CC BY
245
УДК 342.82
Г. Н. Созонова
АВСТРИЙСКАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
В статье автор проводит историко-правовой анализ особенностей становления и правового регулирования австрийской избирательной системы в период с XIX в. по настоящее время, обращаясь к текстам основных нормативных правовых актов.
In article the author carries out the historical and legal analysis of features of f making and legal regulation of the Austrian election system during XIX century. The author advert to texts of the basic standard legal certificates.
Ключевые слова: австрийский парламент, косвенные выборы, избирательная реформа.
Keywords: the Austrian parliament, indirect elections, electoral reform.
Природой народного представительства в значительной мере предопределяется характер избирательного права. Во всяком случае, избирательная система в целом возникает исторически. Исключением не является и избирательное право Австрии, на становление и особенности правового регулирования австрийской избирательной системы оказали безусловное влияние такие факторы: 1) проблема неразрешенного национального вопроса (что отразилось на качественном составе австрийского парламента); 2) отсутствие Конституции как нормативного правового акта высшей юридической силы в государстве.
То государство, которое как Австрийская империя впервые выступало во время наполеоновских войн, объединяло под своим господством разные территории с разными представительствами. Так, например, в Тироле и Форарльберге каждый совершеннолетний мужчина имел право участвовать в решении дел, касающихся своей страны, а в других ландтагах (сеймах) были представлены лишь дворянство, крупные землевладельцы, высокое духовенство и буржуазия. С этим связан неразрешимый до конца монархии национальный вопрос [1]. Острое проявление недовольства и напряженность национальных противоречий накануне 1848 г. наблюдались в Австрийской империи повсеместно - в Венгрии, Чехии, Галиции, Ломбардии. Собственно, в Австрии и Вене нарастали оппозиционные настроения. Выдвигались требования, в том числе о расширении избирательного права.
В отличие от общего развития избирательного права в Европе, первые проекты австрийской
© Созонова Г. Н., 2010
Конституции сохраняли сословное устройство до 70-х гг. XIX в. Истории австрийского государства было известно несколько вариантов конституций, каждая из которых в своем содержании отражала разные подходы к структуре законодательного органа и порядку проведения выборов в его состав. Несмотря на это, механизм реализации избирательного права населением по первым конституционным проектам имел определенные общие начала.
15 апреля 1848 г. австрийское правительство представило императору проект Конституции. Хотя это была октроированная конституция, но всё же существовавшая в то время политическая обстановка в стране вынудила императора провозгласить некоторые демократические права и свободы, учредить законодательный орган власти. 11 мая 1848 г. был опубликован избирательный закон, который ограничивал число избирателей высоким имущественным цензом и цензом оседлости. Вместе с тем впервые были опробованы на практике либеральные избирательные процедуры: создание избирательных округов, составление списков кандидатов и избирателей. Впервые была осознана необходимость политического просвещения широких слоев (мужского) населения, впервые была проведена конкурентная избирательная кампания, на собраниях общественности, а также в форме листовок или газетных статей были представлены программы кандидатов [2].
Порядок формирования палат парламента обеспечивал состав, выгодный и угодный монарху. Сенат состоял из императорских принцев и членов, пожизненно назначаемых императором; 150 членов парламента избирались крупными землевладельцами путем косвенных выборов. Избирательное право предоставлялось всем подданным мужского пола, достигшим 24-летнего возраста и платившим определенный минимальный налог. Национальный вопрос должен был решаться за счет довольно обширной автономии отдельных земель [3].
В мае 1848 г. действие Конституции было приостановлено. Она, по существу, не внесла кардинальных изменений в обстановку страны. Тогда 4 марта 1849 г. император «даровал» империи новую конституцию, которая предусматривала централизацию всей власти в руках императора и его министров и превращала Рейхсрат в чисто консультативный орган. По причине этого 31 октября 1851 г. Конституция также была отменена. Быстрая замена одной конституции другой отражала те глубокие противоречия, которые существовали в стране.
Неблагоприятный исход войны с Италией 1859 г. и вызванное хозяйственными трудностями недовольство широких кругов населения за-
ставило монарха и его правительство пойти на некоторые уступки, результатом которых явилось принятие Патента от 26 февраля 1861 г. (иногда его называют Конституцией 1861 г.) [4]. Он по-прежнему закреплял двухпалатную структуру парламента (палата господ и палата депутатов). Члены палаты депутатов избирались ландтагами отдельных земель на основе высокого имущественного ценза и по куриям. Эта Конституция, как и предыдущие, оказалась фиктивной, так как по-прежнему парламент не мог оказывать существенного влияния на принимаемые в государстве решения.
