CC BY
13УДК 341.1
Тихомиров С.Н.,
кандидат юридических наук, профессор Академии военных наук, старший научный сотрудник отдела глобальных экономических проблем и внешней политики Национального исследовательского института мировой экономики и международных отношений РАН им. Е.М. Примакова, член Научного совета РАН
по прикладной геофизике
БЕСПРАВНАЯ СТРАТЕГИЯ
Цель данного исследования - показать неэффективность современных стратегий пассивного противостояния угрожающей геоэкологической тенденции и привлечь внимание общественности к созданию и применению эффективных технологий защиты от опасных неконтролируемых экологических процессов. Увеличение количества и масштабов разрушения от геофизических явлений на Земле связано с проблемой народонаселения и экономической безопасностью, которая требует общей координации усилий разных государств в этих областях. Цель соответствующей конфронтации порождает необходимость участия многих стран в интеграции их интеллектуальных активов и материальных ресурсов и это может служить новым фактором глобализации. В этом контексте следует учитывать многолетнюю деятельность международной организации - Международная стратегия ООН по уменьшению опасности стихийных бедствий (МСУОБ ООН) - а также созыв регулярных международных форумов в ее рамках. Решения и деятельность созданных исполнительных структур создают основу для управления рисками на глобальном уровне, предназначенную для обеспечения стабильности в условиях стихийных бедствий и температурных изменений путем совместных достижений в рамках стратегий ООН: Сендайская рамочная программа по снижению риска бедствий, инициатива ООН «Повестка дня на XXI век» и Парижская Рамочная конвенция ООН по изменению климата. Но, согласно общему результату, после 15 лет реализации данных инициатив без уполномоченных институтов и правовых обязательных решений, она не оказала значимого эффекта. Анализ основных документов и возможностей типичных современных средств предупреждения опасных и необычных явлений природы и своевременного реагирования на них свидетельствует о том, что существующие институциональные рамки сотрудничества в чрезвычайной ситуации и потенциал сопротивления, используемые в настоящее время, не могут остановить динамичное увеличение человеческих жертв и экономический ущерб, причиненный природой. Для эффективной защиты от стихийных бедствий и последствий от геофизических процессов, проводимой некоторыми странами, необходимо иметь не рекомендуемую, а обязательную систему ее регулирования. Необходимо разработать политический план развития новой сферы международного сотрудничества и создания путей его нормативной и институциональной базы для реализации национальных интересов. Для рассмотрения этого проблемного аспекта, который недостаточно изучен, необходимо способствовать объективной оценке критической ситуации в борьбе с постоянно растущей угрозой, носящей глобальный и неизбежный характер. В то же время, в основе концепции геодинамики, а так же в основе социальной необходимости, важной задачей является ускоренное создание институциональных и законодательных положений, направленных на усиление глобального управления рисками стихийных бедствий.
Ключевые слова: стихийные бедствия, международное право, ООН, международная стратегия уменьшения опасности бедствий
Tikhomirov S.,
PhD in Law, Professor of the Academy of Military Sciences, Senior Researcher of the Department of Global Economic
Problems and Foreign Policy of the National Research Institute of World Economy and International Relations named after E. Primakov of the Russian Academy of Sciences, Member of the Research Board on Applied Geophysics
of the Russian Academy of Sciences
POWERLESS STRATEGY
The goal of this investigation is to show the inefficiency of the present-day strategy of passive confrontation with a threatening geo-ecological tendency, and to attract attention to creation and application of active defense technologies for dangerous environmental processes running out of control. The increase in quantity and scale of destroying geophysical events on the Earth relates to the problem of population and economic safety that require common coordination of protective efforts by
different states. The objective of appropriate confrontation generates a need of many countries' participation, integration of their intellectual asset and material resources, and serves as a new factor of globalization. In this context, one should take into consideration a long-term global company - the UN International Strategy of Disasters Risk Reduction - and also convocation of regular world forums in its course. Their resolutions and activities of executive structures established create a base for managing risks at the global level, assigned to provide development stable to disasters and temperature changes by joint achievements of the UN projects triad: Sendai Framework for Disaster Risk Reduction, Agenda XXI and the Paris Agreement on Climate Change. But, according to the actual overall result after 15 years of the Strategy's realization without authorized institutes and legal obligatory decisions, it has not given a meaningful effect. The analysis of its main documents and possibilities of typical present-day warning and reaction means demonstrates that both the existing institutional framework of cooperation in the emergency sphere and the resistance potential used nowadays cannot stop a dynamic increase in human victims and economic damage caused by nature. For efficient protection from natural disasters and consequences of neglected modifications of geophysical processes carried out by some countries, it is necessary to have not a recommendable, but an obligatory system of its regulation. A political plan of developing a new area of international cooperation and creating ways of its normative and institutional base construction for the future national interests is needed. Consideration of this problem aspect, which has not been researched enough, should promote objective evaluation of the critical situation in the fight against the consistently increasing threat which has global and inevitable character. At the same time, amid both geodynamics and social necessity, it is essential to accelerate creation of institutional and legislative regulations, to enhance global natural disaster risk management.
