly declare of the partial and total lack of actual or potential conflict of interest with any other third party whatsoever, which may arise as a result of the publication of this article. This statement relates to the study, data collection and interpretation, writing and preparation of the article, and the decision to submit the manuscript for publication.
