CC BY
21
Ж. Людвиг
БЕСПОКОЙНЫЙ ТРЕУГОЛЬНИК: ЕС, РОССИЯ И ИХ ОБЩИЕ ПОСТСОВЕТСКИЕ СОСЕДИ*
Людвиг Жужа - доктор философии,
старший научный сотрудник Института мировой экономики Венгерской академии наук.
Вступительные замечания и постановка вопросов
В последние годы между Россией и ЕС развернулась более или менее открытая конкуренция за интеграцию с их общими соседями - европейскими постсоветскими странами. Будучи так называемой мягкой властью, ЕС применил мягкие инструменты: предложил соседним странам привлекательную модель отношений и поддержку процесса их европеизации, т.е. демократической и рыночной трансформации без силовых политических приемов. Предложение ЕС содержало обещание частичной экономической интеграции, но не полного членства, а также предоставление ограниченной финансовой поддержки для достижения намеченных целей. Новая концепция ЕС формулируется как «Восточное партнерство» (Eastern Partnership, EaP), которое охватывает Украину, Молдову, Беларусь, Грузию, Армению и Азербайджан. В то же время в отношениях между ЕС и Россией действует самостоятельная концепция, имеющая помимо особых элементов, характерных для отношений этих двух сторон, также ряд общих черт с Восточным партнерством. В то же время Москва в рамках своего прагматического подхода применила иные, зачастую более жесткие средства, чтобы удержать постсоветские страны в своем лагере. Однако вопрос все еще остается открытым. Является ли предложение ЕС достаточно привлекательным, чтобы приблизить указанные страны? Или Россия способна привязать их к себе с помощью смеси старых и новых идей?
Статья основана на выступлении автора на конференции «Россия в многополярном мире», организованной Институтом экономики РАН 28—29 октября 2010 г. в Москве.
Следует ли именно так ставить указанные вопросы? Почему не решать проблему в большей мере в духе сотрудничества? В чем состоят реальные интересы рассматриваемых «промежуточных» стран? Более глубокий анализ показывает, что соперничество является наихудшим вариантом. Оно неблагоприятно для ЕС не только потому, что ведет к глубоким разногласиям внутри ЕС, но также и потому, что является одним из главных препятствий для развития в целом отношений между ЕС и Россией. (Ведь Россия, одна из двух ведущих европейских держав, также является основным постсоветским политическим и экономическим партнером ЕС!) Конкуренция заставляет затрагиваемые ею страны - участницы Восточного партнерства принимать тяжелые, подчас невыполнимые решения. Россия также страдает в этой ситуации, в том числе в финансовом аспекте, а конфликты с ближайшими соседями несколько раз наносили ущерб ее имиджу как надежного глобального игрока.
Как следует вести себя ЕС? Это сложный вопрос, главным образом, из-за большого разнообразия интересов стран-членов. «Российская проблема» (или в более широком плане «постсоветская проблема») уже оказывалась одним из наиболее серьезных факторов разделения позиций внутри ЕС. Инициатива Восточного партнерства отражает эту проблему довольно точно. Однако эта концепция в данный момент еще обладает достаточной гибкостью, чтобы, с одной стороны, от лица определенной группы стран - членов ЕС поддерживать у стран - объектов их политики надежду на возможную перспективу членства, а с другой - в соответствии с интересами другой группы стран -членов ЕС выступать в качестве подходящего средства удержания этих стран на определенной дистанции от ЕС. Что в этой ситуации может сделать Брюссель? Какой компромисс возможен? В какой мере Лиссабонский договор способствует решению этих проблем? В статье будут рассмотрены эти сложные вопросы, хотя автор сознает, что дать конкретные и окончательные решения невозможно, они остаются заданием для Брюсселя.
1. Краткий обзор состояния отношений между ЕС и Россией
Два десятилетия истории отношений между ЕС и Россией весьма напоминают аттракцион американских горок, когда дорога некоторое время идет круто вверх, затем внезапно обрушивается вниз, затем снова поднимается и т.д. После нескольких лет «потепления» в первой половине 1990-х годов, когда предстояло установить новые формы отношений, они вскоре подверглись падению в результате российско-чеченского конфликта. После недолгого периода сближения отношения ЕС и России снова испытали удар, на этот раз из-за российского финансового кризиса, разразившегося в 1998 г. За этим последовал наиболее позитивный этап отношений, названный «стратегиче-
ским партнерством», начавшийся в 1999 г. и продолжавшийся почти до второй половины 2003 г., который ознаменовался амбициозными стратегиями партнерства с обеих сторон. Затем эти масштабные инициативы и задачи оказались мечтами, лишенными реальных оснований и ведущими к длительному негативному периоду в отношениях в целом, характеризуемому напряженностью и потерей доверия (табл. 1).
Таблица 1
ЭТАПЫ ОТНОШЕНИЙ ЕС И РОССИИ
Период Характер отношений + или -
1992-1994 Более интенсивный диалог +
Конец 1994-1996 Движение назад, столкновение с реальностями -
1997-1998 Улучшение институциональной структуры (Международный суд в Гааге, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (РСА)) Перелом ситуации: Последствия августовского кризиса 1998 г. +/-
1999 - II половина 2003 Этап «стратегического партнерства» - далеко идущие планы и стратегии +
II половина 2003 -2010 Разрушение иллюзий - утрата доверия -
2011 - ? «Перезагрузка»? Новые соглашения? Новые концепции? Возможность вступления России в ВТО? ? (+)
Учитываемые факторы: Институциональные изменения, внутренняя политика, экономические факторы и др.
