CC BY
180
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЦИРКУМПОЛЯРНОГО МИРА
УДК 316.42:338.24(985)
Михаил ЖУКОВ
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ВЫДЕЛЕНИЯ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
METHODOLOGICAL AND METHODIC PROBLEMS OF RUSSIAN ARCTIC ZONE IDENTIFICATION
Предлагаемые Министерством регионального развития России варианты состава Арктической зоны Российской Федерации оставляли неудовлетворенными часть арктических регионов, чьи заполярные территории в ее состав не включались. Возражали и специалисты, указывая на отсутствие адекватных обоснований.
В статье рассматриваются различные подходы к выделению арктической зоны как природного зонального явления и Арктической зоны Российской Федерации как объекта государственного управления в целях социально-экономического развития. Формулируются принципы Арктической зоны Российской Федерации и предлагается ее оптимизированный состав.
Ключевые слова: Арктическая зона Российской Федерации, районирование, государственная политика, социально-экономическое развитие, природные зоны.
The article discusses various approaches to the isolation of the Arctic zone, a zone of natural phenomena, and the Arctic zone of the Russian Federation, as an object of governance for socio-economic development. Formulated the principles of the Russian Arctic and offers its optimized structure, whose behind the polar line territory in its structure were not included. The opposition and experts, pointing to the lack of adequate justification. The article discusses various approaches to the isolation of the Arctic zone, a zone of natural phenomena, and the Arctic zone of the Russian Federation, as an object of governance for socio-economic development. Formulated the principles of the Russian Arctic and offers its optimized structure.
The proposed variants of Russian Ministry of Regional Development of the Russian Arctic was left unsatisfied some Arctic regions. The proposed variants of Russian Ministry of Regional Development of the Russian Arctic was left unsatisfied portion of the Arctic regions, whose ZAPOLYARNY territory in its structure were not included. The opposition and experts, pointing to the lack of adequate justification.
Keywords: Arctic zone of the Russian Federation, zoning, public policy, socio-economic development, natural zones.
17 сентября 2008 г. на заседании Совета безопасности Российской Федерации по вопросам освоения Арктики Президент России Д.А. Медведев поручил законодателям доработать и принять федеральный закон «О южной границе арктической зоны России». 7 февраля 2013 г. на заседании Межведомственной рабочей группы был представлен проект федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации», подготовленный Министерством регионального развития России при участии Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. В части состава Арктической зоны Российской Федерации (далее - АЗРФ) рабочая группа законопроект поддержала, а в части вопросов регулирования правоотношений и механизмов экономического стимулирования - рекомендовала отправить на доработку.
После нескольких попыток доработать законопроект было решено от принятия закона отказаться, а состав АЗРФ утвердить актом Президента России. При этом поддержанный Межведомственной рабочей группой вариант состава АЗРФ Министерством регионального развития несколько раз менялся. Последний по времени вариант был направлен на согласование письмом Минрегиона России от 03.09.2013 г. № 16133-СН / 02 о проекте распоряжения Президента Российской Федерации «О составе сухопутных территорий Арктической зоны Российской Федерации», определяющем состав сухопутных территорий АЗРФ, в соответствии с которым к АЗРФ относятся:
1) территории субъектов Российской Федерации: Мурманской области, Ненецкого автономного округа, Чукотского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа;
2) территории муниципальных образований субъектов Российской Федерации в границах на 30 августа 2013 г.
Республики Саха (Якутия): Аллаиховского улуса (района), Анабарского национального (Долгано-Эвенкийского) улуса (района), Булунского улуса (района), Усть-Янского улуса (района), Нижнеколымского улуса (района);
Архангельской области: городского округа города Архангельска, городского округа «Новая Земля», городского округа города Северодвинска, городского округа города Новодвинска, Приморского муниципального района, Мезенского муниципального района, Онежского муниципального района;
Красноярского края: Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, Туруханского муниципального района, городского округа Норильск.
В результате неудовлетворенной осталась часть арктических регионов, чьи заполярные территории в состав АЗРФ не вошли. Возражают и специалисты, указывая на отсутствие обоснований последних предложений Минрегиона. В чем же проблема и почему определение состава Арктической зоны Российской Федерации в очередной раз столкнулось с серьезными затруднениями?