В 1865 г. Февральский патент был фактически отменен; в 1867 г. в результате австро-венгерского компромисса было создано дуалистическое государство Австро-Венгрия [5]. Её создание вызвало к жизни пять законов (21 декабря 1867 г.), которые вместе с законом о народном представительстве от 26 февраля 1861 г. образовали Конституцию Австрии. Она предусматривала образование двухпалатного парламента, состоящего из Палаты господ и Палаты представителей. Палата депутатов того времени была парламентом «состоятельных местных представителей», в ее состав входили, в основном, землевладельцы, чиновники, адвокаты, купцы. Это объясняется, прежде всего, наличием куриальной системы.
Таким образом, политическое развитие проходило в известной мере вне парламента, который по причинам избирательного права не являлся народным представительством в современном смысле слова.
На дальнейшее развитие избирательного права в Австрии два фактора оказали решающее влияние. Во-первых, Законом от 13 мая 1872 г. императору было предоставлено право назначать прямые выборы. То есть лица, имеющие избирательное право для ландтага, должны были непосредственно избирать своих депутатов в Рейхсрат. В данном случае речь идет о представлении избирателям возможности непосредственного единоличного волеизъявления в отношении выбора депутатов.
Во-вторых, важный толчок ко всеобщему избирательному праву был дан политическими рабочими общества, требовавшими участия в государственной власти. В итоге 2 апреля 1873 г. с согласия императора была проведена избирательная реформа, в результате которой члены Рейхсрата больше не избирались ландтагами, а число депутатов было увеличено с 203 до 351. [6] Однако до распространения избирательного права на рабочих было еще далеко.
В отличие от исторических форм группового представительства, современная его форма - так называемая система реального представительства
или представительства интересов - возникает искусственно, создается законодателем, стремящимся сознательно и планомерно к определенной ему цели. Типичным примером реальной системы представительства является австрийская -дореформенная - избирательная система [7]. После Февральского патента 1861 г., положившего основу парламентаризму в Австрии, и декабрьской конституции избирательная реформа 1873 г. была третьей основной вехой в истории австрийского парламента. Теперь стал устанавливаться прямой контакт между избирателями и избираемыми, в результате чего возникали политические партии.
Пока, однако, в центре внимания стояла идея представительства интересов - куриальная система и имущественный ценз, действовавшие по отношению к ландтагам, применялись и к выборам в Палату депутатов. По Закону 1873 г. избиратели делились на 4 курии - крупных землевладельцев, городов, торговых и промышленных камер и сельских общин; в некоторых коронных землях (Далмации, Зальцбурге, Силезии, Тироле и других) города и торгово-промышленные камеры избирают совместно положенное число представителей. Таким образом, сохранение куриальной системы и имущественного ценза по-прежнему исключало участие рабочих, крестьян и менее зажиточных граждан в Рейхсрате.
По Закону 1896 г. к существовавшим 4 куриям, построенным на принципе представительства интересов, присоединяется 5-я курия, построенная на числовом принципе, курия всеобщего избирательного права. Каждая курия самостоятельно избирает в нижнюю палату парламента установленное число представителей. Наряду с общими, положительными и отрицательными, условиями избирательного ценза - мужской пол, 24-летний возраст, дееспособность, неопорочен-ность по суду, необращение к общественной благотворительности, несостояние на действительной военной службе - закон устанавливает специальные условия ценза для каждого разряда избирателей в отдельности. Выборы являются прямыми по куриям крупных землевладельцев и городов, косвенными по куриям сельских общин и всеобщего избирательного права; в некоторых коронных землях, например в Богемии с 1901 г., и по этим куриям вводятся прямые выборы. Таким образом, избирательное право стало всеобщим, но еще не «равным» - ведь продолжали существовать избирательные курии.
И хотя эта реформа была только полушагом на пути к действительно демократическому избирательному праву, она окончательно открыла парламент новым партиям. Тем временем усиливалось раздробление национальных фракций и кризис парламента стал хроническим. При пре-
мьер-министре М. Бек куриальная система была отменена и введено равное избирательное право [8].