Keywords: natural disasters, international law, UN, international strategy for disaster reduction
Стихийные бедствия и бедствующая экономика: circulas vitiosus
За прошедшие полвека количество и масштабы чрезвычайных ситуаций природного характера в мире существенно возросли. Только в течение двух последних десятилетий число зарегистрированных стихийных бедствий удвоилось с приблизительно 200 до более чем 400 в год [1]. Отчасти отмечаемое удвоение можно объяснить увеличением объема представленных сведений, но в главном и основном явление сформировали такие взаимообусловленные факторы, как растущая разрушительность этих ударов и повышение уязвимости общества. Отрицательное действие данного процесса можно признать тотальным: он создаёт или осложняет неопределённо широкий спектр проблем различного характера и величины. То, что наблюдается сегодня, заставляет говорить о динамичном усилении угрозы для жизни и благосостояния огромного числа людей на Земле, преимущественно, тех, которые живут в бедных странах, а, следовательно, - для устойчивого развития в целом1.
Указывая на заявившую о себе опасность, необходимо добавить, что внимание международного со-
1 Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций в своей резолюции 64/200 от 21 декабря 2009 г. "Международная стратегия уменьшения опасности бедствий" особо отмечает, что "уменьшение опасности бедствий, в том числе снижение уязвимости для стихийных бедствий, является важным сквозным элементом, способствующим достижению устойчивого развития" [2, преамбула].
общества привлечено, прежде всего, к катастрофам, охватывающим обширные географические районы, имеющим исключительно тяжелые и широко распространенные последствия для населения и хозяйства. Однако большинство бедствий, происходящих в мире, довольно ограничены по площади и причиненному вреду. Как правило, преодолением таких локальных проблем занимаются местные общины и территориальные органы власти, подчас, не только без какой-либо поддержки со стороны центрального правительства (не говоря уже о помощи международных организаций), но и без его ведома. Эти во многих случаях повторяющиеся, малоизвестные бедствия причиняют в сумме весьма значительный ущерб, который продолжает увеличиваться, что в совокупности с явным учащением крупных стихийных катастроф свидетельствует о вполне сформировавшейся неблагоприятной глобальной тенденции.
Природные катаклизмы дестабилизируют общественные и одними из первых - производственно-распределительные, гражданско-правовые отношения, зачастую серьезно подрывая экономические и социальные перспективы, отчего борьба с этой угрозой является одним из главных условий решения провозглашенных ООН задач в области развития [3, сс. 6-8]. Степень уязвимости населения и жизнеобеспечивающей инфраструктуры для опасных геосфер-ных процессов зависит, в основном, от уровня хозяйственного развития затронутого государства.
В развивающихся странах абсолютная величина ущерба экономике, наносимого стихией, ниже, чем
Как цитировать статью: Тихомиров С.Н. Бесправная стратегия // Вестник Академии права и управления. 2017. № 3(48). с. 57-66
в развитых, хотя причиненные реальные потери составляют более значительную долю ресурсной базы; страхованием он возмещается неудовлетворительно, гуманитарная помощь его не компенсирует. Последствия же катастроф, связанные с гибелью людей и ухудшением условий жизни, - более тяжелые, нежели в национальном хозяйстве лидеров. Как показывает опыт, развивающиеся страны, сталкиваясь с многочисленными разрушительными экологическими факторами и периодическими бедствиями, рискуют в борьбе с ними истощить целевые ресурсы и даже подорвать свои традиционные механизмы производства и распределения. Что касается международной поддержки, то она явно недостаточна.
На Мальдивских островах, согласно правительственным данным, потери после памятной цунами 2004 г. составили свыше 62% валового внутреннего продукта (ВВП). Для восстановления правительство запросило внешнюю помощь в объеме более 1.5 млрд долл., однако получена была только небольшая часть от этой суммы: в соответствии с решением Исполкома Международного валютного фонда, принятым от 4 марта 2005 г., Мальдивам на преодоление последствий удара океана выделялось всего 6.3 миллионов долл. В подобной ситуации оказалась и Шри-Ланка, которой, с той же целью этим же постановлением, при стоимости работ 1.5-1.6 млрд. долл., предоставлялось лишь 157.5 миллионов. Правда, Всемирным банком островному государству, кроме того, был выдан кредит в размере 75 млн. долл. и гранты на сумму 150 млн. долл. [4, с.13].
Развитым странам, напротив, стихийные опасности наносят в абсолютном измерении намного больший хозяйственный урон, чем развивающимся. Это объясняется, прежде всего, высокой стоимостью повреждаемой материальной, в том числе производственной, базы, но отчасти и тем, что в индустриальных районах разрушения от экстремального природного явления часто усугублены деструктивным воздействием техносферы. Наибольшей угрозой здесь являются инциденты, создаваемые на потенциально опасных объектах: предприятиях атомной энергетики, химической промышленности, нефтегазового комплекса, гидроэнергетических узлах и т. п. Удары стихии по такого рода инфраструктурным элементам могут вызвать тяжелые катастрофы вторичными поражающими эффектами. Однако в масштабе сильной экономики даже крупный катаклизм приводит к неразорительным убыткам, которые, к тому же, возмещаются давно отлаженными страховыми системами. Потери среди населения при этом минимальны [5, рр.165-175; 6, р. 79]. Нагляден 2007 г. в Европе, когда там произошло 66 стихийных бедствий: это 27% мирового экономического ущерба от опасных явлений природы, но лишь 1% человече-
ских жертв стихии, зарегистрированных на Земле за этот период [1] .
