CC BY
57
Административное право
УДК 338.2
В.Г. Булавчик*, В.П. Очередько**
Аспекты административно-правового регулирования управления в структурах органов внутренних дел
Изложен авторский взгляд на особенности административно-правового регулирования управления в структурах органов внутренних дел
Ключевые слова: особенности, административно-правовое регулирование, управление, структуры, органы внутренних дел.
V.G. Bulavchik*, V.P. Ocheredko**. Aspects of administrative and legal regulation in the management of the structures of law enforcement agencies. The author's view on the particular administrative and legal regulation in the management of structures of law enforcement agencies is given.
Keywords: features, administrative and legal regulation, management, structure, internal affairs, agencies.
Органы внутренних дел, как и любая сложная социальная система, строятся по иерархическому, многоуровневому принципу. Уровень административно-правового регулирования управления в структурах органов внутренних дел определяется элементами системы. Для реализации функций административно-правового регулирования управления системой органов внутренних дел создается специальный аппарат, структура которого определяется составляющими звеньями и количеством иерархических ступеней управления. Управление структурами органов внутренних дел должно обеспечивать единство устойчивых связей между ее составляющими частями и надежное функционирование системы в целом. Это положение распространяется на деятельность любого подразделения органов внутренних дел [5].
Административно-правовое регулирование управления в структурах органов внутренних дел в значительной мере определяет эффективность правоохранительной деятельности, т.к. обеспечивает устойчивость связей между множеством составляющих компонентов объекта управления и обеспечивает целостность системы. В системе органов внутренних дел административно-правовое регулирование управления связывает отдельные элементы системы в единое целое, существенно влияет на формы и организацию планирования, оперативного управления, способы организации служебной деятельности и ее координацию, дает возможность измерить и сравнить результаты деятельности каждого подразделения и сотрудника. Кроме того, оно влияет и на технологию управления, ставит задачи оптимального распределения информации, использования управленческой техники при подборе и расстановке кадров. Ошибки управления в структуре органов внутренних дел приводят к снижению не только эффективности правоохранительной деятельности, но и всей организационной системы в целом [2].
Теория административно-правового регулирования управления в структурах органов внутренних дел выделяет ряд типов структур управления. Почти каждая научная школа с теоретической точки зрения обосновывает новый тип организационной структуры или их комбинаций (линейная, функциональная, штабная или дивизионная). На наш взгляд, дело, естественно, не в названии, а в том, как действующая структура управления выполняет свои функции, т.е. в ее оптимальности для
* Булавчик, Владимир Григорьевич, профессор кафедры организации работы полиции Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор военных наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, академик МАИ. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1.
** Очередько, Виктор Пантелеевич, заместитель директора по научной работе Северо-Западного филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия», доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ. Адрес: Россия, г. Санкт-Петербург, Александровский парк, д. 5. . Телефон: 8 911 9269469. E-mail: ocheredkovp@mail.ru.
* Bulavchik, Vladimir Grigorievich, Professor of the Organization of Police Work Department of St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Military Scicnces, Professor, Honored worker of science of the Russian Federation. Address: Russia, 198206, St. Petersburg, Pilot Pilyutov str., 1.
** Ocheredko, Victor Panteleevich, Deputy Director for Scientific Work of the North-Western branch of «The Russian academy of justice», Doctor of Law, Professor, Honored worker of the higher school of the Russian Federation. Address: Russia, St. Petersburg, Alexander Park, 5. Telephone: 8911 9269469. E-mail: ocheredkovp@mail.ru. © Очередько В.П., Булавчик В.Г., 2014
Булавчик В.Г., Очередько В.П. Аспекты административно-правового регулирования управления...
данных условий: рациональны ли связи между звеньями и ступенями управления при обеспечении надежности и минимальных затратах на аппарат управления [6].
