CC BY
126
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Я.В. Попаренко
АССОЦИАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И РАЗВИТИЕ СЕВЕРО-ЗАПАДА РОССИИ
В статье на примере ассоциации экономического взаимодействия «Северо-Запад» анализируется эффективность этой новой формы территориальной организации хозяйства, ее роль в разработке прогнозов и определении приоритетных направлений социальноэкономического развития регионов России. Раскрываются возможности ассоциаций в качестве межрегиональных образований, обеспечивающих взаимодействие субъектов Федерации с федеральными органами власти, рассматривается вопрос о повышении статуса ассоциаций и трансформации их в перспективе совместно с федеральными округами в ассоциированные органы управления народным хозяйством страны в условиях рыночной экономики.
Ассоциации экономического взаимодействия возникли по инициативе субъектов Российской Федерации как новая форма территориальной организации хозяйства. Осенью 1990 г. сибирские регионы договорились о создании межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение». Затем появились ассоциации: «Северо-Запад», «Центральная Россия», «Черноземье», «Большая Волга», «Северный Кавказ», «Уральская», «Дальний Восток и Забайкалье». В результате на территории России появились 8 ассоциаций экономического взаимодействия, включившие в свой состав всех субъектов РФ.
Организационно новые межрегиональные образования оформились после Указа Президента РСФСР от 11 ноября 1991 г., в соответствии с которым правительству было предложено «поддержать инициативу территорий и создать необходимые условия по формированию и развитию региональных ассоциаций экономического взаимодействия с целью отработки новых методов управления народным хозяйством в условиях децентрализованной экономики и рыночных отношений, выработки процедуры принятия совместных решений по вопросам развития национально-государственных, национально-территориальных и административно-террито-риальных образований и методов социальной защиты населения при переходе к рынку». В Указе подчеркивалось, что региональные ассоциации экономического взаимодействия являются добровольными объединениями субъектов РФ с целью экономического, научно-технического и социального развития. Правительству России было рекомендовано разработать и утвердить правовые основы формирования и деятельности ассоциаций, а также рассмотреть вопрос о делегировании им дополнительных полномочий для реализации радикальной реформы. В качестве целевой организационной основы ассоциаций Указом предложено считать программы развития, содержащие главные цели, методы и средства их достижения.
Прогнозы социально-экономического развития ассоциации основываются на региональной концепции, учитывающей особенности геополитического положения входящих в нее субъектов Федерации, их природные ресурсы, экономический и трудовой потенциалы, уровни социального развития и благосостояния населения. Разнообразие условий развития производительных сил на территории ассоциации обусловливает неоднозначность задач и направлений реформирования хозяйства
отдельных регионов, входящих в ее состав. Тем не менее во многом они сходны: в первую очередь в необходимости решения крупных межрайонных экономических проблем, в потребности развития интеграционных процессов и укрепления хозяйственных связей в условиях жесткой ограниченности финансовых ресурсов. Перед всеми ассоциациями стоят задачи комплексного использования природных ресурсов, совершенствования транспортной и производственной инфраструктур, развития производственной кооперации, осуществления мер по социальной защите населения, подготовки и переподготовки квалифицированных кадров, поддержки беженцев и вынужденных переселенцев и др. Не менее актуальны экологические проблемы, например, проблема охраны водного бассейна, которая приняла характер международной.
Рассмотрим реализацию задач экономического взаимодействия ассоциаций на примере межрегионального образования «Северо-Запад». В него входят две республики: Карелия и Коми, Архангельская, Вологодская, Мурманская,
Ленинградская, Новгородская, Псковская области, Санкт-Петербург, Калининградская и Кировская области. Их общая площадь - 1,8 млн. кв. км. - составляет 10,5% территории России.
Северо-Запад - один из наиболее экономически развитых регионов страны -играет важную роль во внутрироссийском территориальном разделении труда. На его долю приходится 20% производства железной руды, 100 - апатитового концентрата, 18 - выпуска готового проката черных металлов, 15 - стали, 17 -производства серной кислоты, более 25 - заготовки древесины, 56 - производства газетной бумаги и целлюлозы, 20% улова рыбы и морепродуктов, а также значительные объемы производства цветных металлов, сельскохозяйственных удобрений, нефтепродуктов и разнообразной машиностроительной продукции.