Развитые страны, подверженные тем же, что развивающиеся, а нередко даже большим геоэкологическим и, в особенности, техногенным рискам, как правило, благодаря возможностям своего хозяйства, самостоятельно борются с катастрофами и восстанавливают причиненный вред. Мощная экономика позволяет государству сохранить устойчивость и в мощных потрясениях - как политических, так и природных. Для примера, который может служить дидактическим образцом, надо вспомнить чрезвычайную ситуацию удара цунами по атомной электростанции "Фукусима".
Япония занимает третье место в мире по ВВП (как номинальному, так и рассчитанному по паритету покупательной способности), четвертое - по экспорту и шестое - по импорту. Денежная единица, - иена,
- одна из трех "международных" валют; рынок облигаций занимает второе место после США; рынок акций -также один из самых больших в мире. Экономический организм глобального лидера, крупнейшего мирового кредитора, в состоянии собственными средствами, не увеличивая объема внешних займов, устранять тяжелые нарушения своего функционирования, так как обладает валютными резервами в размере 886 млрд долл. Кроме того, в то время накопленный валовый долг государства, оцененный ОЭСР в 213% ВВП, почти целиком (около 95%) находился внутри страны,
- обстоятельство, практически исключающее отток капитала из Японии [7]. Согласно правительственным данным, объявленным Токио в июне 2011 г., "великое северо-восточное землетрясение" причинило прямой ущерб в размере более 430 млрд. долл., что составляло, однако, только 7% годового ВВП2 [8]. Крупнейшее природно-техногенное бедствие снижало в 2012 фин. г. прирост валового внутреннего продукта лишь на 0.5% (с предполагавшихся 2.3% до 1.8%), но, по мнению экспертов, "укрепляло иммунитет" японской экономической системы и давало импульс ее дальнейшему развитию3.
Правда, немногие страны могут так стойко выдержать подобный удар, как эти высокоразвитое хозяйство и сплоченная нация. Стихийные бедствия усиливаются и подрывают экономику, ослабленная экономика делает стихийные бедствия еще более разрушительными для населения и объектов своей инфраструктуры. Продолжая движение во времени, замкнувшийся агсиШэ у'й'ювив увеличивает человече-
2 Для сравнения: согласно первым российским и американским официальным прогнозам, ожидаемые убытки составляли примерно 6-7% ВВП в наиболее пострадавших районах Японии и 2-3% - по стране в целом, при прогнозируемом снижении прироста валового внутреннего продукта на 0.2% [9; 10].
3 Рассчитано по: [11; 12, с.74].
ские жертвы, материальные убытки, экологический вред, провоцирует социальную эрозию.
"Стратегическая оборонная инициатива" Объединенных Наций
Масштаб и динамизм рассматриваемой проблемы требуют адекватных ответных мер, опирающихся на организационную базу, которая располагает средствами, способными обеспечить ее решение. Сегодня роль такой основы выполняет всемирная кампания, предпринятая ООН как попытка без жесткой правовой регламентации, мягким рекомендательным регулированием, с помощью повсеместных акций, методического руководства и пропаганды научных знаний снизить число вызванных чрезвычайными ситуациями людских и экономических потерь, общественных конфликтов. На начальном этапе, с 1990 по 1999 г., Объединенные Нации осуществили программу мероприятий Международного десятилетия по уменьшению опасности стихийных бедствий (International Decade for Natural Disaster Reduction). Проект предполагал стимулировать:
- поиск возможности устойчивого развития в условиях глобального увеличения количества и тяжести катастроф;
- политическое влияние, оказываемое в интересах борьбы с бедствиями;
- обмен накопленной информацией и передачу специальных технологий;
- оценку риска и уязвимости населения и инфраструктуры;
- раннее предупреждение.
Самые важные из дальнейших шагов во взятом направлении определила преемница декады - провозглашенная Организацией Объединенных Наций Международная стратегия уменьшения опасности бедствий (International Strategy for Disaster Reduction). Реализация "стратегической оборонной инициативы" ООН началась в 2000 г. с целью сократить число человеческих жертв, объем ущерба хозяйству, социальной сфере и окружающей среде посредством создания и использования потенциала противодействия техногенным и природным катастрофам. К достижению указанного ведет выполнение следующих задач:
- сформировать всеобщее понимание, что уклонение от угрозы должно стать неотъемлемым слагаемым устойчивого развития;
- добиться, чтобы органы власти государств принимали на себя обязательства, вытекающие из международных рекомендаций по ее уменьшению;
- содействовать на всех уровнях (местном, национальном, региональном, глобальном) разностороннему сотрудничеству в сфере снижения риска, а также образованию и совершествованию деятельности ассоциаций этого профиля;
- повысить научное знание о чрезвычайных ситуациях и их последствиях.
Через пять лет после начала проведения Международной стратегии не сдержанный ею рост потерь от разрушительных явлений природы, который демонстрировали, в частности, невиданные землетрясение и цунами в Индийском океане, послужил главной причиной созыва Всемирной конференции ООН по уменьшению опасности бедствий (UN World Conference on Disaster Risk Reduction). Форум Объединенных Наций принял Хиогскую рамочную программу действий на 2005-2015 гг. [13, рр.8-39]. По замыслу, это - "дорожная карта" для сохранения людей и созданных ими ценностей, руководствуясь рекомендациями которой, участники намерены были "добиваться в течение ближайших 10 лет (то есть до 2015 г. - Прим. авт.) следующего ожидаемого результата: существенного сокращения числа человеческих жертв, а также социального, экономического и экологического ущерба для общин и стран вследствие бедствий"4.
