CC BY
13
Вестник Института экономики Российской академии наук
2/2016
Б.В. ГУБИН
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН
БЮДЖЕТ 2016 - БЮДЖЕТ ОЖИДАНИЯ ПОЗИТИВНОЙ ДИНАМИКИ И НЕЙТРАЛИЗАЦИИ СОВРЕМЕННЫХ РИСКОВ
В статье в контексте общей экспертной оценки проекта федерального бюджета РФ на 2016 г. анализируются заложенные в нем ключевые положения и принципы построения всей бюджетной конструкции, которая, по мнению автора, является неустойчивой. Показаны особенности проводимой в России бюджетной политики, в определенной степени ограниченной и слабо активированной на нейтрализацию бюджетных рисков, которые систематизированы автором и подробно рассматриваются им. В работе предлагается механизм минимизации бюджетных рисков и обосновываются меры, связанные с повышением эффективности бюджетных расходов и преодолением негативных тенденций в развитии бюджетной системы нашей страны.
Ключевые слова: бюджетная парадигма, бюджетные риски, оценка программного метода, сбалансирование бюджетной системы, регулирование финансовых потоков.
JEL: H61, D81, 010.
Бюджет 2016 - это бюджет поиска дополнительных ресурсов по различным «сусекам», ожиданий позитивных глобальных решений в экономике, а в целом - собирание финансовых ресурсов путем частичного отсечения расходов по отдельным статьям бюджета и поиском отдельных «просветов» в сложной финансовой системе, причем с неявным реальным результатом.
Для того чтобы перейти на новый, более «высокий» уровень экономического развития, нашей стране необходимо кардинально пересмотреть первичные, определяющие это развитие факторы. Экономический рост связан с технологическим развитием, в процессе которого возникает новый мощный симбиоз, сплачивающий предприятия, науку и государственные структуры в единую систему. Этот симбиоз требует более активной роли бюджета, как ключевого инструмента грядущего нового прорыва экономики в будущем.
Необходимо изменить алгоритм разработки бюджета страны. Но прежде всего это касается не краткосрочных оценок параметра бюджета, источников его формирования и приоритетов решения про-
блемы наступающего года, а главным образом идеолого-экономической ориентации бюджетных проектировок, опирающихся на реалии 1-2 летнего развития экономики страны, и выработки среднесрочной ориентации бюджета. Ключевыми реперными точками новой бюджетной парадигмы должны быть, во-первых, стратегические национальные интересы и приоритеты развития экономики страны, нейтрализация негативных внешних воздействий по отношению к России, сдерживающих и ослабляющих потенциал нашей экономики, и, во-вторых, система мер, направленных не на «вялые» усилия по поддержанию статус-кво как в коренном сегменте нашей экономики - реальном секторе с его важнейшим нефтегазовым сегментом, так и в социальной сфере, а на решение стратегической задачи - развитие человеческого капитала и достижение высокого уровня жизнеобеспечения всего населения России за счет социально-экономического прорывного развития страны.
Ориентиры и механизмы финансовой политики наиболее активно сказываются на инвестиционной политике (особенно долгосрочной), которая становится все более спонтанной и менее конкурентоспособной, что требует больших усилий со стороны государства на поиск эффективных мер для нахождения недостающих ресурсов, в том числе и на реформирование системы налогообложения, учитывая ее регрессивную модель. К сожалению, регулирующим органам не удалось (очевидно, по политико-социальным причинам) устранить реальную социальную несправедливость действующей налоговой системы. Пока не удалось ощутить эти якобы имеющиеся, но неочевидные преимущества равновесия налогообложения всех плательщиков налогов - аргументы сторонников миллиардеров и обычных граждан не пришли к консенсусу. Роль нашего «полусреднего» (по обеспечению) класса пока весьма незначительна.