1. Мотивации выделения Арктической зоны Российской Федерации
Районирование территории страны необходимо для практической деятельности органов государственного управления при решении экономических и социальных
задач. Критерии оценки экономической ситуации теряют свой смысл, если их использовать применительно к недифференцированному экономическому пространству страны.
Единство экономического пространства страны в условиях глобализации заключается не столько в наличии единого рынка сбыта, сколько в прочности экономических связей между регионами, основанными на производственной кооперации. Межрегиональная производственная кооперация не реализуема в условиях рыночной экономики без рентабельности производственных циклов в основных звеньях технологических цепочек, что для регионов со сложными природными условиями хозяйствования, в свою очередь, требует преодоления внеэкономических факторов удорожания производства механизмами экономического регулирования. Отсутствие дифференциации экономических условий хозяйствования, адекватной дифференциации его естественно-природных условий ведет к неравенству положения хозяйствующих субъектов, граждан и регионов в целом.
Потребности экономики страны и истощение запасов природных ресурсов в освоенных районах предопределяют постоянное наращивание их добычи в Арктике. В то же время внеэкономические факторы удорожания производства в Арктике велики как нигде, что требует их преодоления специализированными, адресными мерами экономического регулирования.
2. Методологические проблемы выделения Арктической зоны Российской Федерации
Главная проблема - проблема укоренившегося в общественном сознании восприятия арктической зоны1 как некоего организмоподобного природного образования, обладающего собственной «кожей-границей», которую можно было бы выявить в ходе научного исследования. На самом деле такового природного феномена не существует. Существует «географический континиум» - в той или иной мере постепенные переходы между территориями с различными природными условиями. Это люди для удобства ориентирования в среде дают наименования относительно однородным участкам земной поверхности, причем однородность эта может быть весьма условной и определяться по совершенно различным критериям. Например, со времен древних греков Арктика (медвежья земля) - земля под созвездиями Большой и Малой Медведиц. Более точного определения не требовалось очень долго. Исходя из изложенного, наиболее приближенным к изначальному содержанию критерием определения состава АЗРФ будет астрономический - линия Северного полярного круга (66о33// северной широты). Таково общественное восприятие вопроса и в нашей стране, и за рубежом, всегда ставившее знак равенства между понятиями «Арктика» и «Заполярье». Кстати, с ним связаны вполне конкретные факторы при-
1 В устоявшейся языковой практике «арктическая зона» пишется со строчной буквы, т.к. подразумевается, что слово «арктическая» является прилагательным. Минрегион России в своем документообороте ввел написание словосочетания «Арктическая зона» с заглавной буквы, подразумевая имя собственное. Словосочетание «Арктическая зона Российской Федерации» целесообразно писать с заглавной буквы, т.к. в данном случае именуется имя собственное объекта государственной политики и правового регулирования. В то же время написание «арктическая зона» со строчной буквы целесообразно там, где имеет место простое указание на элемент географической зональности: «лесная зона», «степная зона» и т.д.
родной дискомфортности - дефицит солнечной радиации и нарушение привычных неарктическим жителям суточных ритмов - чередования дня и ночи. Именно этот фактор должен быть первым при определении состава АЗРФ. Ведь он проецируется на самочувствие людей, а люди - главная цель государственной деятельности.
Из описанного выше восприятия арктической зоны как некоего организмоподоб-ного природного образования вытекает убежденность в том, что Арктика для всех целей одна и та же. Иными словами, для целей государственного управления, для целей экономического развития, для целей социальной политики может быть использовано, например, геоботаническое районирование. Предлагается проводить южную границу Арктики по крайне размытой границе типичных арктических тундр (при том, что зональные границы растительности - самые подвижные из всех пригодных к использованию). Но и эти границы далеко не везде возможно использовать, и тогда, в буквальном смысле от безвыходности, предлагаются к использованию геоморфологические факторы, да еще и не имеющие сами по себе никакой арктической специфики. Для целей изучения и охраны природы такой подход естественен. Но для управления экономикой он не дает почти ничего, так как не очерчивает объект государственного управления и не раскрывает его сущностного содержания. Что касается привлекавшихся Минэкономразвития России к соответствующим исследованиям специалистов Института географии РАН и НИИ Арктики и Антарктики, то они решали поставленную перед ними задачу в соответствии со своей профессиональной подготовкой. Их просили найти какие-нибудь природные рубежи, которые могут быть использованы для определения южной границы АЗРФ, они их и предложили. Просто нужно понимать, что это не «кожа Арктики», а один из возможных вариантов дифференциации земной поверхности на основе геоботанического районирования или геоморфологического районирования или некоего комплексного физико-географического районирования, объединяющего в себе несколько критериев частных тематических районирований.