В документе закреплены три стратегические задачи5:
1) оптимизация учета риска природных и техногенных катастроф в проектах устойчивого развития и политике государств;
2) создание и укрепление институтов, механизмов и в целом потенциала противодействия опасности;
3) комплексный подход к ее снижению при составлении и отработке программ защиты.
Приоритеты, заявленные хиогскими предписаниями6, были таковы:
- обеспечивать на национальном и местном уровне первоочередное внимание деятельности, связанной с чрезвычайными ситуациями, а также поддержке осуществляющей ее системы учреждений и организаций;
- выявлять, оценивать и отслеживать факторы риска, совершенствовать раннее предупреждение;
- использовать знания, инновации и образование для создания культуры безопасности на всех уровнях;
- устранять основные условия возникновения угрозы;
- повышать экстренную готовность в интересах результативного реагирования.
Национальным институтам власти "японский путеводитель" предлагался в качестве юридически не
4 См. Раздел В "Ожидаемый результат'' Части II "ВКУОБ: Цели, ожидаемый результат и стратегические задачи'' [13, п. 11].
5 См. Раздел "Стратегические задачи'' Части II "ВКУОБ: Цели, ожидаемый результат и стратегические задачи'' [13, п. 12].
6 См. Раздел В "Приоритетные направления действий'' Части III "Приоритетные направления действий на 2005-2015 гг.'' [13, п. 14].
обязывающего плана по повышению эффективности управления рисками, который ведет к целям в области развития. Предусматривалось, что выполнение программных указаний должно было согласовывать и активизировать усилия на всех ступенях - от муниципальной до глобальной, - формировать политическую волю субъектов власти, нести образовательно-просветительские функции и в итоге - переломить неблагоприятную общемировую тенденцию. Однако уже в сентябре 2008-го, через три года после принятия нормативного акта, руководящего посредством рекомендаций, в докладе Генерального секретаря ООН о ходе осуществления стратегии указывалось, что "международное сообщество не укладывается в график достижения к 2015 г. поставленной в Хиогской рамочной программе цели существенного снижения ущерба, причиняемого бедствиями. В этой связи существует настоятельная необходимость в крупном наращивании усилий и ресурсов" [14, resume]. В августе 2011-го, спустя ещё три года, на 66-й сессии Ге-нассамблеи Организации Объединенных Наций было констатировано: "Нарастание опасности бедствий обгоняет экономический рост, тем самым создавая препятствия на пути развития и достижения Целей развития тысячелетия. "[15, resume] Обстановка, сложившаяся в итоге, вызвала на 69-й сессии ООН в сентябре 2014г., по существу, признания Генерального секретаря в стратегическом поражении: "Представленные в докладе прогнозы отрезвляют (выделено автором. - Прим. авт.), учитывая те огромные трудности, с которыми сталкиваются правительства и сообщества в деле управления рисками на существующих на сегодняшний день уровня. [16, п. 11] Общий объем потерь, понесенных в результате бедствий, возрастает с пугающей (выделено автором. - Прим. авт.) скоростью и сказывается на глобальных усилиях, направленных на искоренение нищеты и обеспечение устойчивого развития. [16, п. 12] Если не обеспечить эффективное управление рисками бедствий, то увеличение потерь, понесенных в результате бедствий, и их последствия могут свести на нет все успехи в области развития, достигнутые в ходе реализации целей в области устойчивого развития. [16, п. 17].»
Неудавшийся десятилетний проект, неизменно отрицательные итоги в период проведения стратегии и на предшествующем ей этапе последовательно доказывают несостоятельность используемого здесь "мягкого" регулирования. Несмотря на это, в марте 2015 г., как главный документ международной борьбы с "жесткой" угрозой провозглашена разработанная на основе и в продолжение необязательного и невыполненного хиогского плана такая же нестрогая новая Сендайская рамочная программа по снижению риска бедствий на 2015-2030 гг. [17]. Так как завершенная декада 2005-2015 необходимого и желаемого факти-
чески не принесла, новые ожидания собравшихся в Японии на очередную, третью, всемирную конференцию были, по сути, старыми, неудовлетворенными: "Эта рамочная программа призвана обеспечить с опорой на Хиогскую рамочную программу действий достижение в ближайшие 15 лет следующего результата: существенное снижение риска бедствий и сокращение потерь в результате бедствий в виде человеческих жертв, утраты источников средств к существованию и ухудшения состояния здоровья людей, и неблагоприятных последствий для экономических, физических, социальных, культурных и экологических активов людей, предприятий, общин и стран" [17, п. 16].
Теперь для достижения этого повторно запрограммированного и ставшего поистине долгожданным положительного баланса, решаемая проблема дифференцирована в документе на семь целевых задач. Они сформулированы с самым широким введением оценочного понятия "значительно", не менее спорного, чем уже длительно употребляемое, но еще не определенное "существенно":
1) к 2030 г. значительно снизить смертность в результате бедствий;
2) к 2030 г. значительно сократить общее количество пострадавших;
3) к 2030 г. уменьшить хозяйственные потери относительно мирового ВВП;
4) к 2030 г. значительно снизить ущерб важнейшим объектам инфраструктуры;
5) к 2020 г. значительно увеличить число государств, принявших национальные и местные стратегии уменьшения опасности;
6) значительно расширить сотрудничество по теме с развивающимися странами путем предоставления помощи для выполнения программы;
7) значительно ускорить распространение информации о риске чрезвычайных ситуаций.