Опыт использования программного метода в бюджетном процессе предыдущих лет не позволяет рассматривать его в качестве эффективного инструмента регулирования, особенно в критических ситуациях. Ко всему перечисленному, в самой конструкции бюджета на 2016 г. заложен ряд серьезных рисков, которые за относительно небольшой период могут обнулить и Резервный фонд. Следовательно, источники финансирования дефицита, а также погашения долга в бюджете, бесспорно, будут трансформироваться. Прежде всего - это расчетная стоимость нефти, которую взяли за основу в бюджете, и в первый раз за длительное время она уступила текущей стоимости, причем значительно. А кроме ценовых рисков в последнее время возникли опасения по поводу того, удастся ли поддерживать на прежнем уровне физические размеры поставок углеводородов из РФ в западном направлении.
Множество вопросов вызывает выдвигаемая идея «тонкой настройки стимулов развития», прежде всего связанных с параметрами «тонкости». Различные группы ученых предлагают рецепты, системы, программы, способные обеспечить до 8-10% роста ВВП в течение ближайшего периода (за полгода или год). Эти попытки заслуживают внимания, учитывая поразительную пассивность правительства РФ в отношении поиска активных инструментов, способных вывести экономику из кризиса.
Реальным резервом является активная работа по контролю за расходами, основные направления которой должны проявляться в следующем:
- в необходимости ужесточения государственного финансового контроля за уставными капиталами госкомпаний и за их необоснованными расходами;
- в значительном сокращении госаппарата;
- в ужесточении контроля за необоснованно высокими зарплатными выдачами госаппарату;
- в отказе от «бюджетного правила»;
- в реальной борьбе с коррупцией и мошенничеством;
- в усилении контроля за зарубежными затратами средств;
- в контроле за госзакупками.
- Бюджет-2016, в необходимых параметрах, может быть реализован при выполнении ряда системных решений, в частности, при:
- выдаче долгосрочных кредитов объектам производственного сектора под ставку не более 3-5%;
- реформировании ценообразования на услуги инфраструктурных и сырьевых компаний;
- повышении эффективности принимаемых решений по выходу из кризиса;
- трансформировании валютного регулирования, позволяющего избежать критической утечки капитала. Борьба с валютными спекулянтами должна превратиться из разряда общих соображений в жесткий контроль (особенно налоговый) за движением капиталов (в частности, это касается вывода валютных депозитов из системы страхования вкладов, а также установления жесткого лимита открытой валютной позиции банков и др.);
- активной государственной структурной политике, валютной политике и стабилизации курса рубля.
Главная проблема - смена вектора регулирования развития экономики, с проблемами увеличения срока выхода на пенсию, уровня монетизации экономики (она должна быть оптимальной для данного уровня экономики), индексации зарплат бюджетников.
Нельзя согласиться с мнением ряда экономистов (в частности, А. Кудрина) о том, что «у государства для увеличения своих доходов нет альтер-
Вестник ИЭ РАН. №2. 2016 С. 154-164
нативы повышению налогов» [5]. Это отдельные фрагменты негативной стабильной политики ожидания, которая ориентирована, во-первых, на динамику мировых финансов; во-вторых, на жесткую связь «курс рубля -цена нефти»; в-третьих, на ожидание позитивных для России событий в финансовом глобальном пространстве и др. Это отнюдь не самостоятельная финансовая политика, а пассивная политика следования за тар-гетированием различных экономических событий в мире.
В бюджете не удалось изменить схему регулирования и контроля за деятельностью госмонополий и создать единый регулятор (зарплата, услуги, слабое отстаивание национальных приоритетов, интеграции малого и среднего бизнеса, утверждение инвестпрограмм и др.). Крупные госкомпании не стали главными бенефициарами льгот при конкурсном обладании ресурсами. Проблема создания единого регулятора, который, к сожалению, не обеспечен цивилизованными нормами антимонопольного регулирования, тормозится сторонниками развития рыночных отношений. Заявления о том, что позитивная деятельность монополий зависит не от эффективного регулирования действия экономических объектов, а от общегосударственной политики, в основе которой, к сожалению, лежат радикально-либеральные принципы, пока что остаются превалирующими.
Одним их важнейших механизмов развития экономики является контрактная система госзакупок, которая, к сожалению, через полтора года после запуска так и не заработала в полную силу. Ее ключевым элементом является планирование госзакупок, которое работает неэффективно в связи с тем, что доступ бизнеса к торгам затруднен. Существующая пока система планирования госзакупок создает лишь дополнительные сложности для заказчиков и не помогает потенциальным подрядчикам и поставщикам государства.