Третья проблема - абсолютизация комплексности районирования. Неспециалисты полагают, что чем больше факторов использовано в рамках районирования, тем более содержательным и «точным» оно будет. Действительно, в географии традиционно используется комплексный подход к районированию, подразумевающий использование комплекса генетически разнородных, но функционально сопряженных факторов. Применение комплексного подхода к выделению арктической зоны предлагалось неоднократно. Корень проблем - адекватность применяемых критериев задачам районирования и их взаимная сочетаемость. Нередко под декларациями о комплексности лежит механическое совмещение разнородных показателей, наслоение которых друг на друга не углубляет содержания районирования, а только усложняет его восприятие и запутывает процесс его интерпретации.
3. Методические проблемы выделения Арктической зоны Российской Федерации
Основной методической трудностью является подбор критериев, адекватных поставленной задаче. Проблемы же начинаются уже на этапе постановки задачи.
Нужно ясно сформулировать цели выделения АЗРФ и определить их иерархию. Если это делается в научных или природоохранных целях - это одно, и тогда необходимо использовать физико-географические и биогеографические показатели, выявляющие природную специфику территории относительно иных территорий, обладающих собственными специфическими природными чертами.
Если задачей выделения АЗРФ является социально-экономическое развитие, то природные критерии могут быть используемы как дополнительные корректирующие, но не как базовые исходные, так как они не несут в себе необходимого объема социально-экономической информации и не очерчивают объекты государственного управления: население, административные и муниципальные образования, хозяйственные и инфраструктурные комплексы.
3.1. Физико-географический подход к выделению Арктики
Для научных и природоохранных задач наиболее естественен и оптимален физико-географический подход, основывающийся на классификации ландшафтов и исходящий из того, что все частные факторы среды интегрированы в базовых параметрах ландшафтов, определяющих общие закономерности географической дифференциации территории. В классификации А.Г. Исаченко [1] за границу Арктики принята южная граница ландшафтов тундры, в чем автор следовал мнениям многих своих предшественников. В то же время, следует иметь в виду, что степень выраженности границы тайги и тундры сильно варьирует в различных регионах, представляя местами то относительно четкую линию (при некотором уровне генерализации), то широкую (до сотен километров) переходную зону. Что касается вопроса о включении лесотундровой зоны в состав Арктики, то по ряду количественных и качественных параметров лесотундра тяготеет к тундре. Одновременно лесотундровые ландшафты существенно отличаются от тундровых по ряду других показателей. Таким образом, лесотундровая зона сама по себе выполняет роль переходной полосы (размытой границы) между арктическими и бореальными ландшафтами. Разные специалисты предлагают с учетом местных особенностей принимать за границу Арктики либо ее северный, либо ее южный край между арктическими и бореальными ландшафтами.
Определенные трудности возникали при установлении границы Арктики в горных районах. Здесь в первую очередь рекомендуется принимать во внимание характер растительности на самых низких ступенях высотной поясности (у подножий гор, в долинах и межгорных котловинах). Это обусловлено принятыми принципами классификации ландшафтов, в соответствии с которыми каждому зонально-секторному типу ландшафтов соответствуют определенные спектры высотной поясности.