Создание в регионе Северо-Запада крупной топливно-энергетической базы усилит экспортную ориентацию промышленности, расширит торговотранспортные функции регионов, входящих в ассоциацию, улучшит снабжение их технологическим и энергетическим топливом и химическим сырьем, что наряду с ростом производства и обеспечением надежной работы коммунальных служб увеличит налоговые и валютные поступления, поддержит бюджетную сферу, повысит благосостояние наименее защищенных слоев населения.
В рамках реализации этой цели, помимо роста добычи нефти и природного газа на уже разведанных месторождениях в континентальной части Тимано-Печорской нефтегазоносной провинции (Ненецкий автономный округ и Республика Коми) предполагается широкомасштабное освоение запасов нефти (Приразломное месторождение) и природного газа (Штокмановское месторождение) на шельфе Баренцева моря и подготовка месторождений углеводородного сырья на шельфе Карского моря. В результате уже к 2005 г. объемы добычи нефти в регионе могут значительно возрасти, достигнув в перспективе как минимум 40 млн. т. в год (таблица).
Таблица
Добыча нефти и природного газа в ассоциации «Северо-Запад»
Показатель (район) 2000 г. 2005 г. (прогноз)
Добыча нефти, млн. т 12,9 22,5
В том числе:
Республика Коми 7,8 14,8
Ненецкий автономный округ 4,4 7,0
Калининградская область 0,7 0,7
Добыча природного газа, млрд. куб. м 4,0 13,0
В том числе:
Республика Коми 3,7 6,0
Ненецкий автономный округ 0,3 7,0
Превращение ассоциации «Северо-Запад» в одну из крупнейших топливных баз страны потребует наращивания геолого-разведочных работ. Однако из-за недостатка финансовых ресурсов возможен лишь поиск ограниченного круга природных ресурсов, представляющих повышенный интерес как на внутреннем, так и на внешнем рынках - нефти, природного газа, золота, алмазов и т. п.
Параллельно с развитием добычи нефти и природного газа ассоциация предусматривает наращивать мощности нефте- и газопереработки для обеспечения хозяйства технологическим и моторным топливом. Сегодня мощностей двух имеющихся в регионе нефтеперерабатывающих заводов (Киришского НПЗ в Ленинградской области и Ухтинского НПЗ в Республике Коми) явно не хватает. Результат - периодически возникающий в регионе бензиновый и мазутный кризис, отключения тепло- и электроснабжения жилья и промышленных предприятий, высокие цены на топливо. Однако намечаемое увеличение добычи нефти не обеспечит полной загрузки мощностей нефтеперерабатывающих заводов. С учетом экспорта нефти большую часть потребляемых нефтепродуктов придется завозить из других регионов. Критическая ситуация сложилась в Калининградской области, где есть добыча нефти, но нет мощностей для переработки. Между тем дальние перевозки большей части потребляемых ассоциацией нефтепродуктов требуют дополнительных нефтеперерабатывающих мощностей для повышения надежности топливоснабжения областей, входящих в ассоциацию. В Мурманской и Архангельской областях и в Ненецком автономном округе целесообразно скорейшее строительство небольших (до 200 тыс. т. в год) нефтеперерабатывающих установок, использующих новейшие природоохранные технологии.
Развитие угольной промышленности на территории Республики Коми базируется на крупных запасах углей Печорского бассейна, в составе которых 20%
- высококачественные коксующиеся угли. Перспективный спрос на энергетические угли определяется, в основном, сложившимся кругом потребителей (в самой республике потребляется только 10% добываемых углей). Коксующиеся угли используются черной металлургией Северо-Запада (главным образом, «Северсталью»). Строительство сквозной железнодорожной линии: Архангельск -Сыктывкар - Пермь (проект «Белкомур») повысит конкурентоспособность печорских коксующихся углей на Урале. Откроется также реальная возможность их экспорта через Архангельский морской порт, а также поставок энергетических углей потребителям, расположенным вдоль трассы Северного морского пути.