Пока контрактная система сформирована не более чем на 60%, оставшиеся 40% законодательных нововведений будут вступать в силу поэтапно до 1 января 2017 г. Меняющееся законодательство всегда является проблемой для тех, кто его применяет, но это лучше, чем законодательство с неустраненными проблемами.
Упражнения ЦБ с валютной ставкой становятся все менее эффективными. Аргументы сторонников «танцующей ставки» от 0,5-1% до 11% годовых кажутся объективными. Так, одни считают, что реальный сектор поднимается (правда, непонятно почему), международные резервы ЦБ пока не разбазарены, рубль дешевый, но стабильный, экономика адаптируется к новой реальности, а умеренная индексация зарплат в госсекторе снизит темпы роста потребительских цен. Поэтому ставка не должна быть снижена.
Очевидно, что противники этой позиции не согласны с таким ходом событий. И, что самое странное, обе позиции вроде бы прием-
лемы. При этом, хотя и побеждает первая точка зрения, однако приводимые аргументы можно принять с большими допущениями. Снижение ставки уже не оказывает существенного влияния на курс валюты, мегарегулятор слабо влияет на курсовую динамику. Кроме всего перечисленного есть еще инвесторы, действия которых по скупке долларов не предсказуемы.
Одна из причин, препятствующих развитию экономики, - это нехватка частных инвестиций, и является она следствием неразвитости бизнес-среды. В настоящих условиях вместо «затыкания дыр» в промышленном комплексе необходимо сосредоточиться на реализации значительного количества небольших по объему, особенно ориентированных на импортозамещение, инвестпроектов, что требует более четкой направленности бюджетно-налоговой политики на их поддержку.
Чтобы «Бюджет-2016» не превратился в «бюджет стагнации», необходима концентрация сил экономики и всего российского общества. В этой связи звучит достаточно обоснованно высказывание Президента РФ В.В. Путина, который заявил, что нам нужен не просто экономический рост, а «индустриальный удар» в развитии промышленности. И важнейшая роль при этом отводится бюджету, государственным программам, а также другим проектно-программным решениям с креативной ориентацией.
Во многих исследованиях, по нашему мнению, недооценивается роль бюджетных рисков, связанных с обеспечением регулирования экономических, финансовых и правовых процессов. Практически сфера проявления данных рисков - это технология управленческих решений, связанных с выработкой направлений, путей, взаимосвязанных мер по обеспечению движения капитала, материальных и трудовых ресурсов. Во многом в современных условиях бюджетные риски связаны с реакцией управляющих органов на торможение развития экономики и общества.
При этом следует учитывать, что ключевым, базовым риском во время кризисов является появление различного рода рисков и угроз, существовавших до этого лишь в латентной форме. Эти риски и угрозы могут иметь самые непредсказуемые и разрушительные последствия. История мировых экономических кризисов последних десятилетий показывает, что ни к одному из них ни одна страна никогда полностью не готова, и Россия тоже не стала исключением.
Трудно согласиться с целевой ориентацией «Бюджета - 2016», который, как утверждают авторы, «направлен на реализацию заявленных в Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2018 г. приоритетов [1, с. 5]. Перечень приоритетов (за исключением импортозамещения) не отражает современных требований, что
естественно, имея в виду основу устаревшего документа, на которых они основываются (Основные направления деятельности до 2018 г.). В частности, это касается приоритета - «развитие негосударственного сектора экономики» и др. Данный просчет может рассматриваться в качестве важного бюджетного риска, учитывая ситуацию, сложившуюся в 2014-2015 гг. (рецессия, санкции, инфляционные тенденции).
Ведущие эксперты единодушны в определении причин финансового кризиса: отставание методов регулирования от нарастания рисков, рыночный оптимизм, неуправляемое развитие финансовых рынков и инструментов, приведшее к возникновению «пузырей» и утрате реальной экономической оценки как активов (реальных и финансовых), так и рисков.