3.2. Биоклиматический подход к выделению Арктики
Если задачей выделения АЗРФ является оценка дискомфортности условий хозяйствования и жизнедеятельности населения, то также применяются природные, но уже несколько иные критерии в рамках биоклиматического подхода, основанного на понятии стрессирующего воздействия окружающей среды на человеческий организм. Применительно к Арктике это воздействие ассоциируется с комбинацией
следующих факторов стресса, заставляющих предпринимать максимальные усилия по его нейтрализации:
- высокоширотность, ведущая к недостатку биологически активной УФ-радиации в течение холодного периода;
- нарушение привычных для неарктических жителей ритмов чередования дня и ночи, ведущее к формированию состояний стресса;
- преобладание низких температур воздуха в сочетании с суровым ветром, а для приатлантического и тихоокеанского секторов (Мурманская область и Чукотский АО) и высокой относительной влажностью воздуха в течение почти всего года;
- высокая вероятность выпадения снега в течение всего летнего сезона.
Дискомфортность природных условий жизнедеятельности человека генерирует проблему ее удорожания и связанных с ним социальных обязательств. В связи с этим, биоклиматический подход к определению границы Арктики имеет практический смысл только в общих рамках определения дискомфортных территорий России и дифференциации (районировании) этих территорий по уровню их дискомфортности (принцип единства правового пространства страны не допускает ситуации, когда где-либо какой-либо вопрос нормативно регулировался на одних основаниях, а в других частях страны - на других). Таким образом, выделение арктической зоны по биоклиматическим критериям должно стать результатом районирования территории Российской Федерации по условиям комфортности / дискомфортности жизнедеятельности населения. При этом среди специалистов-североведов сложилось общее мнение, что наиболее дискомфортную зону в рамках такого районирования можно отождествлять с Арктикой, хотя ее эпицентр находится в Республике Саха (Якутия) на достаточном удалении от арктического побережья.
Очевидно, что при биоклиматическом подходе границы Арктики будут несколько отличаться от границ, определенных в рамках физико-географического подхода. Говоря об этих подходах к выделению Арктики необходимо указать и на их предшественника, климатический подход, занимающий относительно них некоторое промежуточное положение.
3.3. Климатический подход к выделению Арктики
В рамках преобладавшего в первой половине ХХ века климатического подхода при определении границ арктической зоны предлагалось использовать:
- изотерму июля 10 °С, которая достаточно близка к границе леса;
- критерий Норденшельда, в котором температура июля корректируется по температуре самого холодного зимнего месяца;
- критерий Визе, принявшего за основу критерий Норденшельда, с учетом исключения из Арктики морских акваторий с положительной среднегодовой температурой (Север Атлантики);
- величину радиационного баланса, равную 10 ккал/см2 в год;
- величину радиационного баланса, равную 15 ккал/см2 в год;
- среднее положение между изотермами среднемноголетней июльской температурой воздуха 8 °С и 12 °С;
- сумму двух индексов, учитывающих отношение средней за холодный период (ноябрь-март) скорости ветра к средней температуре воздуха за холодный период и сумме осадков за холодный период (оба индекса резко возрастают вблизи южной границы тундры, граница Арктики проводится по значению суммы, равному единице);
- определяющее условия вегетационного периода среднее положение арктического атмосферного фронта, разделяющего арктические воздушные массы и воздушные массы умеренных широт.
Использование климатических показателей имеет как сильные, так и слабые стороны. Климат сам по себе не стабилен, климатические индексы для конкретных территорий флюктуируют во времени. Причем, это не только колебания вокруг неких средних значений. Флюктуации климатических показателей имеют вектор смещения в соответствии с общими климатическими изменениями. Существуют и другие проблемы. Так, Б.П. Алисов [2] разделял арктический и субарктический пояса, относя границу арктического пояса к летнему, а субарктического к зимнему положению арктического климатологического фронта. При этом Субарктика у Б.П. Алисова охватывала значительные площади бореальных лесов, а усредненное положение атмосферного фронта различно у различных авторов и даже в публикациях самого Б.П. Алисова.