Постоянно меняющаяся оперативная обстановка, необходимость внедрения новых технологий, весьма слабая доля вероятности результатов прогнозирования заставляют многих специалистов в области управления органами внутренних дел критически относиться к организационным схемам административно-правового регулирования управления и настойчиво требовать их постоянной корректировки. Управление органами внутренних дел без четко продуманной структуры практически невозможно, а поэтому потребность в периодической корректировке структурных схем очевидна [2].
Существует ряд аспектов в административно-правовом регулировании управления в структурах различного типа. В свою очередь, структуры могут быть либо иерархическими, либо линейными. Для иерархических структур характерно наличие управляющей и хотя бы одной подчиненной подсистемы. Наличие иерархии является признаком высокого уровня организации. В линейных структурах управляющие функции распределены между всеми элементами системы. Избыточные структурные уровни свидетельствуют о нецелесообразном, расточительном расходе ресурсов, кроме тех случаев, когда планируется дальнейшее развитие системы органов внутренних дел. Процесс административно-правового регулирования управления в структурах органов внутренних дел определяется воздействием на подсистемы и их элементы с целью обеспечения свойственных этой системе правоохранительных органов функций при изменении состояния окружающей среды. При централизованном управлении органом внутренних дел источником и стимулятором управляющих процессов является верхняя иерархическая ступень. В этом случае инициатива подсистем ограничена, а её функциональное поведение носит исполнительный характер [1].
Первый способ административно-правового регулирования управления в органах внутренних дел (линейная структура), когда сотрудник подразделения как исполнитель подчиняется и получает указания только от одного руководителя, прост, понятен каждому и вполне логичен. В этом случае, структурное подразделение возглавляет наделенный необходимыми полномочиями начальник и осуществляет единолично все функции управления. Его решения обязательны для выполнения сотрудниками. Оптимальной рабочей группой в органе внутренних дел следует считать коллектив, с руководством которым справляется один человек. Реализуемый при этом принцип единоначалия в органах внутренних дел не только концентрирует всю полноту власти в одних руках, но и налагает персональную ответственность на руководителя. При таком способе управления вышестоящий орган внутренних дел не имеет права отдавать распоряжения исполнителям, минуя их непосредственного начальника [2].
Руководитель органов внутренних дел, единолично отвечая за все стороны деятельности коллектива, обязан выполнять весь комплекс управленческих работ, а поэтому часто испытывает большую информационную перегрузку. Если исполнителей много и они выполняют работу различного типа, то управлять ими становится сложно. Линейная структура оправданно применяется либо в небольших двухуровневых органах внутренних дел, либо в качестве элемента более сложных, занятых конкретными видами правоохранительной деятельности. Достоинством линейных структур управления в органах внутренних дел является их простота, четкость построения, явно и недвусмысленно выраженная подчиненность и ответственность структурных элементов. Однако диапазон их применения ограничен из-за возникающих организационных трудностей при решении многоуровневых неоднозначных правоохранительных задач. Как правило, при таком способе управления в структурах органов внутренних дел сложно решаются вопросы, возникающие между подразделениями, часто наблюдаются случаи неравномерной загрузки руководителей, а успех правоохранительной деятельности и работы подразделения во многом зависит от их мастерства и опыта [3].
Второй способ административно-правового регулирования управления в органах внутренних дел (функциональная структура) значительно облегчает работу руководителя, т.к. у него имеются заместители, и практически ему нужно работать только с ними, а не со всем коллективом сотрудников индивидуально. Каждый из заместителей по функциональным направлениям обязан не только компетентно решать возникающие служебные задачи, но и имеет право принимать самостоятельные решения в пределах своих полномочий. Функциональную структуру управления часто называют традиционной или классической, т.к. в органах внутренних дел она применяется уже многие годы. Ученые-правоведы достаточно глубоко исследовали ее особенности и способы воздействия на сотрудников органов внутренних дел при решении правоохранительных задач [4].
