CC BY
350
ПРАВО И ЭКОЛОГИЯ
АРКТИКА: ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ И СОТРУДНИЧЕСТВА
А.Н. Савенков
Институт государства и права Российской академии наук 119019, Российская Федерация, Москва, ул. Знаменка, 10 E-mail: [email protected]
В эпоху глобальных перемен и постоянно возникающих новых геополитических, экономических, экологических, климатических и иных вызовов устойчивое развитие и эффективное освоение Арктического региона Российской Федерации играет чрезвычайно важную роль в обеспечении национальных интересов страны. Богатый опыт освоения Арктики создает основу для комплексного развития этого региона. Вопросы правового регулирования различных видов деятельности в Арктической зоне России являются чрезвычайно актуальными. Это обусловлено как уникальностью географических, природных, стратегических, геополитических характеристик региона, так и интенсификацией осуществления и планирования различных видов деятельности в Арктике, главным образом связанных с освоением природных ресурсов и развитием инфраструктуры Севера. С учетом интенсификации хозяйственной и иной деятельности в Арктической зоне повышается значимость достижения оптимального баланса между интересами экономического развития и необходимостью сохранения уникальной природной среды, чувствительной к любым негативным воздействиям не только климатического, но и техногенного характера.
Современное нормативное правовое регулирование хозяйственной деятельности в Арктике преследует цели обеспечения национальной безопасности и геополитических интересов России, осуществления международного сотрудничества в регионе, реализации прав коренных малочисленных народов, защиты окружающей среды. Особое внимание уделяется перспективам развития и эксплуатации Северного морского пути. Развитие этой транспортной артерии Арктического региона имеет значение как для активизации международного сотрудничества арктических стран в экономической и транспортной сферах, так и для обеспечения экономической безопасности Российской Федерации. При совершенствовании законодательства о судоходстве в Арктическом регионе необходимо учитывать такой фактор, как увеличение экологических рисков, в первую очередь для морской среды Арктики, а также предполагаемый рост транспортной нагрузки на Северный морской путь в обозримом будущем.
Российское законодательство в отношении Арктического региона постоянно развивается. Однако несмотря на обилие международных и национальных нормативных актов, правовое регулирование порой осуществляется без учета особенностей Арктической территории. В связи с этим необходимо совершенствовать действующее законодательство в целях приведения его в соответствие с требованиями, которые предъявляет Арктика как уникальный регион России, имеющий планетарное значение, для обеспечения национальных интересов, безопасности и дальнейшего освоения российского Севера, его охраны от негативных воздействий антропогенной деятельности.
8 Арктика, Арктическая зона, правовое регулирование, континентальный шельф, Северный морской путь, окружающая среда, биоразнообразие, национальная безопасность, национальные интересы, международное сотрудничество.
1. Введение. В эпоху глобальных перемен и постоянно возникающих новых геополитических, экономических, экологических, климатических и иных вызовов устойчивое развитие и эффективное освоение Арктического региона Российской Федерации играет чрезвычайно важную роль в обеспечении национальных интересов страны1. Богатый опыт освоения Арктики создает основу для комплексного развития этого региона в современных условиях. В настоящее время вопросы правового регулирования хозяйственной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации являются чрезвычайно актуальными. Это обусловлено как уникальностью географических, природных, стратегических, геополитических характеристик региона, так и интенсификацией осуществления и планирования различных видов деятельности в Арктике, главным образом связанных с освоением природных ресурсов и развитием инфраструктуры Севера.
Очевидно, что дальнейшее развитие региона связано с освоением нефтегазовых ресурсов и их транспортировкой, с интенсификацией судоходства, ростом поселений. При разработке системы комплексного государственного управления в Арктической зоне Российской Федерации целесообразно учитывать необходимость достижения разумного баланса между экономическими и экологическими интересами2 общества и государства. Модернизация действующего законодательства должна идти в ногу со
1 См.: Loukacheva. N. Resource Development and Polar Law // Polar Law and Resources / Ed. by N. Loukacheva. Copenhagen, 2015. P. 28.
2 См.: Боголюбов С.А. Правовое обеспечение сохранения природных ресурсов Арктики // Аграрное и земельное право. 2012. № 5. С. 96—99; Бринчук М.М. Конституционное право на благоприятную окружающую среду в свете национальной безопасности // Государство и право. 2014. № 1. С. 74—83.
временем и отвечать задачам преодоления новых вызовов и соответствовать целям устойчивого развития3 этого стратегически важного для нашего государства региона, а также интересам национальной безопасности4.
В настоящее время наряду с естественно-научными изысканиями чрезвычайно актуальны и многогранны исследования, связанные с правовым регулированием в Арктическом регионе, в том числе касающиеся проблем морского, природоресурсного и экологического права, обеспечения реализации прав коренных малочисленных народов5, охраны биологического разнообразия и его компонентов6, защиты окружающей среды от загрязнения и других негативных воздействий, обеспечения национальной безопасности и геополитических интересов России.
2. История российского освоения Арктики. Арктика издавна привлекала внимание исследователей и путешественников, в том числе отечественных, чьи имена носят острова, моря и ледники. Уже в XVI в. русские поморы совершали плавания в Северном ледовитом океане7. В конце XVII в. И. Толстоухов во время морской торговой экспедиции обошел Таймырский полуостров, а спустя почти 30 лет М. Вагин и Я. Пермяков, впервые посетив Большой Ляховский остров, положили начало исследованиям Новосибирских островов.
По замыслу Петра I в 1732 г. была организована Великая северная экспедиция под руководством В. Беринга (указ о ней в
3 См.: Игнатьева И.А. Устойчивое развитие Арктической зоны Российской Федерации, проблемы правового обеспечения // Экологическое право. 2013. № 3. С. 20—26; Хлуденева Н.И. Перспективы правовой охраны арктических экосистем // Журнал российского права. 2015. № 11. С. 114—122.