3.4. Прикладные природно-хозяйственные подходы к выделению Арктики
Прикладные природно-хозяйственные подходы, опирающиеся на те или иные критерии, опосредованные практическим целеполаганием, также имеют свою предысторию. Исследователи Всероссийского научно-исследовательского института геологии и минеральных ресурсов мирового океана (ВНИИОкеангеология) указывали, что, исходя из стратегии развития минерально-сырьевой базы и охраны арктической зоны России, единственным важным параметром определения границ является размещение ведущих типов месторождений полезных ископаемых. В связи с этим ими была составлена карта закономерностей размещения месторождений полезных ископаемых в пределах российского сегмента Арктического планетарного минера-логенического пояса. В этом есть свой смысл, если учесть объективную потребность принятия особых мер регулирования и стимулирования ресурсной деятельности, необходимых в Арктике, но, возможно, избыточных в регионах с более благоприятными природными условиями. В то же время отдельные минералогенические провинции (например, Тимано-Печерская) простираются далеко на юг, на территории, которые традиционно воспринимаются как Север, но не Арктика, и в этом случае корректирующим критерием должны выступить в первую очередь административные границы.
Специалисты Института экономических проблем им. Г.П. Лузина Кольского научного центра РАН предлагают использовать метод транспортно-хозяйственного тяготения территорий, примыкающих к Северному морскому пути (далее - СМП) и находящихся в зоне его влияния с учетом взаимосвязи экономики регионов, формирующих основные грузопотоки на трассе СМП. СМП - транспортная ось арктической зоны. Тем не менее такие очевидно арктические города, как Воркута или Салехард, в настоящее время формируют основной грузопоток по железнодорожным путям. Но
даже очевидно арктическое направление грузопотоков и базы снабжения не всегда можно рассматривать как критерии отнесения к Арктике. Примером может служить порт Осетрово в г. Усть-Кут на р. Лене - основная база формирования грузов для заполярных районов Якутии, восточной части Таймыра и западной части Чукотки, а также порт Находка на Дальнем Востоке - основной пункт формирования грузов для восточных районов Чукотки.
В работах ФГУ ВНКЦ «Север» Минэкономразвития России (доставшегося министерству в наследство от Госкомсевера), а после ликвидации Центра в 2007 г. в работах коллектива ВНКЦ, продолжающего свою деятельность в рамках учрежденного им АНО НКЦ «Север», обосновывается позиция, в соответствии с которой выделение Арктики необходимо для формулирования и реализации дифференцированной экономической политики, определяемой государственными интересами и спецификой арктических регионов, а также выполнением международных обязательств России. При таком целеполагании районирование Арктики должно осуществляться на основе выделения целостных природно-хозяйственных систем, в отношении которых удобно осуществлять дифференциацию экономической политики с учетом принципа единства экономического пространства страны. Соответственно, необходимо включение в состав АЗРФ целостных природно-хозяйственных территориальных комплексов арктического и субарктического облика, транспортная система которых в существенной мере связана с арктическими морскими акваториями2, а также портами, расположенными в нижних течениях впадающих в них северных рек3.
С учетом изложенного использование в настоящее время в качестве критериев при определении состава АЗРФ только факторов природной среды не соответствует целям ее выделения в качестве объекта государственного управления и статистического наблюдения, не направлено на обеспечение задач роста экономики и совершенствования социальной сферы.
Более подробно опыт выделения АЗРФ рассмотрен нами в статье «Проблемы нормативного правового закрепления Арктической зоны Российской Федерации», размещенной в 2008 г. в Интернете в электронном журнале «Вестник ДФО».
3.5. Выделение Арктической зоны для целей обеспечения деятельности Арктического Совета
Наиболее авторитетная арктическая международная организация - Арктический Совет - использует в своей деятельности в качестве границы Арктики линию, предложенную разработчиками проекта «Conservation of Arctic Flora and Fauna» (CAFF). Поскольку научная и природоохранная деятельность превалируют в деятельности Арктического Совета, в основу были положены природные критерии, включая астрономический - CAFF-граница на территории России (как и в других странах) местами соприкасается с линией полярного круга, но не пересекает ее к северу.
2 В западной части СМП трассы начинаются к востоку от архипелага Новая Земля. Баренцево, Печерское и Белое моря формально в СМП не включаются, хотя являются транзитными акваториями на пути к крупнейшим портам СМП - Мурманску и Архангельску.