Потребление энергетических углей возрастет и за счет строительства новой ТЭЦ в Инте. В результате за временн>ми рамками программы размеры добычи угля могут возрасти до 25 млн. т и практически достигнуть докризисного уровня. Однако это возможно только по исполнении Постановления Правительства РФ от 1994 г. «О мерах по стабилизации социально-экономического положения в Печорском бассейне» и утвержденной Правительством РФ «Программы социальноэкономического развития и реструктуризации производства Печорского угольного бассейна», которой предусматривается повышение рентабельности добычи печорских углей путем ликвидации убыточных шахт, реконструкции и технического перевооружения перспективных шахт, ликвидации ряда вспомогательных производств.
Укрепление топливной базы Северо-Запада позволит существенно увеличить мощности электро- и теплоэнергетики, что не только повысит надежность электроснабжения регионов ассоциации, но и откроет возможности экспорта электроэнергии в Финляндию и передачи ее в районы Урала и Центра. Это потребует укрепления энергосвязей Северо-Запада с соседними территориями путем строительства высоковольтных линий электропередачи.
Создание условий для выполнения ассоциацией государственных военностратегических задач связано со структурной перестройкой предприятий оборонной, прежде всего судостроительной, промышленности. Наиболее масштабно эти мероприятия должны осуществляться в Санкт-Петербурге, Ленинградской, Мурманской, Новгородской и Архангельской областях. Однако участие в них (прямо или косвенно) примут все регионы Северо-Запада.
Структурная перестройка гражданского машиностроения потребует коренной реконструкции большинства производств и технического перевооружения предприятий. Ее осуществление неизбежно растянется на довольно
продолжительный срок. Поэтому первоочередной становится задача освоения видов продукции, пользующихся сегодня повышенным спросом, - оборудования и техники для сельского хозяйства и малых предприятий, производства морских судов и рыболовных траулеров, бурового оборудования, буровых платформ для освоения ресурсов углеводородного сырья на морском шельфе, оборудования для трубопроводов, транспортных средств (троллейбусов, железнодорожных вагонов), оборудования для предприятий лесопромышленного и продовольственного комплексов, медицинского оборудования, - а также внедрение в производство новых технологий на основе создаваемого ассоциацией каталога изобретений и открытий.
Важное место в структуре экономики ассоциации занимает лесопромышленный комплекс. Он уникален и по размерам сырьевой базы, и по широкой номенклатуре выпускаемой продукции. Однако его развитие сдерживается несовершенством законодательства о пользовании природными ресурсами, устаревшими технологиями охраны и воспроизводства лесных ресурсов, заготовки, транспортировки и глубокой переработки древесины. В результате, сужается спрос и снижаются цены на российскую лесопродукцию на мировом рынке. Ближайшие задачи комплекса - освоение новых видов продукции, повышение качества выпускаемых изделий, интенсификация лесовосстановительных работ. Необходим переход на систему постоянно действующих леспромхозов, что в перспективе потребует массового строительства лесовозных автомобильных дорог. Очень важно также внедрение современных технологий переработки лиственной древесины и древесных отходов.
Организация в адекватных масштабах лесовосстановления и исключение из лесопользования лесных массивов с повышенной концентрацией диких животных и ягодников позволит сохранить наиболее ценные лесные ресурсы. Предполагается, что в ближайшие годы заготовка древесины увеличится как минимум в 1,5-2,0 раза за счет ее глубокой переработки, вырастет производство целлюлозы и особенно бумаги, картона, клееной фанеры, древесно-волокнистых и древесно-стружечных плит, мебели, деревянных конструкций и деталей, столярных изделий. Укрепится экспортная ориентация отрасли.