Современные проблемы в экономике носят характер «замкнутого круга», причем во многом замкнутого на улучшение ситуации на сырьевых энергетических рынках. В случае затяжной экономической рецессии невозможно стимулировать экономический рост. В соответствии с этим остается либо ждать улучшения ситуации на нефтегазовом рынке и, соответственно, на мировых финансовых рынках, либо преодолевать экономические трудности собственными силами, учитывая, что возможности денежно-кредитной политики во многом исчерпаны. К тому же бюджетная конструкция теряет эластичность.
В условиях ограниченных возможностей бюджета должна актуализироваться роль частных инвестиций. Однако для привлечения частных средств в потребительский сектор экономики необходим трансформационный механизм, обеспечивающий переток частных инвестиций в реальный сектор для проведения реиндустриализации. Таким механизмом (и имеющийся мировой опыт это подтверждает) может стать государственно-частное партнерство с такими институтами, как концессии, особые экономические зоны, соглашения о разделе продукции и др.
К существенным рискам относится ситуация, когда потенциал роста экономики, связанный с оптимизацией расходов, практически уменьшается. В частности, это касается ситуации, когда значительная часть средств, выделяемых на докапитализацию госкорпораций, лежит на депозитах в банках или вращается на финансовых рынках. Это же касается огромного количества недостроя. Так, из почти 800 объектов, запланированных к вводу в прошлом году, в эксплуатацию было введено меньше половины.
Несмотря на все декларации о снижении расходов на управление, доля расходов на госаппарат в бюджете неуклонно растет: по сравнению с 2012 г. в 2015-2016 гг. рост составит 0,8-0,9%, зато наука, образование и здравоохранение постепенно вытесняются на периферию бюджетной системы.
Очевидны риски значительного перераспределения ресурсов через бюджет путем массированных внутренних заимствований (до 1 трлн руб.), которые могут быть уменьшены за счет внешних привлечений средств (возможно, азиатских заимствований).
Крайне велики риски неэффективного расходования средств из-за неопределенности в экономической ситуации. Изменения в структуре расходов за последние годы, отражающие сдвиг приоритетов от расходов на развитие человеческого капитала (образование, здравоохранение) в сторону оборонных расходов и социальных трансфертов, подрывают бюджетные стимулы долгосрочного экономического развития. В этих условиях необходима активная адаптация бюджета к новым макроусловиям.
Бюджет не решает проблему стимулирования экономического роста - он нацелен только на стабилизацию экономики. Отчасти это оправдано: ВВП ушел вниз, его рост сдерживается санкциями и стоимостью нефти, что лежит за пределами влияния бюджетной политики.
В качестве одного из основных рисков большинство разработчиков отмечают «недостаток финансирования мероприятий госпрограмм за счет средств федерального бюджета». Упоминание такого рода рисков свидетельствует о недоверии ответственных исполнителей к такому институту, как госпрограммы, который выбран в качестве важнейшего, по сути, главного инструмента формирования бюджета. Как следствие, вопросы финансирования ставятся ими на первое место, а значит, мало внимания уделяется соответствующим показателям. При таком подходе «потолки» расходов по госпрограммам будут естественным и продуманным ограничением, а не механическим секвестированием бюджета.
Особые (негативные) свойства госпрограмм породили специфические формы «новейшей коррупции». Слабый контроль программ практически на всех стадиях - от их разработки до реализации - позволил выработать «вполне законные способы увода средств». Уже нет необходимости нарушать уголовный и гражданский кодексы, различные приказы и постановления. Проблема получения «левых» доходов решается в рамках самих программ: разработка проектов в их рамках путем использования связей и привлечения заинтересованных лиц, выбора проектов, подрядчиков, корректировки проектной документации, договоренностей, выбора сырья и материалов, некоторой корректировки госзакупок и т.д. Получается следующая картина: коррупции нет, есть лишь ошибки, просчеты, задержки в исполнении, поддержка аффилированных лиц, родственных связей и.т.д.