На этот раз участникам рекомендуют сосредоточить свои действия на четырех приоритетных направлениях:
- изучение условий возникновения бедствий;
- совершенствование организационно-правового управления риском;
- поднятие потенциала противодействия посредством инвестиций;
- повышение готовности к защите и использование восстановительных мероприятий в целях устойчивого развития.
Как следует из акта, принятого в Сендае, начатый проект будет с учетом национальных условий, в соответствии с внутригосударственным законодательством и международными обязательствами, в духе преемственности и последовательности реали-зовывать положения по уменьшению опасности бедствий, декларированные в конце ХХ в. и подтверж-
денные на первых двух саммитах: сначала в Иокогаме (1994 г.), а затем в Хиого (2005 г.).
Третья всемирная конференция подвела итог пройденного по хиогскому курсу и предложила перспективу сендайской программы. Как оценивает сегодня положение сам автор не оправдывающей надежд стратегии, то есть Организация Объединенных Наций?
«Спустя 25 лет после провозглашения Международного десятилетия по уменьшению опасности стихийных бедствий и спустя 10 лет после одобрения документа "Хиогская рамочная программа действий на 2005-2015 гг.: создание потенциала противодействия бедствиям на уровне государств и общин" Генеральной Ассамблеей глобальный риск бедствий по-прежнему нарастает быстрее, чем сокращается. Экономические потери достигли уровня, составляющего в среднем от 250 до 300 млрд долл. США в год, что оказывает крайне негативное воздействие на стабильный экономический рост в странах с низким и средним уровнем дохода и подрывает достижения в области развития в уязвимых общинах» [18, п. 1]. Реальная картина служит аргументом этому малооптимистичному заявлению, которое сделал Пан Ги Мун в своем докладе на юбилейной 70-й сессии Генассам-блеи о результатах стратегической инициативы ООН.
Современные тенденции
В настоящее время самую высокую частотность имеют природные катастрофы, вызванные изменениями водного и/или температурного режима. Отмечается долгое непрерывное увеличение количества наводнений и наносимого ими вреда. Показательно двадцатилетие 1985-2005 гг., когда их число возросло с примерно 50 до более чем 200, а причиненный экономический ущерб распространился на новые обширные территории. Активным фактором и фоном происходящего, наряду с подъемом уровня Мирового океана, является повышение опасности катаклизмов, возникающих из-за участившихся сильных ураганов,. Развитие "катастрофического" гидрологического тренда, поддержанное этими обстоятельствами, склоняет к мнению, что наблюдаемое следует считать не временным отклонением от нормы, а, как уже отмечалось в статье, устойчиво растущей угрозой для огромного числа людей, особенно тех, которые не защищены твердыми экономическими и социальными гарантиями. Например, почти две трети мегаполисов, каждый с населением более 5 млн. человек, либо полностью, либо частью своей площади расположены в наводняемых низинах, и в таких условиях находится 21% горожан наименее развитых стран. В опасных прибрежных районах, высота которых составляет лишь несколько метров над нулевой отметкой, насчитывается около 634 млн. жителей, - немного менее десятой части всей
земной популяции, - и три четверти этих низко лежащих территорий занимают подверженные затоплениям устья рек в Азии или незначительно возвышенные над уровнем моря острова малых государств, то есть регионы со слабой экономикой [1].
Неуклонно увеличивается вероятность засух, что способствует обострению глобальной продовольственной проблемы. Рост их числа и продолжительности, уменьшая объем естественного полива и водных ресурсов, расшатывает аграрное производство, отчего расширяются группы риска, которым угрожает голод. Так, в Сахелианской части Африки, где земледелие и скотоводство категорически обусловлены природным орошением, учащение затяжного безводия, разрушая сложившиеся системы выращивания пищевых культур и разведения животных, постепенно подрывает традиционное жизнеобеспечение местных племен. В некоторых же странах континента из-за снижения количества осадков и продления засушливых периодов выработка сельскохозяйственных продуктов, по прогнозам, сократится не менее чем вдвое уже к 2020 г.
Рассматривая отрицательное влияние засух на международные рынки, надо обратить внимание на то, что недостаточное увлажнение почвенного покрова, в итоге, становится одной из главных причин беспрецедентного снижения мировых запасов продовольствия и ожидаемого дальнейшего сокращения его поставок. Увеличение частотности и длительности засух, имея следствием неурожаи, приводит к уменьшению экспортного предложения и, тем более, гуманитарной помощи, а, значит, к подорожанию основных продуктов питания у импортеров и их нехватке у благополучателей. Происходящее отсюда ограничение потребления будит социальную нестабильность в странах, жестко зависящих от внешнеторговых и донорских поступлений, а также общественную напряженность в государствах, не имеющих развитого агропромышленного комплекса.