Серьезные проблемы стоят перед химической промышленностью. Концепция развития ассоциации предусматривает продвижение ее продукции на мировой рынок и привлечение иностранных инвестиций в техническое перевооружение отрасли и создание новых производств. Не менее актуальна проблема
восстановления производства удобрений и гербицидов для других регионов России и стран СНГ, что предполагает интенсификацию производства экологически чистых сложных удобрений (экофоск, суперфосфаты и др.).
Перспективы легкой промышленности Северо-Запада зависят от восстановления производства сельскохозяйственного сырья (особенно льна и кож) и структурной перестройки химической промышленности. Целесообразна ориентация отрасли на импортозамещение товаров не только народного потребления, но и технических, например, рыболовных сетей и т.д.
Развитие рыбной промышленности региона сдерживается отсутствием необходимых инвестиций, недостатком специализированных предприятий по строительству рыболовных судов и мощностей рыбопереработки, ограниченностью районов лова. Но даже в этих условиях 30% вылова рыбы в РФ приходится на Северо-Запад. Для сохранения позиций отрасли и ее дальнейшего развития необходимо: строительство рыболовных судов (преимущественно для лова рыбы в ближайших акваториях Атлантики и Баренцева моря); производство орудий лова; создание производственной инфраструктуры; организация сети малых и средних предприятий по глубокой переработке рыбы; распространение внутреннего рыболовства. Это позволит уже в ближайшие 2-3 года при сравнительно небольшом росте вылова рыбы (на 4,5%, т. е. 820-840 тыс. т) увеличить производство рыбопродукции (в том числе кормов для звероводства) на 10-15%.
Перспективы расширения социально-рекреационной сферы Северо-Запада определяются его культурным потенциалом, историческими памятниками, ландшафтными, бальнеологическими и биологическими ресурсами. Рассматриваются два направления развития этой сферы: привлечение иностранных туристов (с предоставлением им разнообразных услуг (включая элитарные) и создание сети учреждений для отдыха и лечения населения России и стран СНГ.
Одна из ключевых задач, стоящих перед ассоциацией, - превращение Северо-Запада в главную торгово-транспортную базу России. Основой ее решения, наряду с крупномасштабным производством (нефти, каменного угля, черных и цветных металлов, химического сырья, леса и лесопродукции, рыбы, разнообразной продукции машиностроения и металлообработки, электронной промышленности, радиотехники и товаров народного потребления) и традиционными экономическими связями Северо-Запада с другими регионами России и стран СНГ, должны стать прямые транспортные выходы региона на мировой рынок. Для успешного решения этой проблемы необходимо:
- развитие морского судоходства. Государственной федеральной программой «Возрождение торгового флота России» предусматривается наряду с расширением существующих морских портов строительство новых (в Лужской губе, Приморске, бухте Батарейной, Ломоносове, Печенге, а в будущем в бухте Индига) с оснащением их нефтяными терминалами и строительством подъездных путей;
- масштабное строительство морских судов, в том числе нефтеналивных танкеров повышенного ледового класса для морской транспортировки нефти, добываемой на шельфе;
- строительство магистральных железных дорог (завершения работ на коммерческой железной дороге из Карелии в Финляндию к незамерзающим морским портам), железной дороги от строящегося морского порта в районе Усть-Луги через Гдов на Псков, создание транспортного коридора Оулу - Архангельск -Республика Коми, включающего железную дорогу Архангельск - Сыктывкар -Пермь;
- развитие сети автомобильных дорог и пограничных транспортных переходов. Предстоит, в частности, завершить строительство автомобильной дороги Сыктывкар -Нарьян-Мар с ее продолжением в перспективе до бухты Индига (где предполагается сооружение незамерзающего морского порта) и принять участие в строительстве международной автомагистрали «Виа Балтика», которая свяжет Западную и Северную Европу (через Калининградскую и Ленинградскую области) и страны Балтии;
- увеличение пропускной способности действующих трубопроводов и строительство новых, прежде всего, нефтепровода Кириши - Приморск (составной части новой Балтийской системы трубопроводов) и нового международного газопровода от Штокмановского месторождения в Баренцевом море в Западную Европу через Мурманскую область и скандинавские страны;
- создание новых и реконструкция действующих аэропортов, расширение сети посадочных площадок на всей территории ассоциации; обновление самолетного парка на основе лизинга авиакомпаниями самолетов отечественного производства.