4 См.: Бринчук М.М. Устойчивое развитие как фактор обеспечения экологической безопасности // Российский юридический журнал. 2017. № 4. С. 155—161.
5 См.: Novikova N. Who is Responsible for the Russian Arctic? Co-operation between Indigenous Peoples and Industrial Companies in the Context of Legal Pluralism // Energy Research & Social Science. 2016. Vol. 16. P. 98—110; Транш А.А. Вопросы экологической безопасности хозяйственной деятельности в Арктической зоне России и традиционное природопользование коренных малочисленных народов // Государство и право. 2011. № 2. С. 63—71.
6 См.: Редникова Т.В. Правовые средства и механизмы снижения негативного влияния изменения климата на компоненты биологического разнообразия // Модернизация законодательства Европейского ^юза об охране климата и энергосбережении / Отв. ред. О.Л. Дубовик, Е.В. Алферова. М., 2014. С. 113—119.
7 Подробнее см.: Визе В.Ю. Моря Советской Арктики. Очерки по истории исследования. Л., 1936. С. 46—63.
1731 г. подписала императрица Анна Иоановна), продлившаяся 10 лет, в ходе которой удалось исследовать обширные территории Арктики.
В XIX в. русские ученые стояли на пороге открытия Земли Франца-Иосифа. В 1870 г. известный географ П.А. Кропоткин, считавший, что в Баренцевом море, к северу от Шпицбергена, находится еще не открытая земля, подготовил проект экспедиции для подтверждения этой гипотезы, однако по ряду причин она не состоялась8.
В 1900 г. Императорской академией наук была организована экспедиция под командованием Э.В. Толля. В этой экспедиции в поисках Земли Санникова, в существовании которой Э.В. Толль был уверен, участвовал и А.В. Колчак. Весной 1902 г. экспедиция достигла Новосибирских островов. 4 июня 1902 г. Э.В. Толль, астроном Ф.Г. Зееберг, а также каюры В. Горохов и Н. Дьяконов отправились в сторону острова Беннета архипелага Де-Лонга в Восточно-Сибирском море. Дальнейшая их судьба неизвестна. Предполагается, что участники экспедиции погибли где-то между островом Беннета и Новосибирскими островами9. Новая экспедиция 1903—1904 гг., организованная самим А.В. Колчаком для поисков пропавшего Э.В. Толля, не достигла цели, но позволила добавить новые изученные области на карту Арктики.
В ходе гидрографической экспедиции 1910—1915 гг. под руководством Б.А. Вилькицкого было выполнено описание северного побережья Восточной Сибири и многих островов (в их числе открытый в 1913 г. архипелаг Северная Земля), собраны данные о морских течениях и ледовой обстановке, что позволило составить многочисленные карты и лоции, по которым позднее проложили Северный морской путь10. В рамках этой экспедиции было преодолено расстояние от Владивостока до Архангельска всего за один год (1914—1915 гг.).
Активное изучение Арктики проводилось в советское время. В 1930—1932 гг. в ходе Советской североземельской экспедиции был тщательно исследован и картографирован архипелаг Северная Земля. Особое внимание уделялось исследованиям Северного морского пути, с чем связан ряд памятных дат. В 1932 г.
8 Подробнее см.: Визе В.Ю. Указ. соч. С. 143.
9 См.: URL: http://www.redstar.ru/index.php/siriya/item/533-arktika-barona-tollya (дата обращения: 29.11.2017).
10 См.: Эрлихман В. Белый рыцарь // GEO. 2004. № 11. С. 71-74.
впервые в мировой истории он был пройден за одну навигацию на ледокольном пароходе «Александр Сибиряков» экспедицией О.Ю. Шмидта11. В 1935 г. (8 июля — 9 октября) была осуществлена первая транспортная операция — сквозное грузовое плавание лесовозов «Ванцетти» и «Искра» из Ленинграда во Владивосток.
В 1948 г. состоялась российская высокоширотная экспедиция «Север-2» под руководством А.А. Кузнецова, в ходе которой были осуществлены полеты с первичными посадками на дрейфующий лед. При проведении запланированных исследований по измерению глубин в одном из районов Центральной Арктики 18 апреля 1948 г. океанограф Я.Я. Гаккель совместно с другими участниками этой экспедиции обнаружили глубины, подтверждающие наличие подводного хребта, названного позднее хребтом Ломоносова.
Начиная с 1920-х гг. осуществлялось строительство арктических исследовательских станций: 1920 г. — в устье Енисея, 1922 г. — в проливе Маточкин Шар, 1924 г. — на Обской губе, 1928 г. — на острове Большой Ляховский, 1929 г. — на Земле Франца-Иосифа, 1930 г. — на Северной Земле, 1932 г. — на острове Рудольфа, 1933 г. — в поселке Амдерма на берегу Карского моря, 1934 г. — на мысе Стерлигова.
Это время было ознаменовано и строительством первой в мире дрейфующей исследовательской платформы «Северный полюс-1». К 1985 г. в СССР эксплуатировалось более 110 научно-исследовательских стационарных объектов и дрейфующих платформ в Арктике.
После тяжелой экономической ситуации в 1990-х гг. количество эксплуатируемых научных объектов сократилось более чем в два раза. Оставшиеся были свернуты или заброшены. Но в первые годы XXI в. начались восстановление и модернизация исследовательских станций и гидрометеолабораторий. Уже к 2016 г. насчитывалось 68 функционирующих объектов и автоматических пунктов12. В настоящее время 80% российских станций находится за Северным полярным кругом13.