Сегодня чрезвычайная ситуация природного характера часто порождает или усугубляет экологическую и/или демографическую проблемы. Обе способны вызывать, осложнять друг друга, и, хотя они, чаще всего, не представляют непосредственной угрозы для жизни людей, имеют как ближайшие, так и отдаленные неблагоприятные гуманитарные последствия. К примеру, опасный геофизический процесс (оползень, почвенная эрозия, затопление и др.) наносит серьезный ущерб месту обычного проживания, чем толкает пострадавшую общину на вынужденную миграцию, превращая ее членов в дважды потерпевших, - согласно терминологии ООН, "экологических мигрантов"7. Единичные катастрофы и поправимый
7 "Экологические мигранты - это лица, которые вынуждены
урон ведут к временному перемещению, однако их повторения и рост невозмещаемых потерь заставляют искать районы для безвозвратного переселения. Многочисленная мобилизация, в свою очередь, сопровождается антропогенными видами вреда и истощения естественных ресурсов (обезлесением, чрезмерным потреблением воды, выбиванием пастбищ и т. п.), а освоение новых территорий, - стойким ухудшением состояния окружающей среды, опустыниванием и усилением там борьбы за доступ к природным запасам вплоть до вооруженных конфликтов8.
Отмечается, что одни стихийные бедствия, в частности, те, что обусловлены температурными и гидрологическими изменениями, нередко влекут за собой разнохарактерные другие. Так, в результате наводнений расширяются районы, охваченные инфекциями, передающимися через воду, а потепление и продление засух уже увеличило вероятность эпидемий малярии в ряде африканских регионов. Если не будут поставлены более надежные барьеры, могут возникнуть новые виды массовых заболеваний - таких как лихорадка денге, число зараженных которой к восьмидесятым годам XXI в. увеличится на 2 млрд человек[1].
Комментируя сегодняшние тенденции рассматриваемой проблемы, следует указать, что десятилетия, прошедшие со времени принятия начальных постановлений (1987 г.), повлияли на сам ее характер, в частности, акцентировали два актуальных аспекта. Во-первых, непрерывное увеличение количества катастроф и тяжести наносимого ими вреда населению, экономике, окружающей среде может стать труднопреодолимой преградой всеобщему развитию. В четвертой части Преамбулы Хиогской декларации говорится: "Мы убеждены, что стихийные бедствия серьезно подрывают за весьма короткий срок результаты инвестиций в развитие и, следовательно, остаются одним из серьезнейших препятствий на пути к достижению устойчивого развития и искоренению бедности. Мы также отдаем себе отчет в том, что инвестиции в развитие, не обеспечивающие надлежащий учет рисков стихийных бедствий, способны усиливать уязвимость. Поэтому решение проблемы бедствий и уменьшение их опасности с целью создания возможностей для обеспечения и усиления устойчивого развития стран есть одна из наиболее
покинуть места своего постоянного проживания и которые перемещаются в пределах своей страны либо пересекают ее границу вследствие резкого ухудшения состояния окружающей среды или экологических катастроф" [19, п. 10 Приложения 2].
8 Использование природных ресурсов становится "важным звеном в той цепочке причин, которые есть у любого конфликта, и способно в определенных случаях сыграть роль катализатора" [20, р. 291].
важных задач, стоящих перед международным сообществом" [21]. Внушительный объем ущерба побудил авторов отразить в Сендайском документе глубокое значение защиты от чрезвычайных ситуаций для экономической, социальной и экологической стабильности, - декларировать уже в качестве руководящего принципа: "Снижение риска бедствий является необходимым условием (выделено автором. - Прим. авт.) обеспечения устойчивого развития" [17, п. 19, пп.(И)].
Во-вторых, четкая корреляция общемирового роста опасности катастроф и продолжающегося повышения температуры на Земле шаг за шагом ведет к признанию причинно-следственной связи между этими процессами. В ООН глобальное потепление уже ставят в ряд "основных факторов" и "коренных причин", которые создают угрозу природных катаклизмов: "Повестка дня в области противодействия изменению климата также неразрывно связана с рамочной программой по уменьшению опасности бедствий на период после 2015 г., учитывая, что изменение климата является одним из основных факторов риска, который играет все более важную и решающую роль" [16, п. 19].
К двум предыдущим замечаниям надо добавить, что сейчас тесная связь трех всеобщих проблем, - бедствий, развития и адаптации, - а также сложность получения ожидаемого результата, надолго отсроченного третьим японским саммитом, вызывают необходимость усиления предпринимаемых мер эффектом взаимной поддержки согласующихся и стимулирующих продвижение друг друга глобальных проектов ООН: рамочной программы по уменьшению опасности бедствий, повестки дня в области развития и соглашения о климатических ограничениях.
"Бесправная" стратегия
"Несмотря на значительный прогресс в распространении во всем мире культуры снижения риска бедствий, достигнутый в последнее десятилетие в ходе реализации Хиогской рамочной программы действий, международное сообщество стремительно приближается к тупиковой ситуации (выделено автором. - Прим. авт.), поскольку экономические потери растут и во многих частях мира уровень смертности остается неизменно высоким," - говорится в юбилейном докладе [18, п. 2]. В этих меняющихся условиях обнаруживает себя неуклонное снижение возможности государств обеспечивать свою безопасность одними только национальными средствами предупреждения и реагирования. "Важное значение для эффективного управления риском бедствий имеет эффективное и полноценное глобальное партнерское взаимодействие и дальнейшее укрепление международного сотрудничества, включая выполне-
ние развитыми странами их соответствующих обязательств по официальной помощи в целях развития", - указывает руководящий принцип 1) плана на ближайшие пятнадцать лет, Сендайской рамочной программы [17, п. 19], которая, в свою очередь, приняла от Хиогской и более ранних предшественниц эту идейную установку к достижению стратегических целей и результата.