С 2003-2004 гг. отношения ЕС и России были довольно прохладными, со многими нерешенными проблемами, включая две важнейшие: трудности в переговорах по энергетике и расхождение во взглядах на будущее общих постсоветских соседей. Последняя проблема вышла на первый план в августе 2008 г. вследствие российско-грузинского конфликта и реакции на него со стороны ЕС. Однако с 2010 г. в отношениях между ЕС и Россией, как и в американо-российских отношениях, появились признаки «перезагрузки». Новые источники конфликтов между сторонами отсутствуют, а старые находятся в стадии разрешения. Европа устала от конфликтов с Россией, своим крупнейшим европейским партнером. Перенастройке отношений может способствовать новая система европейских институтов, действующая, согласно Лиссабонскому соглашению, также с 2010 г. Соглашение изменило компетенции национальных органов государственного управления и самого Европейского Совета и создало новый баланс власти между европейскими институтами за счет введения новых высших должностей. Основные направ-
ления внешней политики ЕС определяются Европейским Советом и Советом по иностранным делам и осуществляются Верховным представителем ЕС по иностранным делам при содействии как Европейского Совета, так и Европейской Комиссии. Эти нововведения ведут к ограничению влияния отдельных стран-членов, однако различия в подходах между странами-членами все еще могут считаться основным препятствием для развития отношений между ЕС и Россией. В то же время России также необходимо оценить свои амбиции с точки зрения своей международной роли и направленности внешней политики в свете последствий экономического кризиса. Другие, кроме России, мощные центры, такие как три страны БРИК - Китай, Индия и Бразилия, оказались в выигрыше за счет кризиса. В результате Европа может снова занять более высокое место в планах российских политиков как фактор модернизации, поскольку Китай, крупнейший развивающийся партнер России, еще не в состоянии выполнять такую миссию.
Несмотря на все положительные признаки, новая институциональная структура двусторонних отношений практически не развивается. Переговоры по новому соглашению начались в июле 2008 г., и к концу 2010 г. состоялись 12 полномасштабных переговорных раундов. Новое соглашение призвано обновить и заменить действующее соглашение о партнерстве и сотрудничестве. В соответствии с официальной позицией ЕС новое соглашение «должно обеспечить всестороннюю основу для отношений между ЕС и Россией, включить в себя реальные, юридически закрепленные обязательства во всех областях сотрудничества, в том числе в области политического диалога, проблематики правосудия, свободы и безопасности, экономического сотрудничества, научных исследований, образования и культуры, а также надежные положения относительно торговли, инвестиций и энергетики» (22). Обращает на себя внимание то, как менялось название нового соглашения между ЕС и Россией за последние годы: в начале десятилетия оно носило название «Соглашение о стратегии и сотрудничестве», затем «Новое соглашение о сотрудничестве», и теперь это просто «Новое соглашение». Это вполне отражает серьезные изменения в характере отношений.
Отсутствие прогресса в заключении нового соглашения объясняется главным образом различиями в ожиданиях двух сторон. Так, ключевой элемент планов ЕС - свободная торговля - отнюдь не привлекает внимание России, которая имеет устойчивую, хотя и одностороннюю структуру экспорта в ЕС, и, как правило, не встречает серьезных торговых ограничений. Другое важное препятствие - затянувшийся процесс вступления России в ВТО. С точки зрения европейских бюрократов, членство в ВТО является необходимым условием для экономического сближения с Россией, тогда как российская сторона в последние годы рассматривает вступление в ВТО весьма прагматически. Тем не менее в конце 2010 г. здесь появились некоторые по-114
ложительные сдвиги. Возможно, российский подход к проблеме изменился, и конечная цель вступления в ВТО снова воспринимается серьезно. Западный мир может только приветствовать такой поворот, поскольку членство России в «клубе» соответствует его высшим интересам. Что касается другой ключевой проблемы международных отношений России - энергетической хартии, то, как показали заявления Москвы в 2010 г., она не придает ей большого значения, тогда как европейская сторона связывает с ней большие ожидания. Еще одна проблема, где проявляются различные подходы, связана с визами. Россия добивается для своих граждан безвизового режима, но ЕС весьма нерасположен к его предоставлению.
Две наиболее значимые проблемные ситуации в отношениях ЕС - Россия, помимо часто упоминаемой так называемой дилеммы «ценностей», связанной с состоянием российской демократии, состоят в следующем. Во-первых, это затруднения в сотрудничестве в сфере энергетики, возникающие прежде всего из-за потери доверия, корни которой уходят в постсоветские газовые (и нефтяные) конфликты, сильно ударившие по Европе в последние годы, а также в реализации параллельных инфраструктурных проектов, что тесно связано с первой проблемой. Во-вторых, это соперничество за влияние на стран-соседей, т.е. на ориентацию их модели развития, и вытекающее из него общее уязвимое место сотрудничества. Хотя Россия сильно пострадала в результате мирового экономического кризиса и ее экономическое положение в мире частично ослабло, не подлежит сомнению, что она по-прежнему стремится быть лидером постсоветского пространства и рассматривает его как сферу своего влияния. В этом плане Украина, в прошлом пионер в установлении новых форм сотрудничества с ЕС, является ключевой страной региона. Последние президентские выборы в Украине открыли для России возможность создать новые формы сотрудничества с ней.
С точки зрения экономических показателей отношения ЕС - Россия имеют существенное значение. Россия - третий по величине торговый партнер и важнейший поставщик энергоресурсов для Европейского союза. Новое «Партнерство для модернизации», инициированное в период председательства Швеции в июне 2010 г., призвано еще раз подчеркнуть это значение и продвинуть вперед развитие взаимоотношений. Однако его еще предстоит наполнить содержанием. Подводя итог отношениям ЕС - Россия, следует сказать, что за последние шесть-семь лет они вряд ли продвинулись вперед, и часто менявшиеся формы и названия этих отношений лишь затушевывали их неэффективность.