11 См.: Белов М.И., Пихенсон Д.М. История открытия и освоения Северного морского пути. В 4 т. Т. 4. Научное и хозяйственное освоение Советского Севера 1933-1945 гг. Л., 1969. С. 96.
12 См.: URL: М1р://будущее-арктики.рф/ро1уатуе^1апсп-у-агкйке/ (дата обращения: 29.11.2017).
13 См.: URL: https://ria.ru/arctic_mm/20110930/446454722.html (дата обращения: 29.11.2017).
Традиции изучения Арктического региона, заложенные великими первопроходцами, поддерживаются отечественными учеными-исследователями и в наши дни. Так, в 2007 г. в ходе Высокоширотной арктической глубоководной экспедиции было осуществлено погружение на глубину 4300 м в точке географического Северного полюса на обитаемых аппаратах «Мир-1» и «Мир-2». Впервые в истории было достигнуто дно Северного Ледовитого океана. Взятые во время погружения пробы воды и грунта позволили изучить строение дна в приполюсном районе самого северного океана14.
Научные результаты экспедиции были положены в основу позиции России по вопросам принадлежности арктического шельфа. В 2015 г. Россия подала в ООН Частично пересмотренное представление Российской Федерации в комиссию по границам континентального шельфа Российской Федерации в Северном Ледовитом океане15, содержащее научное обоснование увеличения площади этого шельфа на 1 191 000 км2 внутри условного треугольника Мурманск — Северный полюс — Чукотка16.
Следует отметить, что до присоединения к Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.17 Российская Федерация как правопреемник СССР придерживалась секторального подхода к определению границ Арктики, согласно которому она была поделена между сопредельными циркумполярными государствами, а Северный полюс служил границей всех заинтересованных государств. Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г.18 вся территория от Северного полюса до материковой части Советского Союза, ограниченная меридианами, объявлялась территорией СССР. Однако в 1997 г. в связи с ратификацией вышеназванной Конвенции Россия утратила суверенитет над 1,7 млн км2 своей территории19. Поданная в ООН научно обосно-
14 См.: URL: http://www.nat-geo.ru/history/1110225-miry-podo-ldami-10-let-so-dnya-pogruzheniya-na-dno-severnogo-ledovitogo-okeana/ (дата обращения: 07.11.2017).
15 См.: URL: http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01_ rev15/2015_08_03_Exec_Summary_Russian.pdf (дата обращения: 07.11.2017).
16 См.: URL: https://ria.ru/spravka/20160209/1371482419.html (дата обращения: 07.11.2017).
17 СЗ РФ. 1997. № 48. Ст. 5493.
18 СЗ СССР. 1926. № 32. Ст. 203.
19 Подробнее см.: Копылов М.Н. О правовом режиме Арктики // Правовая инициатива. 2013. № 12. С. 1; Серегина О.Н. Кодификация норм международно-
ванная заявка направлена в том числе и на решение этой проблемы.
Продолжаются исследования Арктического региона Российской академией наук. Программой фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2013-2020 гг.20 предусмотрены следующие ожидаемые результаты комплексных научных исследований по проблемам Арктики: «формирование теории стратегического управления социально-экономическим развитием регионов Севера и Арктики России, связанной с долгосрочными приоритетами социально ориентированной и инновационной трансформации социально-экономического пространства России» (п. 173); «определение стратегических направлений разработки научных основ экономической политики реализации природно-ресурсного, транспортного и территориального потенциала Севера и Арктики России как основы формирования финансовых и материальных потоков, обеспечивающих модерниза-ционные прорывы и инновационное развитие экономики Севера и страны в целом» (п. 174).
3. Современное состояние и основные направления развития законодательства, регулирующего отношения в Арктической зоне России. Российская Федерация является участницей значительного числа международно-правовых соглашений, регулирующих отношения в Арктической зоне (к их числу относятся, например, Договор между правительствами СССР, Великобритании и США о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г.21, Конвенция ООН по морскому праву, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Канады о сотрудничестве в Арктике и на Севере 1992 г.22, Нуукская декларация об окружающей среде и развитии в Арктике 1993 г.23, Илулиссатская декларация 2008 г.24, Соглашение о сохранении белых медведей
го публичного права на примере Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. // Актуальные проблемы права: материалы V Международной науч. конференции (г. Москва, декабрь 2016 г.). М., 2016. С. 19-197.
20 Утверждена распоряжением Правительства РФ от 3 декабря 2012 г. № 2237-р // СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 6). Ст. 7089.
21 Ведомости СССР. 1963. № 42. Ст. 431.
22 Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 49-53.
23 См.: URL: http://iea-archive.uoregon.edu/pages/MarineMammals/engine/ research/1-0279-0287htm_1.htm (дата обращения: 07.11.2017).
24 См.: URL: http://www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration. pdf (дата обращения: 07.11.2017).
1973 г.25, Соглашение между Правительством СССР и Правительством Соединенных Штатов Америки о сотрудничестве в борьбе с загрязнением в Беринговом и Чукотском морях в чрезвычайных ситуациях 1989 г.26, Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике 2011 г.27, Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике 2013 г.28 и др.). В настоящее время Россия активно заключает новые международные двусторонние соглашения. Важным аспектом международного сотрудничества Российской Федерации в Арктическом регионе является гармонизация национальных и международных интересов в различных сферах деятельности29.
Законодательство Российской Федерации в отношении Арктического региона стало развиваться еще с 1930-х гг., этот процесс продолжается и в настоящее время. Так, сухопутные границы Арктической зоны Российской Федерации установлены Указом Президента РФ от 2 мая 2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации»30, согласно которому в ее состав входят территории, расположенные в границах девяти субъектов Российской Федерации, а также земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане, указанные в постановлении Президиума Центрального Исполнительного Комитета СССР от 15 апреля 1926 г. и других актах СССР.