3 Периодически забывается, что трассы СМП часто начинаются и оканчиваются портами в низовьях крупных рек. Например, на Енисее конечным пунктом СМП является порт Игарка.
Для нашей страны арктическая зона, очерчиваемая СДРР-границей, актуальна потому, что на нее по умолчанию проецируются обязательства в рамках Арктического Совета, если документы не уточняют состав территорий, на которые распространяются обязательства. После нормативного правового закрепления состава АЗРФ Российская Федерация будет по умолчанию подразумевать территорию, закрепленную в национальном законодательстве, но существенные расхождения в трактовках содержания понятия Арктическая зона России не желательны.
Первая редакция проекта федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации», разработанная Минрегионом России и одобренная Межведомственной рабочей группой на заседании 7 февраля 2013 г. в существенной мере соответствует СДРР-границе и в целом отвечает задачам в сфере международного сотрудничества. Не охватываемыми СДРР-границей и вообще избыточными являются только предложенные в первой редакции законопроекта к включению в состав АЗРФ:
- Лоухский, Кемский и Беломорский муниципальные районы Республики Карелия;
- Онежский и Мезенский муниципальные районы Архангельской области.
3.6. Практика использования критериев в деятельности по выделению Арктической зоны Российской Федерации
Важное значение имеет не только выбор критериев выделения АЗРФ, но и их пропорциональное использование, соблюдение единства принципов и равенства подходов применительно ко всем арктическим регионам. Отступления от этих требований имеют место уже в решении Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г. В этом решении к разным территориям были применены разные критерии. Все автономные округа были выделены целиком, что обеспечило соблюдение принципа целостности природно-хозяйственных территориальных комплексов арктического и субарктического облика. В отношении же Мурманской области и Республики Саха (Якутия) применили формальные принципы, игнорирующие и заполярное положение территорий, и соображения удобства управления целостными природно-хозяйственными комплексами. Например, в отношении автономных округов учли фактор наличия крупнотабунного арктического оленеводческого хозяйства коренного населения и необходимость проведения в его отношении скоординированной хозяйственной политики, а в отношении Республики Саха (Якутия) - не учли. Или фактор связи транспортной системы с СМП, включающий в себя не только морские акватории (служащие преимущественно транзитными путями), но и порты в низовьях северных рек, где и производится разгрузка-погрузка судов. Применительно к конечному пункту маршрута СМП на реке Енисей - порту Игарка, а также к портам на реках Яна, Индигирка и Колыма в Республике Саха (Якутия) этот критерий применен не был. Более того, территория Вор-кутинской городской администрации (ныне городской округ Воркута) Республики Коми, находящаяся в Заполярье и имеющая, очевидно, арктический облик, была просто забыта, как был забыт и ряд закрытых административных территориальных
образований (ЗАТО) в Мурманской области. Решение Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г. не было идеальным и нуждается в корректировке при учете в остальном сложившейся практики государственного управления.
К сожалению, проблема единства принципов и равенства подходов - не единственная методическая проблема при выделении АЗРФ. Бывает и так, что обосновывающие материалы прилагаются формально и мало связаны с документом, который они должны обосновывать. Типичным примером является последний вариант состава АЗРФ, направленный Минрегионом России на межведомственное согласование 8 июля 2013 г. В соответствии с протоколом совещания 18 июня 2013 г. у заместителя Председателя Правительства Д.Н. Козака Минрегион должен был учесть, в том числе, заключение Росгидромета о географических и природно-климатических особенностях Арктики.
В приложенных к документу Минрегиона обосновывающих материалах НИИ Арктики и Антарктики указано следующее: «По географическим и вещественно-структурным признакам на территории АЗРФ выделены две физико-географические области:
Арктическая природная территория - природный комплекс, ... включающий морские водные объекты, относящиеся к бассейну Северного Ледовитого океана (включая Белое море), . прибрежные низменности и равнины с арктическими ландшафтами (тундры), прибрежные склоны гор и нагорий, поверхностный сток с которых направлен в арктические моря;
Субарктическая природная территория - территория, которая в пределах Арктической зоны Российской Федерации охватывает зоны лесотундровых и северотаежных ландшафтов.