2. Разработка Европейским союзом «предложения»
постсоветским странам
В 1990-е годы после десятилетий холодных отношений страны европейской интеграции, теперь составляющие Европейский союз, и постсоветские страны начали разрабатывать рамки новых отношений. Главной чертой этого периода была поддержка со стороны ЕС процесса демократизации и построения рыночной экономики, что отразилось на основных формах сотрудничества, таких как Программа по предоставлению технической поддержки странам СНГ (TACIS), а затем серия соглашений о партнерстве и сотрудничестве почти со всеми постсоветскими странами, включая Россию. Накануне нового века планы расширения ЕС прямо поставили вопрос о постсоветских странах в его повестку дня, что привело к переоценке отношений. Благодаря вступлению Финляндии в 1995 г. в ЕС, Россия стала непосредственным его соседом. Новая волна расширения на Восток сделала проблему более острой не столько из-за географической близости, сколько из-за интенсивности отношений между Россией (до того Советским Союзом) и новыми странами - членами ЕС. Принятие новых членов в 2004 и 2007 гг. сыграло специфическую роль, поскольку ЕС получил новых соседей, принадлежащих к постсоветскому региону и составлявших для России «ближнее зарубежье». Между ЕС и Россией возникла новая буферная зона, состоящая из европейских стран, имевших очень тесные связи с Россией, но в то же время находившихся на пути создания тесных отношений с ЕС. Эта ситуация была наиболее характерна в случае с Украиной, которая в то время пыталась проводить так называемую многовекторную политику.
Накануне расширения ЕС в 2004 г. основная идея состояла в формировании отношений дружбы, экономического процветания и стабильности с соседями и на Юге, и на Востоке, в том числе с будущими соседями из постсоветского пространства. С этой целью ЕС выработал новую политику, получившую название Политики европейского соседства (European Neighbourhood Policy, ENP), позже подкрепленную новым финансовым инструментом (ENPI). Сердцевину новой политики в отношении соседей составляло поощрение экономических связей за счет интеграционных мер и создание более регулярного и интенсивного политического диалога со всеми рассматриваемыми странами; при этом темпы и уровень «сближения» должны были определяться как намерениями соответствующих стран, так и результатами, достигнутыми ими при выполнении «домашних заданий», порученных ЕС. Согласно первоначальной идее, каждая страна, участвующая в Политике европейского соседства, придерживалась собственного пути (и временный рамок) при сближении с ЕС. Для некоторых из них это мог быть режим свободной торговли, для других предполагался более интенсивный
диалог по политическим или визовым вопросам. И только в 2009 г. произошло разделение восточного и южного векторов Политики европейского соседства, причем последний охватывал страны, не претендовавшие на вступление в ЕС. Восточное партнерство было запущено на саммите в Праге в мае 2009 г.
Украина была государством, игравшим ключевую роль в этой политике по ряду причин. Она первой из постсоветских стран заявила о намерении вступить в ЕС. Она имеет общую границу с несколькими новыми странами-членами и с Россией. Она демонстрировала признаки наибольшего успеха в демократизации в том, что касается, например, демократических выборов или создания партий. Она также обладает крупнейшей постсоветской экономикой после России и тесными экономическими связями как с Россией, так и с ЕС. И главное, даже сейчас она занимает позицию основного транзитера газоснабжения из России в ЕС. Украина была пионером Политики европейского соседства, демонстрируя наибольшие амбиции и надежды на перспективу вступления в ЕС. Однако вместо того, чтобы поощрять этот путь, руководствуясь достижениями Украины в двусторонних отношениях с ЕС, новая европейская инициатива партнерства последовала старой логике единообразия и поместила ее в одну корзину с пятью другими постсоветскими странами. Всем им было предложено то, чего Украина уже достигла к тому времени: перспектива соглашения об ассоциации (Association Agreement) с всеобъемлющим соглашением о свободной торговле в его основе, дальнейшие переговоры об облегчении визового режима, диалог по проблемам энергетики и т.д.1 Ни одной постсоветской стране не была предоставлена перспектива вступления в ЕС, хотя три из них уже сделали явную заявку: Украина, Молдова и Грузия. ЕС не сказал и четкого «нет». Другие страны: Беларусь, Армения и Азербайджан, не имеют столь тесных отношений с ЕС и даже определенных целей относительно них.
3. Расхождения интересов среди стран - членов ЕС
Что стоит за осторожностью и единообразием подхода ЕС к постсоветским странам? Очевидно, что на официальных лиц и дипломатов в Брюсселе влияет так называемый «российский фактор». Любые инициативы ЕС в отношении восточных соседей будут иметь последствия для России и, таким образом, для отношений между Россией и ЕС. Но различные страны - члены ЕС смотрят на эту проблему по-разному. Точнее говоря, именно проблема России служит основной разграничительной линией внутри ЕС. По мнению
1. В виде исключения предложения ЕС Беларуси были ограниченными, и эти ограничения были связаны с внутренними политическими событиями в стране.
Питера Манделсона, бывшего Комиссара ЕС по торговле, «никакая другая страна, кроме России, не высвечивает столь ярко наши (т.е. стран - членов ЕС) различия». К этому следует добавить еще одно важное положение: двусторонние отношения с Россией также определяют или оказывают глубокое воздействие на подходы стран-членов к Восточному партнерству (ЕаР).