Стойкое увеличение числа и силы ударов природы медленно, но верно отягчая проблему самозащиты, направляет государства к совместному сопротивлению угрожающей экологической тенденции. Вместе с тем, расширение внешних связей в целях решения внутренних задач, приводящее к росту взаимозависимости в мире, - это неоспоримый закон прогресса и одно из основных условий безопасности современного общества. Таким образом, следование принципиальной идее кооперирования есть сугубо закономерное движение в сторону глобализации борьбы с катастрофами.
Вызванному и природным, и общественным факторами поступательному процессу, разумеется, необходима соответственно развивающаяся нормативная и институциональная база. Но здесь, несмотря на то, что после многолетней борьбы с потерями их нарастающие размеры "пугают" уже не только авторов ее стратегии, "отрезвляемое" этим политическое сознание и слабо координируемые им ответные шаги не успевают за геодинамикой, которая безостановочно потребляет самый невозобновляемый из ресурсов, отпущенных на поиск вариантов уклонения от угрозы, - время. Сейчас уже понятно, что закладной камень базового строительства, - развернутый ООН амбициозный, но "бесправный" всемирный проект, - с помощью того потенциала, каким в настоящее время
его пытаются реализовать, неоднократно обещанных "существенных" снижения числа жертв и сокращения объема ущерба дать не может. Предпринимаемое стоит, пожалуй, признать "попыткой с негодными средствами", что будет оценкой и важнейшим из тех инструментов, которыми организовано выполнение оказавшегося непосильным проектного задания. Не имея юридической императивности, руководящие постановления, принятые в ходе длительной и масштабной кампании, остаются, по сути, призывами доброй воли, а главные издающие их органы - "съездами идейной солидарности". Давая повод для критики эффективности необязательных норм и неполномочных институтов, какими, преимущественно, и представлена исследуемая тематика на мировом уровне, отрицательный итог тридцатилетнего периода подталкивает к формированию здесь на их основе комплекса нормативных и институциональных регуляторов, действенность которых обеспечивается механизмами права9. А также способствует неизбежному глубокому изменению в восприятии происходящего. "Стремительное приближение к тупиковой ситуации" на указанном "дорожными картами" пути с "мягкими" правилами движения и "ограниченными возможностями" управления, о чем доложил Объединенным Нациям ведущий политик, заставит государства для защиты своих территорий и населения строить обусловленный естественными и экономико-социальными предпосылками глобальный режим снижения риска не рекомендательным, а обязательным. В какой мере эта система всеобщей безопасности будет удовлетворять интересам России, значительно зависит от внимания, которое страна уделит развитию правового регулирования новой области международных отношений.
Список литературы
1. EM-DAT: The OFDA/CRED International Disaster Database. Université Catholique de Louvain, Brussels, Belgium. http://emdat.be/emdat_db/ (date of access: 18.07.2017).
2. Resolutions and decisions adopted by the General Assembly during Sixty-fourth session. Volume I. Resolutions 15 September - 24 December, 2009. General Assembly. Official Reports: Sixty-fourth session. Supplement 49 (A/64/49). New York, United Nations, 2010. 611 p.
3. Resolution adopted by the General Assembly 55/2. United Nations Millennium Declaration. 8th of September, 2000. Resolutions and decisions adopted by the General Assembly during fifty-fifth session. Volume I. Resolutions 5 September - 23 December, 2000. General Assembly. Official Reports: Fifty-fifth session. Supplement 49 (A/55/49). New York, United Nations, 2001. 626 p.
4. Бражников Ю.В., Какуша В.Н. и др., ред. Уроки цунами. Москва, Департамент международной деятельности МЧС России, 2005. 45 с.
5. Gere J.M., Shan H.C. Terra Non Firma. Understanding and Preparing for Earthquakes. New York, W.H. Freeman and Company, 1984. 203 p.
9 При этом, по обновленной с Сендае концепции, регулирование должно учитывать взаимосвязь трех указанных ранее всемирных проектов Организации Объединенных Наций и согласовываться с касающимися бедствий положениями планов ООН по борьбе с голодом, охране здоровья, природопользованию.
6. Human Development Report 2007/2008. Fighting Climate Change: Human Solidarity in a Divided World. Pittsburgh, UNDP, 2007. 399 p.
7. Information of the Japan Ministry of Finance. http://www.mof.go.jp (date of access:18.07.2017).
8. Japan Monthly Statistics, 2011, July. http://www.stat.go.jp (date of access: 18.07.2017).
9. Чичкин. А. 200 долларов за баррель. Российская газета, 17.03.2011.
10. Japan's 2011 Earthquake and Tsunami: Economic Effects and Implications for the United States. https://fas.org/ sgp/crs/row/R41702.pdf (date of access: 18.07.2017).
11. The 147th Short-Term Forecast for the Japanese Economy (2011/7-9-2013/1-13). www.jcer.or.jp (date of access: 18.07.2017).
12. Леонтьева Е.Л. Япония. Экономическая динамика и ликвидация последствий удара стихии. Россия и мир: 2012. Экономика и внешняя политика. Ежегодный прогноз. Москва, ИМЭМО РАН, 2011. 157 с.
13. Resolution 2. Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters. Report of the World Conference on Disaster Reduction. Kobe, Hyogo, Japan, 18-22 January, 2005. United Nations. General Assembly. (Doc. UN A/C0NF.206/6.2005.16 March). 42 p.
14. Implementation of the International Strategy for Disaster Reduction. Report of the Secretary-General. United Nations. General Assembly. (Doc. UN A/63/351.2008.10 September). 21 p.