Таким образом, программная форма бюджета становится хорошей почвой для реализации этих негативных мер. Дело не в том, что эти инструменты реализуются без жестких нормативно-правовых ограничений, контроля и ответственности участников программ.
Бюджетный риск, возникающий при корректировке экономической парадигмы страны в направлении реализации программы реиндустриализации, обладает определенными особенностями как в плане возникновения бюджетного риска, так и в плане его нейтрализации. Данный риск не является следствием шоковых обстоятельств в экономике или неопределенностью последствий реализации мер по реиндустриализации страны. Практически в данном случае мы имеем дело с возможным негативным трендом, вызванным: недостаточно обоснованным решением, повышением неопределенности для инвесторов, возможным затруднением доступа к отечественным и международным рынкам капитала в условиях санкционной политики Запада.
В этой связи становятся актуальными меры, связанные с оценкой и управлением бюджетными рисками, что позволит выявить вероятные ситуации с динамикой бюджетных параметров и их чувствительность к реальности предпринимаемых мер по реиндустриализации экономики. Особенно это касается негативных тенденций, вызванных бюджетными трудностями, которые могут быть временными или постоянными, что и определяет необходимость в требуемых дискретных бюджетных корректировках.
В настоящих условиях экономика России находится в стадии рецессии, что, однако, не исключает возможности проведения отдельных мер по созданию новой индустрии. В частности, вынужденный санкциями процесс импортозамещения нужно встраивать в программы и планы, а также в государственную структурную политику.
Определенные тенденции, тормозящие процесс развития экономики, объясняются непрозрачностью и субъективностью формирования главных параметров бюджета. Часть доходов бюджета выводится из системы обычного бюджетного контроля. Теряется прозрачность -усиливаются угрозы негативных тенденций; суммы нефтегазовых доходов, выведенные за рамки бюджета, используются для формирования двух фондов, выделенных из бывшего Стабилизационного фонда, -Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.
Поэтому создание условий для минимизации рисков несбалансированности бюджетной системы РФ является одной из ключевых задач стратегии реиндустриализации (см. табл.).
Основная часть внешних бюджетных рисков, с точки зрения их возможного воздействия на сбалансированность бюджетной системы РФ, должна быть оценена в рамках учета уровня влияния западных санкций. При сохранении Резервного фонда, а также сокращении ненефтегазового дефицита можно прогнозировать, что средств данного фонда будет достаточно для поддержания сбалансированности федерального бюджета в достаточно длительном периоде.
Таблица
Направления минимизации бюджетных рисков в современных
условиях
Наименование риска Инструментарий минимизации рисков
1 Общие бюджетные риски Возможность реального противодействия бюджетным рискам будет создана только после накопления достаточного размера Резервного фонда (7% ВВП), что в рамках «базового» сценария ожидается не ранее 2020 г.
2 Уменьшение доходов федерального бюджета Отказ от распределения условно утвержденных расходов, а также направление на покрытие дефицита средств Резервного фонда
3 Вероятность резкого сокращения доходов бюджетной системы В составе федерального бюджета могут резервироваться дополнительные средства на реализацию мер, направленных на поддержку приоритетных отраслей экономики, оказание помощи проектам реиндустриализации
4 Сокращение интенсивного роста инвестиций в основной капитал Активизация работы по привлечению инвестиций, использование имеющихся резервов и госгарантий
5 Риск роста несбалансированности бюджетов отдельных субъектов РФ, связанной с дополнительной нагрузкой на бюджеты, обусловленной мерами по реиндустриализации Осуществление и завершение системных реформ в отраслях бюджетной сферы, направленных на кардинальное повышение эффективности бюджетных расходов
6 Ключевые (рецессионные) внешние риски для бюджетной системы РФ Необходимость регулярного уточнения прогноза доходов и, в случае необходимости, разработки дополнительных мер, направленных на сокращение избыточных, неэффективных расходных обязательств будущих периодов
7 Риски развития кризисных явлений в мировой экономике, следствием которых может стать замедление роста ВВП Использование накопленных резервов на предмет таких ситуаций
8 Сокращение доходов от экспорта углеводородов, обусловленное конъюнктурными колебаниями цен Активный поиск ниш в мировой экономике, в которых имеется потребность в углеводородах
9 Риски возрастания расходов на обслуживание и погашение долговых обязательств субъектов РФ Контроль за долговыми обязательствами субъектов РФ, поддержка в критических сегментах деятельности РФ
Вестник ИЭ РАН. №2. 2016 С. 154-164
Можно допустить, что экономические трудности России будут носить затяжной характер, но, несмотря на это, необходимо продолжить перестройку финансово-экономической архитектуры экономики. В этих условиях необходимо активно поддерживать из бюджета даже фрагментарные, конъюнктурные всплески, нацеленные на прорыв экономики из рецессии. Данные всплески - островки будущего подъема - сыграют важнейшую роль в стратегическом развитии экономики России (что подтверждается положительным опытом ряда регионов, например, Калужской области).