Развитию экономики Северо-Запада может способствовать формирование свободных экономических зон - производственно-транспортных, туристических, транспортно-складских и др. Создание их целесообразно, в частности, в Ленинградской (в районе новых морских портов) и Мурманской областях (на пограничных переходах и на базе международного аэропорта), в Архангельской области и Ненецком автономном округе (на базе морских портов и международных аэропортов), в Псковской области (на пограничных переходах). Возможна также организация специализированных рекреационных зон в Новгородской и Кировской областях.
Анализ деятельности ассоциации «Северо-Запад» показывает достаточную эффективность этой формы территориальной организации хозяйства. С ее помощью решаются проблемы насыщения потребительского рынка товарами народного потребления, увеличения экспорта, создания дополнительных рабочих мест, улучшения состояния окружающей среды. Однако недостаточная проработанность статуса ассоциации и механизмов ее взаимодействия с Правительством РФ, неопределенность отношений с руководством Северо-Западного федерального округа осложняют ее функционирование, ограничивают возможности стабилизации социально-экономической обстановки, решения социальных, экономических, экологических и других задач.
Сфера деятельности ассоциации часто выходит за рамки ее формального статуса. По существу, она уже переросла созданную правовую базу. Процесс же законодательного оформления функций ассоциации экономического взаимодействия продолжает отставать. В результате работа ассоциаций в последние годы все чаще регулируется двухсторонними соглашениями между ними и государственными органами управления. Недостатки этого метода взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами хорошо известны: усиление неравенства между территориями, сохранение социальной напряженности. Поэтому очень важно связать совершенствование законодательной базы ассоциаций экономического взаимодействия с общей стратегией реформирования территориального управления.
Это особенно актуально в условиях начавшейся административно-территориальной реформы. Речь идет, прежде всего, об уточнении правового статуса ассоциаций. Хотя правовые основы их деятельности законодательно определены, они все же достаточно расплывчаты. В соответствующих документах содержится ряд устаревших положений, не отражающих большого числа текущих и перспективных задач, стоящих перед ассоциациями, в частности, определения
приоритетов развития членов ассоциаций и разработку для них целевых программ. Необходимо также более четкое разграничение полномочий между федеральными органами, субъектами РФ и ассоциациями в таких сферах, как бюджет, кредитная, налоговая и ценовая политика, управление внешнеэкономическими связями, социальная политика.
Согласно концепции Центра социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАН, работа ассоциаций затрудняется сейчас их статусом полуобщественных организаций. (Точка зрения автора по данной проблеме во многом совпадает с этой концепцией.) В определенной мере усложнило деятельность ассоциаций и создание федеральных округов, на которые все больше переключаются функции разработки региональной стратегии и направлений развития конкретных межрайонных систем. В этих условиях место и роль ассоциаций в управлении социально-экономическим развитием должны измениться.
На современном этапе ассоциация «Северо-Запад» (как и другие
межрегиональные ассоциации) может существовать в качестве своеобразного «союза» субъектов РФ, обеспечивающего их коллективное взаимодействие с федеральными органами. Это предполагает делегирование ей ряда государственных полномочий. Иными словами, ассоциации должны постепенно превратиться в ассоциированные органы государственного межрегионального управления, последовательно проводящие в жизнь принципы экономического федерализма. Конечно, это потребует кропотливой работы по новому экономическому (вернее, социально-экономическому) районированию России, уточнению состава межрегиональных ассоциаций, который сегодня довольно произволен, внесению необходимых изменений в реализуемую сейчас концепцию административной реформы и в конечном счете в Конституцию РФ. И неважно, как будут называться создаваемые при этом новые территориальные образования -ассоциациями или округами. Важно другое - чтобы эти формы территориального управления превратились в действительно эффективные структуры, решающие широкий круг проблем экономического и социального развития субъектов Федерации и обеспечивающие «разгрузку» федеральных органов от не свойственных им хозяйственных функций.