В научной литературе отмечается, что определение оптимальных параметров процесса многостороннего государствен-
25 Agreement on the Conservation of Polar Bears // URL: http://pbsg.npolar.no/ en/agreements/agreement1973.html (дата обращения: 07.11.2017).
26 СП СССР. Отд. II. 1990. № 2. Ст. 5.
27 См.: Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic // URL: https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/ handle/11374/531/ED0CS-3661-v1-ACMMDK07_Nuuk_2011_SAR_Search_and_ Rescue_Agreement_signed_EN_FR_RU.PDF?sequence=5&isAllowed=y (дата обращения: 07.11.2017).
28 См.: Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparadeness and Response in the Arctic // URL: https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/ handle/11374/529/ED0CS-2068-v1-ACMMSE08_KIRUNA_2013_agreement_on_ oil_pollution_preparedness_and_response_signedAppendices_0riginal_130510. PDF?sequence=6&isAllowed=y (дата обращения: 07.11.2017)..
29 См.: Хабриева Т.Я., Капустин А.Я. Арктическое право России: гармонизация национальных и международных интересов // Научно-технические проблемы освоения Арктики. М., 2014. С. 111—116.
30 СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. 1). Ст. 2136.
ного управления в Арктической зоне Российской Федерации и совершенствование механизма его эффективного осуществления на практике является одной из главных задач; подчеркивается необходимость комплексного изучения причин текущих изменений и глубокой трансформации всего Арктического региона на современном этапе в целях выработки устойчивых ориентиров для развития Арктики в новых исторических условиях31.
На сегодняшний день в России различные аспекты арктической тематики отражены во многих нормативных правовых и программных документах федерального уровня. Векторы развития Арктической зоны Российской Федерации обозначены в Военной доктрине Российской Федерации32, Морской доктрине Российской Федерации33, Концепции внешней политики Российской Федерации34, Стратегии национальной безопасности Российской Федерации35, Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации36, Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года37.
Отдельного внимания заслуживают нормативные акты, касающиеся правового регулирования Северного морского пути. Так, определение акватории Северного морского пути закреплено в п. 1 ст. 51 Кодекса торгового мореплавания РФ. В п. 2 данной статьи указаны цели применения правил плавания в акватории Северного морского пути: обеспечение безопасности мореплавания, предотвращение, сокращение и сохранение под контролем загрязнения морской среды с судов.
31 См.: Гаврилов В.В. Правовое развитие Арктического региона: предпосылки и перспективы // Журнал российского права. 2017. № 3. С. 148—157.
32 Утверждена Президентом РФ 25 декабря 2014 г. № Пр-2976 // Российская газета. 2014. 30 дек.
33 Утверждена Президентом РФ 26 июля 2015 г. // СПС «Консультант-Плюс» (документ опубликован не был).
34 Утверждена Указом Президента РФ от 30 ноября 2016 г. № 640 // СЗ РФ. 2016. № 49. Ст. 6886.
35 Утверждена Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. 2). Ст. 212.
36 Утверждена Указом Президента РФ от 1 декабря 2016 г. № 642 // СЗ РФ. 2016. № 49. Ст. 6887.
37 Утверждены Президентом РФ 30 апреля 2012 г. // СПС «Консультант-Плюс» (документ опубликован не был).
Российскими специалистами в области международного права в обоснование совершенствования нормативного правового регулирования в данной сфере отмечается, что целостность и специфика правового статуса Северного морского пути, а также возможность контроля его использования Российской Федерацией определяются наряду с особенностями региона, через который он проходит, логистической неразрывностью и единством этой национальной транспортной коммуникации России38. Развитие этой важнейшей транспортной артерии Арктического региона имеет огромное значение как для активизации международного сотрудничества арктических стран в экономической и транспортной сферах, так и для обеспечения экономической безопасности Российской Федерации. В Транспортной стратегии Российской Федерации39 указывается, что в перспективе развитие Северного морского пути, с созданием соответствующей инфраструктуры в Арктическом бассейне, будет играть важную роль, прежде всего для осуществления коммерческих перевозок. Однако следует отметить, что создание портов, средств связи и иных инфраструктурных объектов для обеспечения безопасного судоходства по Северному морскому пути требует значительных временных и финансовых затрат. Важной задачей является также оптимизация процессов логистического снабжения производственных, научно-исследовательских или туристических объектов арктических территорий с использованием высокотехнологичного подхода, обеспечивающего надлежащее функционирование арктических объектов40.
Другим фактором, который необходимо учитывать при дальнейшем развитии законодательства о судоходстве в Арктическом регионе, является увеличение экологических рисков, в первую очередь для морской среды Арктики41, а также увеличение
38 См.: Гаврилов В.В. Правовой статус Северного морского пути Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. № 2 . С. 147-157.
39 Утверждена распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р // СЗ РФ. 2008. № 50. Ст. 5977.
40 См.: Dudin M.N., Ivashchenko N.P., Frolova Е.Е., Abashidze A.Н, Smbatyan A.S. Innovative Approach to the Development of the Logistics System of Supply of the Arctic Region Space // International Journal of Economics and Financial Issues. 2016. Vol. 6. No. 4. P. 1965-1972.
41 См.: Куделькин Н.С. Понятие «загрязнение морской среды» в российском и международном праве // Международное право и международные организации. 2013. № 4. С. 578-582.
транспортной нагрузки на Северный морской путь в обозримом будущем.