Таблица 2
ГРУППИРОВКА СТРАН - ЧЛЕНОВ ЕС ПО ТИПУ ИХ ОТНОШЕНИЙ С РОССИЕЙ (2009)
Стратегические партнеры Дружественные прагматики Прохладные партнеры
Германия Испания Великобритания
Франция Финляндия Швеция
Италия Австрия Польша
Болгария Румыния
Словакия Латвия
Венгрия Эстония
Литва
Чешская Республика
Примечание: В таблице указаны только те страны - члены ЕС, которые исследовались в рамках проекта по изучению различий в политике по отношению к России, проведенного под руководством автора в Институте мировой экономики Венгерской академии наук. Проект охватывал новые страны - члены Центральной и Восточной Европы и так называемые большие страны. Распределение по категориям отражает состояние на 2009 г.2
Страны - члены ЕС могут быть разделены на три категории по их отношению к России. (Эта группировка весьма близка к российской категоризации ее партнеров в ЕС на: 1) стратегических партнеров; 2) прочих друзей; 3) недружественных партнеров.) Естественно, что позиции, отраженные в таблице, могут изменяться. Страны, обозначенные курсивом, являются подвижными, не привязанными постоянно к своей группе. Так, Великобритания несколько лет назад являлась стратегическим партнером, в начале десятилетия Венгрия была прохладным партнером, а Чешская Республика принадлежала к группе дружественных прагматиков (11). Словакия подавала признаки более прохладного подхода после перерыва в снабжении газом в январе 2009 г. (3). Польша также в последнее время встала на путь большего пони-
2. В рамках данного проекта были использованы результаты другого международного проекта, осуществленного для Европейского Совета по иностранным делам (European Council on Foreign Relations, ECFR) под руководством Н. Попеску и Л. Марка. В его окончательном документе были представлены пять групп стран с добавление двух «крайних»: 1) группа «троянских коней», придерживающихся сильного пророссийского направления (Греция, Кипр); 2) группа «новых поборников холодной войны» с антироссийским подходом вплоть до использования вето для блокирования совместных действий ЕС (Польша и Литва) (14). 118
мания в отношении России. Пример новых членов ЕС из Центральной и Восточной Европы говорит о том, что такие изменения часто связаны с внутренними изменениями в политической власти. В ряде других случаев причина смены подхода коренится в политике России, например в случае Великобритании - из-за наличия признаков российского антидемократического процесса, или в случае Словакии - из-за российско-украинского газового спора 2009 г., нанесшего ей ущерб перерывом в газоснабжении.
Посмотрим более внимательно на эти группы стран. Первая из них -группа стратегических партнеров. Основными характеристиками стран этой группы, в которую входят Германия, Франция и Италия, являются крупные и сильные экономики и, следовательно, влиятельные позиции в рамках ЕС и очень тесные экономические связи с Россией. Хотя политические отношения между ними и Россией интенсивны и сбалансированы, очевидно, что основа их партнерства коренится в деловых контактах, все они среди крупнейших торговых партнеров России (см. диагр. 1 и 2). Общей чертой, доминирующей в этих отношениях, является энергетическое партнерство, но важно также и то, что Россия является крупным рынком. В их подходе прагматизм преобладает над идеологией, или, иными словами, деловые интересы важнее, чем так называемые «ценности». Эти страны стремятся в максимально возможной степени вовлечь Россию в инициативы ЕС3. Конечно, за таким «национальным поведением» стоит сильное промышленное лобби4, в то время как общественное мнение может отличаться от дипломатического курса. Франция может служить прекрасным примером такой ситуации (10).
3. Недавним примером служит предложение, сделанное Президентом Франции Н. Саркози в октябре 2010 г., относительно создания нового совместного с Россией пространства экономики и безопасности, что можно рассматривать как положительный ответ на российскую идею новой системы европейской безопасности. Президенты России и Франции и Канцлер ФРГ провели также трехстороннюю встречу во Франции в конце октября, которая стала первой за последние пять лет (4; 23).
4. См. данные по Германии в исследовании Охманна (Ochmann) (16).
Диаграмма 1
Other EU г Belgium; 3,4
members; 20,8 ^— -Lr Hungary; 3,3
/ \ Germany; 27,9
France; 10,6l
Finland; 4,8^/
W^ Italy; 10,5
United ^--Poland; 6,17 Spain; 3,2
Kingdom; 4,8
Netherland; 4,6
Доля стран ЕС в экспорте ЕС в Россию (2010) (в %)
Источник: Федеральная таможенная служба РФ (6).
По часовой стрелке:
Другие страны - члены ЕС
Бельгия
Венгрия
Германия
Италия
Испания
Нидерланды
Польша
Великобритания
Финляндия
Франция
Диаграмма 2
Other EU г Hungary; 2,5
members; 17,51
Germany; 11,9
Czech /
Republic; 2,6l/
\ Italy; 13,0
France; 5,9
Finland; l^^r Latvia; 2,7
United
Kingdom; 5,4
Netherland;
Poland; 7,1 25,6
Доля стран ЕС в импорте ЕС из России (2010) (в %)5
Источник: Федеральная таможенная служба РФ (6).
По часовой стрелке:
Другие страны - члены ЕС
Венгрия
Германия
Италия
Латвия
Нидерланды
Польша
Великобритания
Финляндия
Франция
Чешская Республика
Проводя в жизнь политику Восточного партнерства, стратегические партнеры следовали принципу первоочередного учета интересов России («Россия на первом месте» - «Russia First»). Их подход к восточной составляющей Политики европейского соседства (ENP) скорее осторожен, посколь-
5. Доля Нидерландов искусственно завышена из-за влияния реэкспорта через голландские международные порты, главным образом Роттердам.