15. Implementation of the International Strategy for Disaster Reduction. Report of the Secretary-General. United Nations. General Assembly. (Doc. UN A/66/301.2011.12 August). 23 p.
16. Implementation of the International Strategy for Disaster Reduction. Report of the Secretary-General. United Nations. General Assembly. (Doc. UN A/69/364.2014.3 September). 22 p.
17. Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030. Sendai, Japan, 14-18 March, 2015. (Doc. UN A/ C0NF.224/L.2.2015.7 April). 35 p.
18. Implementation of the International Strategy for Disaster Reduction. Report of the Secretary-General. United Nations. General Assembly. (Doc. UN A/70/282.2015.4 August). 18 p.
19. Regional Conference to Address the Problems of Refugees, Displaced Persons, Other Forms of Involuntary Displacement and Returnees in the Countries of the Commonwealth of Independent States and Relevant Neighboring States. Geneva, 30-31 May, 1996. (Doc. CISCONF / 1996 / 6. 1996. 4 July). 40 p.
20. Word Commission on Environment and Development. Our Common Future (Brundtland Report). Oxford, New York, Oxford University Press, 1987. 300 p.
21. Resolution 1. Hyogo Declaration. Report of the World Conference on Disaster Reduction. Kobe, Hyogo, Japan, 18-22 January, 2005. United Nations. General Assembly. (Doc. UN A/CONF.206/6.2005.16 March). 42 p.
Reference list
1. EM-DAT: The OFDA/CRED International Disaster Database. Université Catholique de Louvain, Brussels, Belgium. http://emdat.be/emdat_db/ (date of access: 18.07.2017).
2. Resolutions and decisions adopted by the General Assembly during Sixty-fourth session. Volume I. Resolutions 15 September - 24 December, 2009. General Assembly. Official Reports: Sixty-fourth session. Supplement 49 (A/64/49). New York, United Nations, 2010. 611 p.
3. Resolution adopted by the General Assembly 55/2. United Nations Millennium Declaration. 8 September 2000. Resolutions and decisions adopted by the General Assembly during fifty-fifth session. Volume I. Resolutions 5 September - 23 December, 2000. General Assembly. Official Reports: Fifty-fifth session. Supplement 49 (A/55/49). New York, United Nations, 2001. 626 p.
4. Brazhnikov Yu., Kakusha V. and etc. The lessons of the tsunami. Moscow, Department of International Cooperation of EMERCOM of Russia, 2005. 45 p.
5. Gere J.M., Shan H.C. Terra Non Firma. Understanding and Preparing for Earthquakes. New York, W.H. Freeman and Company, 1984. 203 p.
6. Human Development Report 2007/2008. Fighting Climate Change: Human Solidarity in a Divided World. Pittsburgh, UNDP, 2007. 399 p.
7. Information of the Japan Ministry of Finance. http://www.mof.go.jp (date of access: 18.07.2017).
8. Japan Monthly Statistics, 2011, July. http://www.stat.go.jp (date of access: 18.07.2017).
9. Chichkin A. 200 US dollars per barrel. Rossiiskaya Gazeta, 17.03.2011].
10. Japan's 2011 Earthquake and Tsunami: Economic Effects and Implications for the United States. https://fas.org/ sgp/crs/row/R41702.pdf (date of access: 18.07.2017).
11. The 147th Short-Term Forecast for the Japanese Economy (2011/7-9-2013/1-13).
12. Leont'eva E., Japan. Economic dynamics and liquidation of consequences of the disaster. Russia and the world: 2012. The economy and foreign policy. The annual forecast. Moscow, IMEMO, 2011. 157 p.
13. Resolution 2. Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters. Report of the World Conference on Disaster Reduction. Kobe, Hyogo, Japan, 18-22 January, 2005. United Nations. General Assembly. (Doc. UN A/CONF.206/6.2005.16 March). 42 p.
14. Implementation of the International Strategy for Disaster Reduction. Report of the Secretary-General. United Nations. General Assembly. (Doc. UN A/63/351.2008.10 September). 21 p.
15. Implementation of the International Strategy for Disaster Reduction. Report of the Secretary-General. United Nations. General Assembly. (Doc. UN A/66/301.2011.12 August). 23 p.
16. Implementation of the International Strategy for Disaster Reduction. Report of the Secretary-General. United Nations. General Assembly. (Doc. UN A/69/364.2014.3 September). 22 p.
17. Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030. Sendai, Japan, 14-18 March 2015. (Doc. UN A/ C0NF.224/L.2.2015.7 April). 35 p.
18. Implementation of the International Strategy for Disaster Reduction. Report of the Secretary-General. United Nations. General Assembly. (Doc. UN A/70/282.2015.4 August). 18 p.
19. Regional Conference to Address the Problems of Refugees, Displaced Persons, Other Forms of Involuntary Displacement and Returnees in the Countries of the Commonwealth of Independent States and Relevant Neighboring States. Geneva, 30-31 of May, 1996. (Doc. CISCONF / 1996 / 6. 1996. 4 July). 40 p.
20. Word Commission on Environment and Development. Our Common Future (Brundtland Report). Oxford, New York, Oxford University Press, 1987. 300 p.
21. Resolution 1. Hyogo Declaration. Report of the World Conference on Disaster Reduction. Kobe, Hyogo, Japan, 18-22 January, 2005. United Nations. General Assembly. (Doc. UN A/CONF.206/6.2005.16 March). 42 p.