Административно-правовое регулирование управления в органе внутренних дел особенно плодотворно, когда выбранная структура характерна специализации деятельности подразделения по нескольким направлениям, что, в свою очередь, требует и специализации подготовки руководителей. Традиционно административно-правовое регулирование управления в организации органов внутренних дел предусматривает реализацию следующих функциональных блоков: планирование, оперативное управление, снабжение и учет. На практике часто применяются различные гибридные структуры управления, так называемая дихотомия, т.е. деление на пары «соподчиненных» элементов. При всей логической ясности и простоте функциональные структуры управления обладают труднопреодолимыми недостатками: сложно осуществлять координацию и согласованность решений специалистов, занятых в правоохранительной деятельности, каждый из которых считает, естественно, свои задачи приоритетными. Одним из аспектов такой структуры является свойственный ей основной порок, который предусматривает необходимость принятия большинства оперативных решений, независимо от их важности, руководитель [2].
Административное право
Административно-правовое регулирование управления в структурах органов внутренних дел предполагает, что оптимальная организационная структура, должна не только соответствовать динамичным изменениям внешней среды, но и быть способна решить следующие задачи: координацию работы всех функциональных служб, четкое определение прав и обязанностей, полномочий и ответственности всех участников управленческого процесса в органе внутренних дел. С точки зрения управления своевременная корректировка структуры должна способствовать повышению эффективности деятельности органов внутренних дел, а обоснованный выбор организационной структуры в значительной мере должен определяет стиль управления и качество решения возложенных правоохранительных задач [7].
Проблема выбора типа структур в органах внутренних дел стала весьма актуальной для современной России. Подавляющее большинство неудач в решении правоохранительных задач, как правило, объясняется в первую очередь несовершенством организационной структуры органов внутренних дел и проблемами в административно-правовом управлении. При сокращении численности персонала органов внутренних дел единоличное управление ими становится невозможным и возникает необходимость ввода в действие вертикальных структур, способствующих решению всё возрастающего числа оперативных задач. До настоящего времени весьма распространенной среди управленческих структур остается простейшая двухуровневая «плоская» вертикальная структура. Являясь наиболее гибкой и адекватно реагирующей на изменения оперативной обстановки, она менее подвержена искажениям управляющей информации, поскольку информационные каналы короче и ее трансформация при переходе с одного уровня управления на другой минимальна [8].
Развитие системы МВД требует принятия новых решений, связанных с совершенствованием административно-правового регулирования управления в структурах органов внутренних дел. Активно осуществляется переход к функциональным структурам, представляющим собой объединение нескольких функциональных структур в органах внутренних дел. В таких организациях управление связанно с принятием стратегических решений на общеорганизационном уровне. Кроме того, функциональные подразделения в них обладают достаточной самостоятельностью, осуществляя свое планирование, служебную деятельность и кадровую политику. Одним из важных аспектов такой структуры является ее свойство, связанное с неизбежным ростом численности управленческого персонала, а также совместимость и совпадение целей и задач «верха» многоуровневой иерархии структуры органов внутренних дел и взаимодействующих структурных подразделений. Административно-правовое регулирование управления в дивизионной структуре органа внутренних дел может успешно применяться в тех подразделениях, которые решают правоохранительные задачи в обширных географических регионах. При этой структуре функции управления органом внутренних дел передаются руководителю, целиком отвечающему за его деятельность [2].
На наш взгляд, в ближайшее время широкое распространение может получить матричная структура системы органов внутренних дел, сочетающая преимущества крупных организаций с развитой функциональной структурой небольших подразделений с их оперативным и подвижным управлением. Характерной особенностью матричной системы является то, что при ней орган внутренних дел при существенной оперативной самостоятельности имеет двойное подчинение - по функциональному и территориальному признаку. Вместе с тем наибольшее распространение должна получить трехуровневая структура органов внутренних дел, поскольку чем выше иерархический уровень, тем более сложные и ответственные задачи выполняют сотрудники органов внутренних дел. Очевидно, что сотрудники высшего уровня управления будут решать в основном стратегические задачи. На втором уровне — тактические задачи, а сотрудники низшего звена должны решать оперативные задачи.