ку они в значительной степени принимают во внимание интересы России и ее чувствительность по отношению к ближнему зарубежью. Они не были среди тех стран, которые поддержали идею предоставить Украине перспективу вступления в ЕС, не поддержали они и идею членства Украины и Грузии в НАТО. Интересно, что британские эксперты, представители страны, которая была стратегическим, но затем стала прохладным партнером России, также относятся с пониманием к ее чувствительности к соседям (17). Однако в период после оранжевой революции необходимость дать Украине ответ со стороны ЕС вызывал у большинства из них головную боль.
Прохладные, или недружественные партнеры занимают другую крайнюю позицию на шкале. Это смешанная группа, в нее входят малые и большие страны, старые и новые члены ЕС, объединенные общим чувством русофобии, которое особенно сильно у последних. Они склонны видеть в России опасность. Их подход к России определяется скорее идеологией и так называемыми «европейскими ценностями», чем простыми деловыми интересами. Конечно, их экономические связи с Россией также сильны. Для многих из них зависимость от российских энергетических поставок является решающей проблемой. Следовательно, они стремятся удерживать Россию максимально дальше от ЕС, как инициируя новые пути снабжения энергоресурсами в обход России, так и с помощью общих условий (2; 15). При проведении политики Восточного партнерства они играют роль главных сторонников восточной составляющей Политики европейского соседства (ENP), некоторые из них даже требовали четкого предоставления европейской перспективы, например для Украины. Сама инициатива Восточного партнерства исходила от этой группы, в качестве главных ее локомотивов выступали Польша и Швеция. Многие из недружественных партнеров хотели бы видеть программу Восточного партнерства отделенной от проблемы России в некоторых вопросах вплоть до утверждения политики «Украина на первом месте» («Ukraine first»).
Группу, занимающую среднее положение, мы назвали «дружественными прагматиками», поскольку их подход отличается пониманием по отношению к России. Основываясь на своем прагматическом образе мыслей, они создали сбалансированные политические отношения с Россией. Так же как и стратегические партнеры, эти страны признают важность чувствительности России к общим соседям. Соответствующий их подход к России объясняется очень сильными экономическими связями, как правило, в энергетической сфере (1), а также в ряде других случаев (например, в случае Финляндии) учетом ее значения как рынка (13). Эти страны (за исключением Испании) непосредственно связаны с российской системой энергетической инфраструктуры и в результате сильно зависят от российского топлива. По причинам своего специфического «российского подхода» и особого географическо-122
го положения, а также благодаря историческим и этническим факторам, их восприятие Восточного партнерства отличается значительной неоднородностью. Для тех стран, которые не были членами советского блока или расположены вдали от современной территории России (как Испания), весьма характерен подход «Россия на первом месте». Как отмечалось выше, подход новых членов ЕС к России может колебаться в зависимости от внутреннего политического баланса власти, который может радикально меняться в результате выборов. Однако для некоторых из этих новых членов ЕС важное значение имеют определенные страны - участники Восточного партнерства (например, Украина для Венгрии и Словакии), и это обстоятельство заставляет их балансировать между поддержкой Восточного партнерства и политикой «Россия на первом месте».
В следующей таблице суммированы описанные выше подходы различных стран ЕС к политике Восточного партнерства.
Таблица 3
ГРУППИРОВКА СТРАН - ЧЛЕНОВ ЕС ПО ТИПУ ИХ ПОДХОДА К ВОСТОЧНОМУ ПАРТНЕРСТВУ (УКРАИНЕ)
Политика «Россия на первом месте» / пассивность по отношению к Восточному партнерству Признание важности и России, и участников Восточного партнерства / поддержка Восточного партнерства Политика «Восточное партнерство на первом месте» / локомотивы Восточного партнерства
Германия Австрия Швеция
Франция Болгария Польша
Италия Словакия Чешская Республика
Финляндия Венгрия Латвия
Испания Литва
Великобритания Эстония
Румыния (черноморская синергия!)
Примечание: Таблица содержит сведения только о тех странах - членах ЕС, которые исследовались в 2009 г. в рамках проекта Института мировой экономики Венгерской академии наук. (Румыния заинтересована в большей мере в политике ЕС «Черноморская синергия» (Black Sea Synergy), чем в самом Восточном партнерстве. Интерес представляет Великобритания, которая, хотя и принадлежит к недружественным партнерам России, но следует политике «Россия на первом месте», когда учитывает ее чувствительность к ближнему зарубежью).
4. Россия как постсоветский центр притяжения
Очевидно, что Россия выступает как важнейший и наиболее мощный центр притяжения на постсоветском пространстве. Еще важнее то, что с самого начала процесса трансформации Россия проявляла сильное желание сохранить за собой лидирующую позицию на всем этом пространстве. Этой
цели служило создание по российской инициативе целого ряда постсоветских институтов и организаций. Три наиболее существенные элементы «пакета», предложенного Россией другим постсоветским странам, представляли собой: 1) систему безопасности; 2) привлекательные сделки в области энергетики; 3) экономическую интеграцию6. Конечно, существуют большие различия в том, как постсоветские страны реагируют на эти «приглашения», присоединяясь к той или иной из постсоветских организаций. Кроме того, процессы создания группировок среди постсоветских стран в течение почти двух десятилетий имеют собственную историю, представленную рядом проектов, в том числе как инициированных Россией, так и, напротив, имеющих целью избежать российского влияния.
Рассмотрим пример экономической интеграции. Со времени 1990-х годов Россия выдвинула несколько инициатив в области экономической интеграции, начиная от создания в 1993 г. Содружества независимых государств, задачи которого включали как экономическую интеграцию, так и коллективную безопасность. Далее следовали шаги в направлении создания Союзного государства России и Беларуси и таможенного союза пяти стран, позднее реорганизованного в Евразийское экономическое сообщество (в составе России, Беларуси, Казахстана, Киргизстана и Таджикистана, к которым позднее присоединился Узбекистан). Общей чертой этих интеграционных институтов явилось то, что большинство амбициозных целей не были реализованы и оставались на бумаге из-за расхождений интересов стран - членов и неэффективных организационных структур.