В Прогнозе Министерства природных ресурсов и экологии РФ по объемам морской транспортировки минерального сырья, добываемого в Арктической зоне Российской Федерации, указывается: «Основным драйвером экономического развития Арктической зоны является освоение природных ресурсов, главным образом — полезных ископаемых. Перевозка добываемого минерального сырья определяет основные объемы грузопотока в акватории Севморпути — от Карского до Чукотского морей»42. К 2030 г. по Северному морскому пути планируется перевозить 41 млн т в год минеральных ресурсов по базовому сценарию (по сценарию с дополнительным учетом лицензионных обязательств и планов компаний эта цифра достигнет 72 млн т в год)43.
Таким образом, при осуществлении правового регулирования деятельности, осуществляемой в Арктической зоне, вопросам обеспечения безопасности мореплавания и охраны морской среды должно уделяться повышенное внимание. Положительным примером в этом отношении является Международный кодекс для судов, эксплуатирующихся в полярных водах (Полярный кодекс)44. В части II-A Кодекса предусмотрены меры по предотвращению загрязнения нефтью, вредными жидкими веществами, сточными водами, мусором с судов.
Важную роль в развитии Арктического региона Российской Федерации играют также специализированные документы стратегического планирования. В Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу45 определены основные национальные интересы России в этом регионе. Среди них, помимо важнейших экономических интересов, таких как использование Арктики в качестве стратегической ресурсной базы страны, обеспечивающей решение задач ее социально-экономического развития,
42 См.: URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=343501 (дата обращения: 18.12.2017).
43 См.: там же.
44 См.: URL: http://docs.cntd.ru/document/420376046 (дата обращения: 08.01.2017).
45 Утверждены Президентом РФ 18 сентября 2008 г. № Пр-1969 // СПС «КонсультантПлюс» (документ опубликован не был).
и Северного морского пути в качестве национальной единой транспортной коммуникации, подчеркивается необходимость сохранения Арктики как зоны мира и сотрудничества. Одним из национальных интересов государства является сбережение уникальных экологических систем Арктики, которые чрезвычайно чувствительны как к негативному воздействию осуществляемой хозяйственной деятельности, так и к изменениям климата, происходящим на планете.
В Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года46 в качестве приоритетов при условии обеспечения национальной безопасности в регионе названы, в частности: комплексное социально-экономическое развитие Арктической зоны; развитие науки и технологий; создание современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры; обеспечение экологической безопасности; международное сотрудничество в Арктике; обеспечение военной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации в Арктике.
Распоряжением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. № 821-р был учрежден национальный парк «Русская Арктика»47. В 2015 г. была создана специальная Государственная комиссия по вопросам развития Арктики48. До 2025 г. функционирует Государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации»49.
На международной арене функционирует несколько арктических организаций, постоянным членом которых является Россия: Арктический совет, Совет Баренцева/Евроарктического региона, Международный арктический научный комитет (IASC), Международная научная инициатива в Российской Арктике (ISIRA). Разрабатываемые на международном уровне нормативные правовые документы, регулирующие отношения в Арктической зоне в целом, оказывают непосредственное влияние на развитие национальных законодательств циркумполярных государств.
46 Утверждена Президентом РФ 19 сентября 2013 г. // СПС «Консультант-Плюс» (документ опубликован не был).
47 СЗ РФ. 2009. № 26. Ст. 3227.
48 См.: Постановление Правительства РФ от 14 марта 2015 г. № 228 «Об утверждении Положения о Государственной комиссии по вопросам развития Арктики» // СЗ РФ. 2015. № 13. Ст. 1928.
49 Утверждена постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2014 г. № 366 // СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. 4). Ст. 2207.
На современном этапе освоения Арктики весьма актуальной не только для России, но и для всех арктических государств является проблема сохранения коренных народов (из 4 млн человек, населяющих Арктику, примерно 500 тыс. принадлежат к коренным народам) и их исконной среды проживания. В связи с этим организации коренных народов получили статус постоянных участников в Арктическом совете. Таким образом им предоставлено право участия в переговорах и процессе принятия решений в рамках Совета, что вносит неоценимый вклад в его деятельность50. В Совете представлены шесть организаций коренных народов: Арктический совет атабасков, Международная ассоциация алеутов, Приполярный совет инуитов, Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, Совет саамов, Международный совет гвичинов.
На территории Арктической зоны Российской Федерации проживает около 82,5 тыс. представителей коренных малочисленных народов51. В соответствии с Конституцией РФ среда обитания и образ жизни малочисленных народов объявлены охраняемыми государством ценностями, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «м» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В настоящее время в России действуют три специальных закона, закрепляющих права коренных малочисленных народов: Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»52, Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»53, Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»54.
50 См.: URL: http://www.arctic-council.org/index.php/ru/acap-home/acap-documents-and-reports/35-about-us/permanent-participants (дата обращения: 21.12.2017).
51 См.: URL: http://iea-ras.ru/index.php?go=News&in=view&id=528 (дата обращения: 21.12.2017).
52 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
53 СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3122.
54 СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.
Необходимо отметить, что большинство законодательно гарантированных прав коренных малочисленных народов реализуется практически беспрепятственно. Наиболее урегулировано обеспечение прав коренных малочисленных народов в сфере рыболовства, хотя здесь существуют определенные проблемы. Так, действующее законодательство в данной сфере требует совершенствования в части более детального регулирования отношений в области традиционного рыболовства, приоритетного доступа коренных малочисленных народов к рыбопромысловым участкам и к водным биологическим ресурсам.
Вместе с тем на практике зачастую не осуществляется право коренных малочисленных народов участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей среды в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, поскольку в соответствии с изменениями, внесенными в законодательство об экологической экспертизе, такие программы нередко не являются ее объектами, а порядок проведения этнологической экспертизы до настоящего времени не урегулирован федеральным законодательством.