Административно-правовое регулирование управления в структурах органов внутренних дел выполняется различными методами, среди которых наиболее простым и доступным являются метод аналогий. Он позволяет изучать аспекты функционирования структур различных подразделений, работающих в сходных условиях. Широкое распространение получил метод экспертных оценок, который позволяет осуществлять административно-правовое регулирование управления на основе анализа возникших структурных проблем опытными консультантами и изучения передовых систем управления родственных или близких по задачам организациий, включая и зарубежные. Кроме того, метод структуризации целей применяется, когда структура управления разрабатывается с ориентиром на стратегические задачи. Более профессионален, но непрост в реализации метод математического моделирования. Он основан на разработке алгоритмов основных функций организации в условиях действия критериев оптимальности управления и существующей системы ограничений. Этот метод широко использует способы математической формализации, что позволяет легко перейти к компьютерному программированию и анализу вариантов административно-правового регулирования управления в организационных структурах органов внутренних дел с помощью средств вычислительной техники [1].
Административно-правовое регулирование управления в организационных структурах органов внутренних дел определяет функциональные взаимоотношения между ее элементами, формализует разделение обязанностей, иерархию подчиненности и ответственности, а также необходимую специализацию подразделений. Следует отметить аспект, связанный с тем, что при уменьшении в органе внутренних дел числа структур и иерархических уровней, легче обеспечивается их приспосабливаемость к изменениям внешней и внутренней среды. Однако при этом существенно возрастает ответственность руководителя органов внутренних дел, а уровень подготовки сотрудников должен быть самым высоким [6].
С научной точки зрения, любая классификация, в т.ч. и структур органов внутренних дел, по каким-либо существенным признакам (типология) всегда бывает условной. Она основывается на
Булавчик В.Г., Очередько В.П. Аспекты административно-правового регулирования управления...
понятии типа определенного признака. Это позволяет установить общность изучаемой управленческой структуры и определить ряд требований, которым должна соответствовать оптимальная (на какой-то определенный отрезок времени) организационная структура органа внутренних дел. Структура органа внутренних дел должна обеспечивать эффективное достижение основных правоохранительных и организационных целей. Кроме того, она должна обеспечивать взаимодействие всех элементов структуры и управленческого персонала, а также адекватно реагировать на изменения оперативной обстановки [2].
Важным аспектом административно-правового регулирования управления в структуре органа внутренних дел является факт наличия в нем неформальной структурной связи между подразделениями, особенно на горизонтальном уровне. Сотрудники более охотно вступают в контакты с равными себе по служебному положению, чем со старшими или младшими по должности. Потоки информации, циркулирующие на горизонтальных уровнях иерархической структуры органа внутренних дел, имеют свои особенности. Потоки меньше подвержены искажениям и носят в основном координационный характер. Они более оперативны, но не всегда достоверны, т.к. не содержат механизмов проверки сообщений. С помощью горизонтальных связей легче и быстрее решаются сложные служебные вопросы, но так же быстро и широко распространяются слухи [8].
Психологи выдвигают немало аргументов в пользу горизонтальных структур, поскольку пирамидальные структуры, состоящие из малочисленных блоков, не могут полностью удовлетворить глубоко укоренившуюся потребность в общении. Большие однородные по составу коллективы органов внутренних дел, характерные для горизонтальных структур, помогают сотрудникам избежать ощущения одиночества, иногда и страха, стимулируют обмен мыслями, эмоциями, позволяют сравнивать свои жизненные позиции с взглядами своих коллег. В небольших коллективах велика угроза трансформации целей, когда упускается из виду основная, стратегическая цель, связанная с решением правоохранительных задач, которая зачастую подменяются частными мелкими повседневными задачами [2].