Следствием всех вышеуказанных политико-правовых изменений и сфере избирательного права стало проведение в Австрии радикальной избирательной реформы и принятие 26 января 1907 г. Закона о всеобщих, равных, прямых выборах при тайном голосовании [9]. По этому закону реальная система представительства уступает место системе всеобщего (но не равного) избирательного права. Данная реформа была вызвана причинами двоякого рода: с одной стороны, рабочим движением, достигающим необычайной напряженности [10], и, с другой - ожесточенностью национальной борьбы, окончательно парализующей законодательную деятельность рейхсрата. Предлагая замену куриальной системы системой всеобщего избирательного права, правительство Австрии имеет в виду не только пойти навстречу категорическим требованиям рабочего класса, но также демократизацией избирательного права смягчить обостренность национальной борьбы, ввести социальную дифференциацию в состав национальных партий, борьбу национальностей парализовать борьбой экономических классов [11].
Закон 26 января 1907 г. упраздняет куриальную систему. Он вводит прямые выборы на основе всеобщего избирательного права. Избирателем является всякий австрийский подданный, достигший 24 лет, обладающий полнотой гражданских и политических прав и проживающий в течение года в пределах той общины, в которой он осуществляет свое избирательное право [12]. От участия в выборах устраняются лица с ограниченной дееспособностью, несостоятельные должники, пользующиеся общественным призрением, опороченные по суду. Лица, состоящие под полицейским надзором, или дважды осужденные за злоупотребление спиртными напитками, подвергаются временному, на 3 года, лишению избирательных прав [13]. Пассивное избирательное право принадлежит всякому достигшему 30 лет избирателю, состоящему не менее трех лет в австрийском подданстве.
Будучи, таким образом, всеобщим, избирательное право и по Закону 1907 г. отнюдь не является равным. Только два раза (в 1907, 1911 гг.) выборы в Палату депутатов проводились на основе прямого, всеобщего, равного, личного избирательного права при тайном голосовании, вследствие чего австрийский парламент стал настоящим представительством народа. Непреодолимым препятствием к осуществлению равенства избирательного права является в Австрии национальный состав империи. Трудно себе представить, каких неимоверных усилий потребовала в Австрии из-
бирательная реформа. Комиссия, обсуждавшая реформу, имела в течение 7 месяцев 63 заседания, выслушала 832 речи и только благодаря всевозможным компромиссам и уступкам добилась соглашения между партиями [14].
Закон 1907 г. увеличивает число депутатов с 425 до 516 человек. Депутатские полномочия распределены между избирательными округами, построенными не на числовом, а на национальном принципе (немецкие, чешские, польские и другие округа), причем каждый округ избирает, по общему правилу, одного депутата. Национальная группировка округов открывает широкий простор избирательной геометрии: выкраивается 233 немецких избирательных округа, вследствие чего немцы получают 45% депутатских полномочий, вместо 33%, причитающихся им по числовому принципу [15].
Таким образом, австрийская избирательная реформа была только одним из начал построения действительно демократического избирательного права, в том числе окончательно открыв парламент новым партиям. Палата депутатов в 1907 г. была самым крупным и многонациональным парламентским собранием в австрийской истории. Австрийский парламент представлял собой первую попытку собрать разные нации для совместного решения наиболее важных вопросов государственного значения, в том числе организации государственно-территориального устройства. История многонационального парламента кончилась последним заседанием Палаты депутатов в октябре 1918 г. [16]
Внутренние социально-экономические, политические и национальные предпосылки обусловили назревание революционного кризиса в Австро-Венгрии, особенно в конце Первой мировой войны. 21 октября 1918 г. 210 депутатов от австрийских провинций объявили себя Временным национальным собранием для достижения главной цели - выработки окончательного проекта Конституции. Федеральный конституционный закон от 1 октября 1920 г. [17] (именуемый неписаной австрийской Конституцией) учреждал новое государство в качестве федеративной демократической республики и закреплял демократические принципы избирательного права.