Наиболее значительной российской инициативой 2000-х годов явилась идея Единого экономического пространства, выдвинутая в 2003 г. с целью интеграции четырех крупнейших экономик среди стран СНГ - России, Украины, Беларуси и Казахстана. Этой интеграционной организации предстояло следовать логике процесса европейской интеграции со свободной торговлей на первом этапе, последующими этапами в виде таможенного союза и общего рынка и завершением в виде реального экономического и политического союза. Однако идея вскоре потерпела неудачу из-за выхода Украины и столкнулась с серьезными трудностями и среди трех других членов, которые одновременно являются членами Евразийского экономического сообщества.
6. В данной статье не рассматриваются проблемы безопасности СНГ. К тому же в ней лишь затрагивается сложный вопрос о постсоветской энергетической сфере, указывается лишь на сильную корреляцию между хорошими и сбалансированными политическими отношениями с Россией, с одной стороны, и благоприятными ценами на газ, предлагаемыми Россией, — с другой. Эта корреляция была значительно ослаблена за последние годы в связи с развертыванием российских планов сближения энергетических (газовых) цен в СНГ с ценами мировых рынков. Однако три указанных выше элемента находятся в тесной взаимосвязи друг с другом.
Таможенный союз был провозглашен в 2010 г. лишь после серьезных разногласий между Россией и Беларусью и с многочисленными оговорками (9)7. После украинских президентских выборов в 2010 г. возник новый базис для российско-украинских отношений, был также поставлен вопрос о присоединении Украины к единому экономическому пространству. Однако этот вопрос весьма проблематичен. Украина находится в процессе переговоров с ЕС относительно соглашения о свободной торговле. Согласно логике ЕС, Украина не может иметь режим свободной торговли с ЕС и одновременно быть членом Единого экономического пространства, поскольку другие его члены не имеют режима свободной торговли с ЕС. Вступление Украины в Единое экономическое пространство поставило бы также серьезные проблемы относительно членства Украины в ВТО. Таким образом, в настоящий момент в том, что касается инициативы по интеграции, можно наблюдать колеблющуюся Украину и разочарованную Россию. Тем временем Брюссель, видимо, опасается любых дальнейших сближений двух крупнейших постсоветских стран.
5. «В промежутке» - страны Восточного партнерства
С точки зрения отношения к своему промежуточному положению страны Восточного партнерства представляют пеструю картину, тем не менее они могут быть разделены на две группы. Первая группа включает Азербайджан, Армению и Беларусь, вторая - остальные три страны. Для первой группы промежуточное положение не представляется реальным бременем, более того, ситуация, при которой они интересуют оба центра притяжения, может быть выгодной для них. Например, для Азербайджана соперничество между ЕС и Россией фактически не представляет проблемы. Его современные отношения с ЕС носят в основном экономический характер с упором на энергетику, а деловые отношения в энергетике не требуют специальных условий, энергетический бизнес может действовать на собственной основе. Эта страна не имеет каких-либо намерений в отношении реальной интеграции с ЕС. Интерес представляет то обстоятельство, что даже в этом случае имеет место критическое настроение в отношении Восточного партнерства. Араз Азимов, заместитель министра иностранных дел Азербайджана, высказался весьма скептически, заявив, что «Восточное партнерство, эта инициатива ЕС по развитию отношений с восточными соседями, неадекватна для решения геополитических проблем Кавказа» (21). Это означает, что Азербайджан заинтере-
7. Другие центральноазиатские страны — члены Евразийского экономического сообщества показали свою неготовность к присоединению к группе трех более развитых экономик Таможенного союза.
сован скорее в активизации ЕС в геополитическом смысле, чем в его участии в основном в процессах трансформации и экономической интеграции. Наряду с этим, в Азербайджане хотели бы видеть в качестве «дополнительных направлений» Восточного партнерства крупные инфраструктурные проекты в области энергетики и транспорта (21). Более того, Азербайджан, согласно словам заместителя министра, чувствует себя находящимся не «между» Россией и Западной Европой, а скорее между европейской и азиатской цивилизациями. Хотя Восточное партнерство имеет множественную направленность, эта точка зрения выходит далеко за его пределы.
Армения стремится получить максимально возможные выгоды от сотрудничества с ЕС, но также не имея конечной цели интеграции. Для нее Восточное партнерство представляется не острой проблемой, а полезным инструментом приобретения дополнительных средств и опыта для процесса трансформации страны. Для Беларуси Восточное партнерство означает благоприятную возможность уравновесить влияние России прежде всего в экономической сфере (с точки зрения структуры источников кредитных ресурсов или решения проблем энергетики), но также и политически. Беларусь сегодня также не имеет каких-либо реальных намерений в отношении интеграции с ЕС, однако этот вопрос может внезапно появиться в повестке дня в случае смены внутренней политической власти, чего не следует исключать когда-либо в будущем.