Обоснованный выбор типа организационных структур органов внутренних дел зависит от взвешенного анализа многих факторов. Среди них возможность использования компьютерной техники для анализа оперативной обстановки и стратегия развития подразделений на определенный период. Кроме того, существенным фактором является объем выполняемых служебных заданий и, наконец, опыт управленческого персонала и компетенция руководителя органа внутренних дел. Простейший и часто применяемый метод выбора организационной структуры - изучение структур успешно функционирующих органов внутренних дел. Другой метод - разработка новой структуры - осуществляется на основе рекомендаций профессиональных консультантов и экспертов. Реже применяются методы структуризации целей и организационного моделирования [1].
Любая, даже самая совершенная структура управления органов внутренних дел обречена на изменения и дальнейшее совершенствование. Чем раньше органы управления определят необходимость этих перемен, тем эффективнее будет процесс управления, тем меньше будет угроза стагнации системы. Причина неизбежности новых административно-правовых методов управления организационными отношениями в соответствующих структурах органов внутренних дел кроется в постоянном развитии и перераспределении функций между элементами системы управления, моральном старении структуры и в таком мощном катализаторе социальных, экономических и управленческих изменений, как научно-технический прогресс [8].
На наш взгляд, большинство структурных преобразований в системе МВД вынуждено преодолевать сопротивление со стороны отдельных сотрудников. Эти преобразования будут иметь высокие шансы на успех, если самое активное участие в них будут принимать высшие руководители. Важно, чтобы необходимость структурных преобразований была ясна всем. Каждое нововведение необходимо должным образом аргументировать. Руководители органов внутренних дел должны быть морально готовы к возможным сбоям в работе, к нарушениям привычных ритмов деятельности. Опыт передовых органов внутренних дел России и успешно работающих зарубежных полицейских подразделений показывает, что наметилась стойкая тенденция замены узкофункционального труда разнообразным по форме творческим трудом, требующим самостоятельных управленческих решений. Все шире вовлекаются в процесс управления низовые структурные звенья. Более высокие иерархические уровни концентрируются на решении наиболее сложных, стратегических правоохранительных задач. Эти изменения в содержании управленческого труда в органах внутренних дел требуют упрощения сложных иерархических структур [3].
В настоящее время совершенствование государственной системы управления осуществляется чаще всего под влиянием субъективных факторов, а также волевыми решениями отдельных личностей или министерств. При попытках сократить численность аппарата управления госслужбы и органов внутренних дел нередко снижается эффективность отдельных функций подразделений, что заставляет формировать новые структуры управления. С научной точки зрения, основным критерием качества административно-правового регулирования управления в организационных структурах органов внутренних дел должен являться конечный социальный и психологический результат их деятельности, связанный с эффективностью решения правоохранительных задач.
Список литературы
1. Кнорринг, В. И. Теория, практика и искусство управления : учебник для вузов по специальности «Менеджмент» / 2-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2001. - 528 с.
2. Основы управления в органах внутренних дел : учебник / под общ. ред. Н.В. Бугеля. - СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2012. - 167 с.
Административное право
3. Кононов, А. М. Актуальные проблемы организации полиции в системе МВД России // Труды Академии управления МВД России. - 2012. - № 1.
4. Потапова, С. А. К вопросу о роли управленческих решений в системе управления ОВД // Труды Академии управления МВД России. - 2012. - № 4.
5. Боженок, С. Я. О гражданско-правовой природе органов государственной власти // Труды Академии управления МВД России. - 2013. - № 1.
6. Потапова, С. А. Факторы, определяющие формирование организационных структур управления // Труды Академии управления МВД России. - 2013. - № 2.
7. Нуманов, Х. И. Эффективность деятельности как цель инспектирования // Труды Академии управления МВД России. - 2013. - № 3.
8. Коробов, В. Б. Становление и развитие теории управления органами внутренних дел // Труды Академии управления МВД России. - 2013. - № 4.