4. Заключение. Несмотря на обилие международных и национальных нормативных актов, осуществляемое в регионе правовое регулирование нередко не учитывает особенности Арктической территории. Как известно, Арктика уникальна не только с точки зрения географических, экологических и геополитических особенностей. В Арктической зоне сконцентрировано большинство открытых в России крупных месторождений углеводородов (594 месторождения нефти, 159 месторождений газа, два месторождения никеля и более 350 месторождений золота). Этот регион отличается уникальным биоразнообразием, многие из представителей животного и растительного мира, обитающие в Арктике, больше нигде не встречаются55. Таким образом, для дальнейшего успешного освоения российского Севера, его охраны от негативных воздействий антропогенной деятельности, обеспечения национальных интересов и государственной безопасности действующее законодательство необходимо при-
55 См.: Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии РФ. URL: http://www.mnr.gov.ru/gosdoklad-eco-2015/arctic.html (дата обращения: 07.11.2017).
вести в соответствие с требованиями, которые предъявляет Арктика как уникальный регион России, имеющий планетарное значение. Одним из важнейших шагов в этом направлении может стать принятие специального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации».
Следует сказать, что попытки принятия данного нормативного акта предпринимаются в течение двух последних десятилетий. Еще в 1998 г. его проект был подготовлен и внесен в Государственную Думу РФ, однако так и не был принят, несмотря на то, что прошел ряд стадий законотворческого процесса.
В 2013 г. Министерством регионального развития РФ также был подготовлен законопроект «Об Арктической зоне Российской Федерации»56, в котором акцент делался на социально-экономическом развитии. Что касается вопросов рационального природопользования и охраны окружающей среды, то в проекте воспроизводились без учета арктической специфики уже имеющиеся в экологическом законодательстве нормы. Дополнительных гарантий по обеспечению экологических прав и интересов не только коренных малочисленных народов, проживающих в пределах Арктической зоны, но и всех российских граждан законопроект не предусматривал.
Справедливыми представляются высказываемые в литературе предложения о разработке Арктического кодекса, но при условии предварительного принятия федерального закона, посвященного правовому регулированию общественных отношений в Арктической зоне Российской Федерации, и конкретизирующих его подзаконных актов, что позволило бы подойти к формированию арктического права как межотраслевого и особого макроре-гионального правового комплекса, обеспечивающего новый уровень рационализации правового регулирования в данной сфере отношений57.
Не так давно Министерством экономического развития РФ были разработаны два альтернативных по содержанию проекта федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации». В первом из них (ред. от 3 августа 2016 г.) предпринята попытка комплексного регулирования различных направлений деятельности в Арктической зоне, а основным нововведе-
56 URL: http://img.rg.ru>pril/article/72/72/65/230113-pr-fz-1.doc (дата обращения: 08.12.2017).
57 См.: Хабриева Т.Я., Капустин А.Я. Указ. соч. С. 116.
нием второго (ред. от 8 ноября 2017 г.) является создание опорных зон развития — комплексных проектов социально-экономического развития региона, направленных на достижение стратегических интересов и обеспечение национальной безопасности в Арктике, формирование которых должно создать условия для освоения ресурсной базы Арктической зоны Российской Федерации и российского континентального шельфа, совершенствования транспортной инфраструктуры, развития Северного морского пути в качестве национальной транспортной судоходной артерии. В законопроекте регламентируется порядок создания таких зон, но при этом экологические требования к осуществлению хозяйственной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации, к сожалению, остались вне сферы внимания его разработчиков.
Представляется, что нормативный правовой акт, регулирующий развитие Арктической зоны России, должен иметь комплексный характер и не дублировать положения многочисленных правовых актов федерального и регионального уровня, а максимально отражать специфику региона. Особое внимание при его разработке необходимо уделить вопросам, касающимся государственного управления; требований к осуществлению хозяйственной и иной деятельности; развития инфраструктуры и транспортной сети; особенностей природопользования; охраны окружающей среды; добычи и переработки природных ресурсов и полезных ископаемых; сохранения самобытной культуры коренных малочисленных народов Севера. Учитывая важное геополитическое значение региона, необходимо детально проработать все аспекты реализации международного сотрудничества.
Хотелось бы отметить, что разработка закона об Арктической зоне Российской Федерации должна основываться на результатах междисциплинарных исследований, затрагивающих все аспекты этой сложной и многогранной проблемы, в целях как наиболее эффективного ее освоения с учетом геополитических, экономических, экологических интересов России в данном регионе, так и обеспечения национальной безопасности нашей страны.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Белов М.И., Пихенсон Д.М. История открытия и освоения Северного морского пути. В 4 т. Т. 4. Научное и хозяйственное освоение Советского Севера 1933—1945 гг. Л.: Гидрометеорологическое изд-во, 1969.
Боголюбов С.А. Правовое обеспечение сохранения природных ресурсов Арктики // Аграрное и земельное право. 2012. № 5. С. 96—99.
Бринчук М.М. Конституционное право на благоприятную окружающую среду в свете национальной безопасности // Государство и право. 2014. № 1. С. 74-83.
Бринчук М.М. Устойчивое развитие как фактор обеспечения экологической безопасности // Российский юридический журнал. 2017. № 4. С. 155-161.
Визе В.Ю. Моря Советской Арктики. Очерки по истории исследования. Л.: Издательство Главсевморпути, 1936.
Гаврилов В.В. Правовое развитие Арктического региона: предпосылки и перспективы // Журнал российского права. 2017. № 3. С. 148-157.
Гаврилов В.В. Правовой статус Северного морского пути Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. № 2. С. 147-157.
Игнатьева И.А. Устойчивое развитие Арктической зоны Российской Федерации, проблемы правового обеспечения // Экологическое право. 2013. № 3. С. 20-26.
Копылов М.Н. О правовом режиме Арктики // Правовая инициатива. 2013. № 12. С. 1.