Одним из провозглашаемых демократических принципов государственной жизни являлся способ «избрания представителей воли народа», поскольку именно в развитии парламентаризма создатели Конституции видели главное средство для осуществления демократического идеала. Конституция закрепила всеобщее и тайное избирательное право, пропорциональную избирательную систему. Конституция также декларативно включала в себя институты непосредственной демократии - право граждан на плебисцит (на-
родное голосование) и на референдум (народный опрос) [18]. Хотя по этим вопросам был издан ряд законов, все они остались на бумаге, так как за всю историю первой и второй австрийской республики они почти не применялись. Даже реакционный профессор права Л. Адамович вынужден признать, что «их значение очень ограничено» [19]. По словам Б. Скоттсберга: «Непосредственная демократия - это декоративное мероприятие» [20].
Относительно выборов действовал принцип равного, прямого и личного избирательного права мужчин и женщин по пропорциональной системе и при тайном голосовании, причем федеральная территория разделялась на избирательные округа. 21 октября 1923 г. впервые на основе федерального конституционного закона состоялись выборы на четыре года Национального совета (нижней палаты Рейхсрата). В состав парламента вошли представители различных политических сил: Христианско-социальной партии, Пангерманской народной партии, Социал-демократической партии, Лаундбунд (бывшая Немецко-австрийская крестьянская партия) [21].
На основе комплексного анализа соответствующих конституционных положений можно подвести итог: Конституция, принятая Учредительным собранием, представляла собой во многих отношениях компромиссное решение, сутью которого осталась концепция, разработанная К. Реннером и Х. Кельзеном: парламент правит от имени народа [22].
История австрийского Национального совета с 1920 до 1929 г. является, с одной стороны, шагом к уменьшению влияния парламента. В конце концов, сами партии потребовали реформы Конституции. 7 декабря 1929 г. произошла конституционная реформа (Закон об изменении Конституции 1929 г. [23]), в результате которой был принят Федеральный закон Австрийской республики, провозгласивший Австрию парламентской республикой с федеративным государственным устройством [24]. В содержании Конституции по-прежнему нашли закрепление институты непосредственной демократии. Некоторые австрийские буржуазные юристы писали, что в Австрии принципы «непосредственной демократии» практически едва ли имеют значение, что их «практическое значение... очень ограничено» [25]. И действительно, хотя полное изменение Конституции обязательно должно быть поставлено на народное голосование, ни в 1929-м, ни в 1934-м, ни в 1945 г. этого сделано не было.
В парламентаризме создатели Конституции видели подходящее средство для осуществления демократического идеала. Поэтому новое государство было установлено в виде чисто парламентарной демократии.
Современный парламент Австрии по-прежнему сохранил двухпалатную структуру: Национальный совет и Федеральный совет. Члены Национального совета избираются населением федерации на основе всеобщего, равного, прямого, тайного и личного избирательного права всех мужчин и женщин по принципам пропорциональных выборов. Право быть избранными в Национальный совет имеют мужчины и женщины, обладающие австрийским гражданством, достигшие 21 года и не лишенные избирательного права. Распределение депутатских мест на отдельных кандидатов партий производится согласно представленным партиям спискам избираемых кандидатов в депутаты. Если какой-либо депутат выбывает из парламента в течение законодательного периода, то названные в этих списках вступают в парламент в виде запасных лиц, причем решающее значение имеют их последовательность в списке кандидатов (так называемые жесткие партийные списки). Выборы в Национальный совет организуются на основе Федерального закона от 27 ноября 1970 г. «О выборах в Национальный совет» (Положение о выборах в Национальный совет 1971 г.) [26].
Федеральный совет является палатой земель австрийской законодательной власти и, таким образом, выражением федералистского принципа в рамках австрийского парламентаризма. В соответствии с этим члены Федерального совета избираются ландтагами, то есть законодательными органами федеральных земель, по пропорциональной системе выборов.
В апреле 1945 г. в Австрии была разрешена деятельность трех политических партий - Социал-демократической партии Австрии (БРО), Австрийской народной партии (ОУР) и Коммунистической партии Австрии (КРО). Все без исключения политические партии взяли курс на федеративное устройство Австрии [27]. Помимо вышеназванных политических партий в состав современного парламента Австрии вошли также Австрийская партия свободы (БРО), Альянс за будущее Австрии (Б2О). Но в управлении государством участвуют главным образом две - СПА и АНП, основанные в 1945 г. В Австрии фактически сформировалась «классическая» двухпартийная система по образцу англосаксонских стран.