Literature
1. Knorring, V. I. Teoriya, praktika i iskusstvo upravleniya : uchebnik dlya vuzov po spetsialnosti «Menedzhment» / 2-e izd., izm. i dop. - M.: Norma, 2001. - 528 s.
2. Osnovyi upravleniya v organah vnutrennih del : uchebnik / pod obsch. red. N.V. Bugelya. - SPb.: Izd-vo SPb un-ta MVD Rossii, 2012. - 167 s.
3. Kononov, A. M. Aktualnyie problemyi organizatsii politsii v sisteme MVD Rossii // Trudyi Akademii upravleniya MVD Rossii. - 2012. - № 1.
4. Potapova, S. A. K voprosu o roli upravlencheskih resheniy v sisteme upravleniya OVD // Trudyi Akademii upravleniya MVD Rossii. - 2012. - № 4.
5. Bozhenok, S. Y O grazhdansko-pravovoy prirode organov gosudarstvennoy vlasti // Trudyi Akademii upravleniya MVD Rossii. - 2013. - № 1.
6. Potapova, S. A. Faktoryi, opredelyayuschie formirovanie organizatsionnyih struktur upravleniya // Trudyi Akademii upravleniya MVD Rossii. - 2013. - № 2.
7. Numanov, H. I. Effektivnost deyatelnosti kak tsel inspektirovaniya // Trudyi Akademii upravleniya MVD Rossii. - 2013. - № 3.
8. Korobov, V. B. Stanovlenie i razvitie teorii upravleniya organami vnutrennih del // Trudyi Akademii upravleniya MVD Rossii. - 2013. - № 4.
УДК 343.352
А.С. Квитчук*, А.М. Хмара**
Административная ответственность за коррупционные правонарушения
В статье даётся общая характеристика коррупции как социального явления, раскрывается отрицательное воздействие коррупции в органах государственной власти на жизнь общества, меры правового характера, предпринимаемые государством по противодействию коррупции. Рассматривается вопрос об административной ответственности юридических лиц за коррупционное правонарушение. Предлагается закрепление в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях составов административных правонарушений коррупционного характера.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная политика, антикоррупционный нормативный правовой акт, коррупционные нарушения, органы государственной власти, государственный служащий, юридическое лицо, меры противодействия коррупции, состав административного правонарушения коррупционного характера, административная ответственность.
A.S. Kvitchuk*,A.M. Khmara**. Administrative liability for corruption offenses. The article gives the general description of corruption as a social phenomenon; it reveals a negative impact of corruption in the public authorities on the life of the society, and legal measures taken by the state to counter corruption. The article discusses the administrative liability of legal entities for corruption offences. It suggests codifying the constituent elements of administrative offences related to corruption in the Code of Administrative Offences of the Russian Federation.
Keywords: corruption, anti-corrupt policy, anticorruption normative legal act, corruption offences, public authorities, public servant, legal entity, anti-corruption measures, constituent elements of the administrative offence of corruption, administrative liability.
* Квитчук, Анатолий Сергеевич, профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор. Заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации. Адрес: 198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: pr.ankvt@mail.ru
** Хмара, Анатолий Михайлович, доцент кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент. Адрес: 198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: hmaraam@mail.ru.
* Kvitchuk, Anatoly Sergeyevich, professor of administrative activity department, St. Petersburg University, Ministry of Interior Affairs of Russia, doctor ofjurisprudence, professor. Address: Russia, 198206, St. Petersburg, Pilot Pilyutov str., 1. E-mail: pr.ankvt@mail.ru.
** Khmara, Anatoly Mikhailovich, associate professor of administrative activity department, St. Petersburg University, Ministry of Interior Affairs of Russia, candidate ofjurisprudence, associate professor. Address: Russia, 198206, St. Petersburg, Pilot Pilyutov str., 1. E-mail: hmaraam@mail.ru. © Квитчук А.С, Хмара А.М., 2014