Куделькин Н.С. Понятие «загрязнение морской среды» в российском и международном праве // Международное право и международные организации. 2013. № 4. С. 578-582.
Редникова Т.В. Правовые средства и механизмы снижения негативного влияния изменения климата на компоненты биологического разнообразия // Модернизация законодательства Европейского союза об охране климата и энергосбережении / Отв. ред. О.Л. Дубовик, Е.В. Алферова. М.: ИГП РАН, ИНИОН РАН, 2014. С. 113-119.
Серегина О.Н. Кодификация норм международного публичного права на примере Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. // Актуальные проблемы права: материалы V Междунар. науч. конференции (г. Москва, декабрь 2016 г.). М.: Буки-Веди, 2016. С. 195-197.
Транин А.А. Вопросы экологической безопасности хозяйственной деятельности в Арктической зоне России и традиционное природопользование коренных малочисленных народов // Государство и право. 2011. № 2. С. 63-1.
Хабриева Т.Я., Капустин А.Я. Арктическое право России: гармонизация национальных и международных интересов // Научно-технические проблемы освоения Арктики. М.: Наука, 2014. С. 111-116.
Хлуденева Н.И. Перспективы правовой охраны арктических экосистем // Журнал российского права. 2015. № 11. С. 114—122.
Эрлихман В. Белый рыцарь // GEO. 2004. № 11. С. 71-74.
Dudin M.N., Ivashchenko N.P., Frolova Е.Е., Abashidze AM, Smbatyan A.S. Innovative Approach to the Development of the Logistics System of Supply of the Arctic Region Space // International Journal of Economics and Financial Issues. 2016. Vol. 6. No. 4. P. 1965-1972.
Loukacheva. N. Resource Development and Polar Law // Polar Law and Resources / Ed. by N. Loukacheva. Copenhagen: Nordic Council of Ministers, 2015. C. 17-35. DOI: 10.6027/TN2015-533.
Novikova N. Who is Responsible for the Russian Arctic? Co-operation between Indigenous Peoples and Industrial Companies in the Context of Legal Pluralism // Energy Research & Social Science. 2016. Vol. 16. P. 98-110. DOI: 10.1016/j.erss.2016.03.017.
THE ARCTIC: LEGAL ASPECTS OF COOPERATION AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT
Aleksander N. Savenkov
Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences 10, Znamenka str., Moscow 119019, Russian Federation E-mail: [email protected]
In an era of global changes and constantly emerging new geopolitical, economic, environmental, climatic and other challenges, sustainable and effective development of the Arctic region of the Russian Federation plays an extremely important role in ensuring the national interests of the country. The rich experience of the Arctic exploration creates the basis for the comprehensive development of this region. Issues of legal regulation of various activities in the Arctic zone of the Russian Federation are extremely relevant. This is due both to the unique geographical, natural, strategic, geopolitical characteristics of the region and to the intensification of the implementation of various activities and future planning in the Arctic region, mainly related to the development of natural resources and infrastructure of the North. Taking into account the intensification of economic and other activities in the Arctic zone, it is important to achieve an optimal balance between economic interests and the preservation of the unique natural environment, particularly sensitive to any negative impacts, not only climatic but also anthropogenic.
Modern legal regulation of economic activities in the Arctic pursues the goals of national security and geopolitical interests of Russia, international cooperation in the region, implementation of the rights of indigenous peoples, environmental protection. Particular attention is paid to the prospects of development and oper-
ation of the Northern Sea Route. The development of this transport artery in the Arctic region is important for both the enhancement of the international cooperation between the Arctic countries in the economic and transport spheres and the insurance of the economic security of the Russian Federation. In drafting shipping legislation for the Arctic region, it is necessary to take into account such factors as increased environmental risks, primarily for the Arctic marine environment, as well as the intensification of the Northern Sea Route traffic in the foreseeable future.
Russian legislation in relation to the Arctic region is constantly developing. However, despite the abundance of international and national regulations, the legislation does not always take into account the peculiarities of the Arctic territory.
The existing legislation has to be improved to meet the challenges posed by the Arctic as a unique Russian region being of great significance for the whole planet. The existing challenges make it necessary to protect the region from the negative impacts of human activities, along with ensuring national interests and national security.
8 Arctic, Arctic zone, legal regulation, continental shelf, the Northern Sea Route, environment, biodiversity, national security, national interests, international cooperation.
REFERENCES
Belov, M.I. and Pikhenson, D.M. (1969). Istoriya otkrytiya i osvoeniya Severnogo morskogo puti. V 4 tomakh. T. 4. Nauchnoe i khozyaistvennoe osvoenie Sovetskogo Severa 1933—1945gg. [History of Discovery and Development of the Northern Sea Route. In 4 Vol. Volume 4. Scientific and Economic Development of the Soviet North in 1933—1945]. Leningrad: Gidrometeorologicheskoe Publ. (in Russ.).
Bogolyubov, S.A. (2012). Pravovoe obespechenie sokhraneniya prirodnykh resursov Arktiki [Legal Conservation of Arctic]. Agrarnoe i zemel'noe parvo [Agrarian and Land Law], (5), pp. 96—99. (in Russ.).
Brinchuk, M.M. (2014). Konstitutsionnoe pravo na blagopriyatnuyu okruzhayushchuyu sredu v svete natsional'noi bezopasnosti [The Constitutional Right to a Healthy Environment in Light of National Security]. Gosudarstvo i parvo [State and Law], (1), pp. 74—83. (in Russ.).
Brinchuk, M.M. (2017). Ustoichivoe razvitie kak faktor obespecheniya ekologicheskoi bezopasnosti [Sustainable Development as the Key to Ensuring Environmental Security]. Rossiiskii yuridicheskii zhurnal [Russian Juridical Journal], (4), pp. 155-161. (in Russ.).