Таким образом, на основе вышеизложенного можно сформулировать следующие выводы. Пройдя долгий путь своего исторического развития, под влиянием объективных факторов (неразрешенный национальный вопрос), современная австрийская избирательная система пришла к закреплению в качестве своих основ принципов и форм непосредственной и представительной демократии. Тем самым была предоставлена реальная возможность широкого участия насе-
ления страны в управлении делами государства (в том числе посредством выборов в нижнюю палату парламента).
Примечания
1. Das Österreichische Parlament. Zum Jubiläum des 100-jährigen Bestandes des Parlamentsgebäudes herausgegeben von der Parlamentsdirektion der Republik Österreich. Druch und Verlag der Österreichischen Staatsdruckerei, 1984. S. 589.
2. Главачка M. «Весна народов» в Центральной Европе. Историческое наследие революции 1848— 1849 годов в Австрийской империи (на примере чешских земель) // Интеллектуальная Россия. URL: www.intelros.ru/readroom/nz/nz_60/2921 (дата обращения 29/09/2010)
3. Das Österreichische Parlament. S. 589.
4. Кривицкий Г. Г. Центральные органы власти Австрии: дис. ... канд. юрид. наук. Львов, 1971. С. 45-46.
5. Аависс Э, Рамбо А. История XIX века: в 7 т. Т. 6. М.: Гос. соц.-экон. изд-во, 1938. С. 234-235.
6. Das Össterreichische Parlament. S. 591.
7. Ульбрих И. Переходные системы, приближающиеся к всеобщему избирательному праву: Австрия // Системы избирательного права Западной Европы и Северо-Американских Соединенных Штатов. Статьи из Handbuch des Oeffentlchen Rechts. СПб.: Изд-во Н. Глаголева, 1905. С. 91.
8. Das Österreichische Parlament. S. 584.
9. Bernatzik Е. Die Österreichischen Verfassungsgesetze, 2 Aufl., 1911. S. 753.
10. Для того чтобы судить об интенсивности этого движения, достаточно припомнить такие факты, как забастовку сельских рабочих в Галиции (1902 г.), конгресс социал-демократической партии, железнодорожную забастовку, грандиозную демонстрацию в Вене в пользу всеобщего избирательного права (1905) и др.
11. Ключников Ю., Гессен В. M. Основы конституционного права // Юридический вестник. Издание
Московского Юридического Общества. М.: Тип. Г. Лис-снера и Д. Собко, 1916. № 16(4). С. 191-195.
12. Основной закон государства Австрии от 21 декабря 1867 г. (с изменениями от 13 ноября 1988 г.) «Об общих правах граждан королевств и земель, представленных в Имперском совете» // Маклаков В. В. Конституции зарубежных государств. М.: Изд-во БЕК, 1997. С. 234-234.
13. Ключников Ю., Гессен В. M. Указ. соч. С. 198.
14. Там же. С. 199.
15. Stenog^phisches Protokoll, Н. d. Abg, XVII Session, S. 35084.
16. Das Österreichische Parlament. S. 594.
17. Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты / пер. с нем.; сост.: Морщакова Т. Г.; редкол.: Барабашев Г. В., Жидков О. А., Ильинский И. П. (под ред., вступ. ст.), Калямин Г. П., Стра-шун Б. А., Туманов В. А., Чиркин В. Е. М.: Прогресс, 1985. С. 21-110.
18. Кривицкий Г. Г. Указ. соч. С. 62.
19. Adamovich L. Österreichisches Staatsrecht. Tübingen, 1923. S. 50.
20. Skottsberg B. Der Österreichische Parlamentarismus. Göteberg, 1940. S. 237.
21. Brauneder Wilhelm Parlamentarismus und Parteiensystem in der Österreichisch-Cisleithanischen Reichschälfte 1867-1918 / Gabor Erdödy, Das Parteienwesen Österreich-Ungarns, Akademiai Kiado. Budapest, 1987. S. 25.
22. Kelsen Hans. Östereichisches Staatsrecht. S. 163.
23. Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. С. 98.
24. Государственный строй Австрии / Дадиани Д. Я. М.: Госюриздат, 1958. С. 21.
25. Там же. С. 25.
26. Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. С. 125-197.
27. Рыкин В. С. Австрийский федерализм: прошлое и настоящее. М.: Институт Европы, 1988. С. 2627.