Оценивая современное положение в России, можно утверждать, что в Бюджете-2016 (с некоторыми допущениями) реализуется тупиковая, слабо активированная модель развития. Однако при этом нельзя не видеть, что накопление острых проблем опережает процесс их решения, и тенденция к нарастанию общественных противоречий в ряде сфер доминирует над тенденцией к их преодолению.
Реализуемая в настоящих условиях стратегия бюджетной политики строится на постулатном требовании ежегодной сбалансированности федерального бюджета. Практически бюджетная политика правительства РФ ориентирована на приоритеты, обеспечивающие максимальную концентрацию финансовых ресурсов на уровне федерального бюджета для обслуживания ряда основных сегментов (социальный, оборонный). Формируемая на такой базе сбалансированная, но весьма неустойчивая конструкция федерального бюджета не встроена в единую систему движения внутренних финансовых потоков, а изменение ее основных параметров в значительной мере зависит от внешнеэкономической конъюнктуры, а не от собственных усилий по реиндустриализации.
Применяемые подходы и механизмы обеспечения сбалансированности бюджетной системы РФ в долгосрочном периоде должны формировать достаточно эффективную защиту финансового обеспечения расходных обязательств публично-правовых образований в условиях реализации прогнозируемых внешних и внутренних рисков. Цель бюджета - содействовать экономическому росту, как текущему, так и долгосрочному. В России темпы роста экономики падают с 2006-го г. И это является основой для постановки вопроса о смене экономической модели.
Литература
1. Основные направления деятельности Правительствла РФ на период
до 2018 г.
2. Экономическая безопасность России. Общий курс / Под ред. В.К. Сенчагова. М.: БИНОМ, Лаборатория знаний, 2009.
3. Бюджет России - развитие и обеспечение экономической безопасности. Монография / Под ред. В.К. Сенчагова. М.: Инфра-М, 2015.
4. Губин Б.В., Павлов В.И. Финансовое обеспечение новой индустриализации экономики России. М.: Институт экономики РАН, 2013.
5. Макеев Н. Глазьев с Титовым обещают 10% роста // МК. 22 октября
6. Бюджет России 2015-2017 гг. - пути преодоления негативных тенденций. М.: Институт экономики РАН, 2014.
B.V. GUBIN
doctor habilitatus in economics, professor, chief research fellow of Institute of economics of
the Russian academy of sciences, Moscow, Russia
kurnova@inecon.ru
THE BUDGET OF 2016 - THE BUDGET OF EXPECTATION OF POSITIVE DYNAMICS AND NEUTRALIZATION OF MODERN RISKS
In the paper in the context of the general expert assessment of the federal budget draft of Russia for 2016 is given an analysis of the key provisions and the principles of creation of the whole budgetary construction which, according to the author, is unstable. Features of the budgetary policy pursued in Russia are shown, to some extent limited and poorly activated on neutralization of the budgetary risks which are systematized by the author and in detail are considered. In the paper the mechanism of minimization of the budgetary risks is offered and the measures connected with increase of efficiency of the budgetary expenses and overcoming of negative tendencies in development of the budgetary system of our country are proved.
Keywords: budgetary paradigm, budgetary risks, assessment of a program method, balancing of the budgetary system, regulation of financial streams. JEL: H61, D81, OlO.
2015 г.