Dudin, M.N., Ivashchenko, N.P., Frolova, Е.Е., Abashidze, A.H. and Smbatyan, A.S. (2016). Innovative Approach to the Development of the Logistics System of Supply of the Arctic Region Space. International Journal of Economics and Financial Issues, 6(4), pp. 1965-1972.
Erlikhman, V. (2004). Belyi rytsar' [White Knight]. GEO, (11), pp. 71-74. (in Russ.).
Gavrilov, V.V. (2015). Pravovoi status Severnogo morskogo puti Rossiiskoi Federatsii [Legal Status of the Northern Sea Route of the Russian Federation]. Zhurnalrossiiskogoprava [Journal of Russian Law], (2), pp. 147-157. (in Russ.).
Gavrilov, V.V. (2017). Pravovoe razvitie Arkticheskogo regiona: predposylki i perspektivy [Legal Development of the Arctic: Background and Prospects]. Zhurnal rossiiskogo prava [Journal of Russian Law], (3), pp. 148157. (in Russ.).
Ignat'eva, I.A. (2013). Ustoichivoe razvitie arkticheskoi zony Rossiiskoi Federatsii, problemy pravovogo obespecheniya [Sustainable Development of the Arctic Zone of the Russian Federation: Problems of Legal Support]. Ekologicheskoeparvo [Environmental Law], (3), pp. 20-26. (in Russ.).
Khabrieva, T.Ya. and Kapustin, A.Ya. (2014). Arkticheskoe pravo Rossii: garmonizatsiya natsional'nykh i mezhdunarodnykh interesov [Arctic Law of Russia: Harmonization of National and International Interests]. In: Nauchno-tekhnicheskie problemy osvoeniya Arktiki [Scientific and Technical Problems of Arctic Exploration]. Moscow: Nauka, pp. 111-116. (in Russ.).
Khludeneva, N.I. (2015). Perspektivy pravovoi okhrany arkticheskikh ekosistem [Development Prospects of Arctic Ecosystems Legal Protection]. Zhurnal rossiiskogo prava [Journal of Russian Law], (11), pp. 114-122. (in Russ.).
Kopylov, M.N. (2013). O pravovom rezhime Arktiki [On Legal Status of Arctic]. Pravovaya initsiativa [The Legal Initiative], (12), pp. 1. (in Russ.).
Kudel'kin, N.S. (2013). Ponyatie "zagryaznenie morskoi sredy" v ros-siiskom i mezhdunarodnom prave [The Concept of "Pollution of the Marine Environment" in Russian and International Law]. Mezhdunarodnoe pravo i mezhdunarodnye organizatsii [International Law and International Organizations], (4), pp. 578-582. (in Russ.).
Loukacheva, N. (2015). Resource Development and Polar Law. In: N. Loukacheva, ed. Polar Law and Resources. Copenhagen: Nordic Council of Ministers, pp. 17-35. DOI: 10.6027/TN2015-533.
Novikova, N. (2016). Who is Responsible for the Russian Arctic? Cooperation between Indigenous Peoples and Industrial Companies in the Context of Legal Pluralism. Energy Research & Social Science, 16, pp. 98-110. DOI: 10.1016/j.erss.2016.03.017.
Rednikova, T.V. (2014). Pravovye sredstva i mekhanizmy snizheniya negativnogo vliyaniya izmeneniya klimata na komponenty biologicheskogo raznoobraziya [Legal Measures and Mechanisms to Reduce the Negative Impact of Climate Change on Components of Biological Diversity]. In: O.L. Dubovik and E.V. Alferova, eds. Modernizatsiya zakonodatel'stva Evropeiskogo soyuza ob okhrane klimata i energosberezhenii [Modernization of European Union
Legislation on Climate Protection and Energy Saving]. Moscow: IGP RAN; INION RAN, pp. 113-119. (in Russ.).
Seregina, O.N. (2016). Kodifikatsiya norm mezhdunarodnogo publichnogo prava na primere Konventsii OON po morskomu pravu 1982 g. [Codification of the International Public Law Provisions, the UN Convention on the Law of the Sea 1982 as an Example]. In: Aktual'nyeproblemyprava: materialy V Mezh-dunarodnoy nauchnoy konferentsii [Actual Problems of Law: Proceedings of the V International Scientific Conference]. Moscow: Buki-Vedi. pp. 195-197. (in Russ.).
Tranin, A.A. (2011). Voprosy ekologicheskoi bezopasnosti khozyaistvennoi deyatel'nosti v Arkticheskoi zone Rossii i traditsionnoe prirodopol'zovanie korennykh malochislennykh narodov [Questions of Ecological Safety of Economic Activities in the Arctic Zone of Russia and Traditional Nature Use in the Small Indigenous Peoples]. Gosudarstvo iparvo [State and Law], (2), pp. 6372. (in Russ.).
Vize, V.Yu. (1936). Morya Sovetskoi Arktiki. Ocherkipo istorii issledovaniya [Seas of the Soviet Arctic. Essays on the History of Exploration]. Leningrad: Glavsevmorput' Publ. (in Russ.).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Савенков Александр Николаевич — член-корреспондент Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, ВрИО директора Института государства и права Российской академии наук.
AUTHOR'S INFO:
Aleksander N. Savenkov — Member-Correspondent of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Legal Sciences, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, Acting Director of the Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Савенков А.Н. Арктика: правовое обеспечение устойчивого развития и сотрудничества // Труды Института государства и права РАН / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2018. Том. 13. № 1. С. 22—42.
FOR CITATION:
Savenkov, A.N. (2018). The Arctic: Legal Aspects of Cooperation and Sustainable Development. Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN — Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 13(1), pp. 22—42.