В данный момент наиболее проблемная группа включает Украину, Молдову и Грузию. Эти страны вызывают сильную головную боль и у России, и у ЕС. Их «промежуточная» ситуация сложна для самостоятельного решения по ряду хорошо известных причин. Все они мечтают об интеграции с ЕС вплоть до претензий на перспективу членства, с одной стороны, и имеют прочные экономические контакты и острые проблемы безопасности, связанные с Россией, - с другой. Рассмотрим пример Украины. После «оранжевой революции» отношения между ЕС и Украиной стали более интенсивными и дружественными. Украина стала страной-пионером постсоветского пространства, для которой ЕС разработал идею так называемого «глубокого и всеобъемлющего соглашения о свободной торговле» («deep and comprehensive free trade agreement», DCFTA), а позднее концепцию соглашения об ассоциации (Association Agreement). Именно в это время Украина решила выйти из инициированного Россией проекта Единого экономического пространства, нацеленного на интеграцию четырех крупнейших постсоветских экономик. В результате она понесла крупные торговые потери из-за длительных торговых войн, инициированных Россией против украинских производителей (а затем и наоборот). Сегодняшняя географическая структура внешней торговли Украины говорит о том, что страна выиграет при режиме свободной торговли как с Россией, так и с ЕС, однако в последнем случае это не столь очевидно 126
по причине неблагоприятной товарной структуры украинского экспорта в ЕС и в еще большей степени низкой конкурентоспособности продукции по широкому кругу товаров8. Говоря о «вынужденном выборе», можно сказать, что положение Молдовы очень близко к украинскому, за исключением одной существенной проблемы - ситуации в Приднестровье. Этот замороженный конфликт также требует кооперации с Россией. Грузия - единственная страна, которая прямо вышла из СНГ, также выиграла бы от восстановления отношений с Россией, чему могло бы способствовать сближение России с ЕС.
В целом, для последних трех стран неблагоприятная ситуация состоит в том, что их курс на интеграцию с ЕС из Москвы видится как политически недружественный шаг, означающий отход от ядра, заложенного Россией. Это особенно явно проявлялось в период прохладных отношений ЕС и России, который начался в 2003-2004 гг. и продолжался почти до настоящего времени. Хотя в последнее время появились признаки «перезагрузки» в отношениях ЕС - Россия, новая инициатива «Партнерства для модернизации» (2010) до сих пор не стала убедительной в этом плане, поскольку ряд основных дилемм, включая проблематику стран-соседей, все еще ждет своего решения.
Перспективы отношений ЕС - Россия:
Соперничество или сотрудничество?
В первой половине 2011 г. Венгрия председательствовала в ЕС. Когда министру иностранных дел Венгрии Яношу Мартоньи задали вопрос о приоритетных задачах, которые ставит Венгрия перед своим председательством в связи с проблематикой Восточного партнерства и России, он, опираясь на пример Украины как главного партнера Венгрии, ответил: «Мы принимаем во внимание, что в современных условиях отношения с Россией имеют первостепенную важность для Украины. Мы намерены укреплять связи Украины с европейским центром притяжения, т.е. Европейским союзом, предлагая партнерское сотрудничество и практические выгоды, но при этом не затрагивая вопроса о выборе и не ставя (Украину) перед необходимостью выбора» (20). Весь вопрос в том, как это сделать? Ни одна из сторон - ЕС, Россия или страны - участники Европейского партнерства - не готова ответить на этот важнейший и значимый вопрос, но сегодня очевидно, что соперничество вредоносно для всех. Хотя все три стороны уже признают важность мыслить в тройном направлении, ни одна не нашла ответа «как». Базовые схемы и инициативы уже существуют и в отношениях между ЕС и Россией, и в отноше-
8. Не случайно, что переговоры с Украиной о ЭСЕТЛ в последнее время замедлились из-за сопротивления со стороны украинского промышленного лобби, опасающегося открытия украинского рынка.
ниях между ЕС и Украиной (между странами ЕС и странами Восточного партнерства), а также и относительно возможных форм отношений между Россией и Украиной. Как содержание этих схем может быть согласовано и подходить одно к другому?
История отношений ЕС и России свидетельствует о взлетах и падениях. После долгих лет прохлады настала очередь подъема. Фон общей ситуации также указывает на новые возможности: в отношениях между США и Россией наступила «перезагрузка», отношения России с НАТО могут стать перспективными в сравнении с предшествующими годами, осложненными рядом конфликтов. ЕС также стремится к расширению сотрудничества с Россией. Столкнувшись с новыми вызовами на мировой арене, связанными с формирующимися рынками Азии, точнее говоря гонкой с Китаем и Индией, Европа стала бы сильнее вместе с Россией. В отношениях между ЕС и Россией настало время нового этапа сотрудничества. Помимо хорошо известной взаимозависимости в энергетической сфере, Россия также нуждается в Европе для процесса модернизации. Однако сближение между ЕС и Россией невозможно без разрешения проблемы соперничества в отношениях с общими соседями!
Хотя новые институциональные изменения, введенные Лиссабонским договором, могут внести принципиальный вклад в формулирование более цельной политики ЕС по отношению к России, это не разрешит российскую дилемму ЕС. Некоторые крупные и влиятельные страны - члены ЕС, такие как стратегические партнеры России, Германия, Франция и Италия, с одной стороны, и Польша и Великобритания - с другой, сохранят свое специфическое и определенное видение России, даже несмотря на недавнее смягчение жесткости позиции последних.
Другая крупная проблема состоит в том, что Европейский союз все еще не способен рассматривать все постсоветское пространство как сложный комплекс, хотя и выдвинул инициативы в отношении всех частей региона: концепцию четырех пространств для России9, Восточное партнерство для шести других европейских постсоветских стран (2009) и общую центрально-азиатскую стратегию (2008). Теперь задача состоит в том, чтобы сблизить эти концепции таким образом, чтобы сделать их приемлемыми для всех сторон, включая Россию. Общей целью партнерства ЕС - Россия и Восточного партнерства является либерализация визового режима. Глубокая и всесторонняя
9. 1. Общее экономическое пространство, охватывающее экономические проблемы и проблемы окружающей среды. 2. Общее пространство свободы, безопасности и правосудия. 3. Общее пространство внешней безопасности, включающее управление кризисными ситуациями вопросы нераспространения ядерного оружия. 4. Общее пространство науки и образования, включающее культурные аспекты. 128
свободная торговля как новая форма экономической интеграции также стоит в повестке дня как Восточного партнерства, так и сотрудничества ЕС и России. Энергетическая проблема связывает все три концепции, т.е. охватывает также и Центральную Азию. Эксперты ЕС уже начали исследовать возможные аспекты синергии в рамках панъевропейского пространства (доклад 2009 г.) (5). Настало время включить этот подход в практические действия Брюсселя! Конечно, возникает ряд вопросов. Каковы интересы России? Какие решения приемлемы для России? К каким компромиссам готов ЕС с учетом значительных расхождений интересов и подходов различных стран-членов? Могут ли страны - участницы Восточного партнерства принять всеобъемлющую постсоветскую стратегию ЕС? Пришло время положить эту повестку дня на стол переговоров.
Литература
1. Astrov, Vasily: Austria. Relations with Russia and implications for the Eastern Partnership. 2009. Budapest, Institute for World Economics HAS, in: East European Studies N. 1. P. 165-182.
2. Bruge, Ilvija - Bukovskis, Karlis: The EU and the Eastern neighbours, relations with Russia and implications for the ENP. The case of the Baltic states. 2009. Budapest, Institute for World Economics HAS, in: East European Studies N. 1. P. 86-131.
3. Duleba, Alexander: Slovakia's relations with Russia and Eastern neighbours. 2009. Budapest, Institute for World Economics HAS, in: East European Studies N. 1. P. 7-60.
4. Górka-Winter, Beata - Kumoch, Jakub (2010): What is behind Sarkozy's Proposal for Reshaping EU-Russia Relations? Bulletin. The Polish Institute of Foreign Affairs. N. 125. 8th October, 2010.
5. Emerson, Michael - Fujiwara, Noriko - Checchi, Arianna - Gajdosova, Ludmilla - Gavrilis, George - Gnedina, Elena (2009): Synergies vs. Spheres of Influence in the Pan-European Space, CEPS, Brussels.
6. Federal Customs Service of Russia (http://www.customs.ru).
7. Elteto, Andrea: Spanyolország - udvarias pragmatizmus (Spain - polite pragmatism). 2010. Budapest, Institute for World Economics HAS, in: Kelet-Európa Tanulmányok (East-European Studies), N. VII. P. 9-62.
8. Hugyecz, Attila: Németország - Oroszország modernizátora (Germany - Russia's modernisator), 2010. Budapest, Institute for World Economics HAS, in: Kelet-Európa Tanulmányok (East-European Studies), N. VI. P. 9-62.
9. ICPS Inside Ukraine. 10th July, 2010.
10. Kiss, Szilvia: Franciaország - pragmatikus üzleti szemlélet és kulturális nagyrabecsülés (France - pragmatic business approach and mutual cultural) 2010. Budapest, Institute for World Economics HAS, in: Kelet-Európa Tanulmányok (East-European Studies), N. VI. P. 63-114.
11. Kratochvil, Petr - Kuchinkova, Petra: Between the return to Europe and the Eastern Enticement: Czech relations to Russia. 2009. Budapest, Institute for World Economics HAS, in: East European Studies N. 1. P. 61-85.
12. Ludvig, Zsuzsa (2009b): Oroszország, az Európai Unió és a kózós posztszovjet szom-szédság (Russia, the European Union and the common post-Soviet neighbourhood), in Stratégiai Kutatások 2008-2009 (Strategic Researches 2008-2009), Kutatási jelentések (Research Reports), P. 91-120. Office of the Prime Minister - Hungarian Academy of Sciences, Budapest.
13. Ludvig, Zsuzsa: Finnorszag - jozan partnerseg. (Finland - sober partnership) 2010. Budapest, Institute for World Economics HAS, in: Kelet-Europa Tanulmanyok (East-European Studies), N. VII. P. 135-200.
14. Mark, Leonard - Popescu, Nicu (2007): A Power Audit of EU-Russia Relations. Policy Paper. European Council for Foreign Relations. London.
15. Novak, Tamas: Romania - gyanakvo tavolsagtartas. (Romania - cautious distance keeping) 2010. Budapest, Institute for World Economics HAS, in: Kelet-Europa Tanulmanyok (East-European Studies), N. VII. P. 113-134.
16. Ochmann, Cornelius (2010): The future of the Eastern Partnership Seen from a German Perspective. Bertelsmann Stiftung.
17. Somai, Miklos: Nagy-Britannia - «ertekvedelem versus pragmatizmus» (Great-Britain -guarding 'values' versus pragmatism) 2010. Budapest, Institute for World Economics HAS, in: Kelet-Europa Tanulmanyok, (East-European Studies), N. VII. P. 63-112.
18. Szemler, Tamas: Friends will be friends? Bulgaria, Russia and the Eastern ENP partners. 2009. Budapest, Institute for World Economics HAS, in: East European Studies N. 1. P. 132-164.
19. Tarjanyi, Krisztina: Olaszorszag - a bilateralizmus tulsulya Europaval szemben? (Italy - the dominance of bilateralism over Europe?) 2010. Budapest, Institute for World Economics HAS, in: Kelet-Europa Tanulmanyok (East-European Studies), N. VI. P. 115-148.
20. http://www.kulugyminiszterium.hu
21. http://www.euractiv.com
22. http://eeas. europa.eu/russia/index_en.htm
23. http://www.bsr-russia.com/en/international-relations/item/1024-russian-french-and-german-leaders-conclude-summit-in-france.html
Перевод с английского канд. экон. наук И.Г. Минервина