Основные характеристики:
а) разнообразие природных объектов (равнины, низменности, возвышенности, горные сооружения);
б) арктический и субарктический климат;
в) арктические и субарктические ландшафты;
г) поверхностный сток в моря СЛО (включающий Белое море), на Чукотском п-ове - в Тихий океан».
Использованные на практике критерии не соответствуют изложенным. В АЗРФ не были включены территории:
- с субарктическими ландшафтами: южная половина Мурманской области, городской округ Воркута Республики Коми, муниципальное образование г. Игарка, ряд улусов Республики Саха (Якутия);
- с субарктическим климатом: южная половина Мурманской области и муниципальное образование г. Игарка, заполярные улусы Республики Саха (Якутия), городской округ Воркута;
- с поверхностным стоком в СЛО (Белое море): южная половина Мурманской области.
Географические критерии были использованы только в одном случае - в отношении Мурманской области. Она была разделена по геоморфологическому критерию направления стока рек, который никак не может быть связан со спецификой Кольского полуострова:
- все его реки не судоходны и рассматривать их с точки зрения наличия или отсутствия связи с СМП бессмысленно;
- в приложенном материале НИИ Арктики и Антарктики Белое море отнесено к Арктическому морскому бассейну, вследствие чего все реки Мурманской области впадают в Арктический морской бассейн.
Собственно критерии климата и его воздействия на человека и технические системы не были использованы нигде, даже в ультрадискомфортной Республике Саха (Якутия). Применительно же к Мурманской области необходимо учитывать следующее: согревающее влияние Гольфстрима повышает зимние температуры, но при этом очень высоки влажность воздуха и циклоническая активность, в связи с чем суммарное «влажное ветровое охлаждение» оказывает жесткое воздействие как на организм человека, так и на строительные материалы и технические системы, требующие специального арктического исполнения.
По отсутствию соответствия документа обосновывающим его материалам данный случай не уникален. Подобное случалось и ранее. В этой связи соответствие обосновываемого положения обосновывающим материалам превратилось в одну из основных методических проблем во всей четвертьвековой истории выделения АЗРФ.
4. Арктическая зона Российской Федерации, границы или состав?
Спецификой подхода ФГУ ВНКЦ / АНО НКЦ «Север» является разграничение понятий «арктическая зона» (как элемент климатической, биогеографической и ландшафтной зональности) и «Арктическая зона Российской Федерации» (как объект государственного управления). В подходах других разработчиков (Минрегион России, Минэкономразвития России в период после ликвидации ФГУ ВНКЦ «Север», ряд научных организаций) эти понятия сливаются, что проявляется в используемой терминологии. ВНКЦ / НКЦ «Север» настаивает на использовании применительно к АЗРФ понятия «состав» (заостряя на этом внимание как в отчетах по НИР в интересах Минэкономразвития России, так и в научных публикациях), в то время как другие разработчики по инерции продолжали использовать понятие «граница».
При этом нужно отметить, что пространственная неидентичность «арктической зоны» и «Арктической зоны Российской Федерации» в целом осознается, например:
- в подготовленном Минэкономразвития России к заседанию Правительства России 14 июня 2001 г. (протокол № 24) докладе, представлявшем проект указа Президента России, подготовленный во исполнение поручений Президента России от 1 августа 1996 г. № 4016с и Правительства России от 31 октября и 22 декабря 2000 г., указывалось, что: «Южная административная граница арктической зоны Российской Федерации определена решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г. При этом административная и физико-географическая границы Арктики несколько отличаются друг от друга»;
- в проекте Концепции федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации», разработанном Министерством регионального развития России в мае 2013 г., указывается, что территориальная привязка природных критериев с целью выделения однородной территории арктической зоны представляется практически нереализуемой в силу противоречивости получаемых результатов, а также несоответствия природно-экологических и социально-экономических факторов сложившейся системе административно-территориального управления.
Тем не менее соответствующих выводов из этого не делалось.
Понятие «состав АЗРФ» подразумевает ее определение через перечень административных и муниципальных образований. Понятие «граница АЗРФ» при этом излишне, а карта с ее отображением как суммы административных и муниципальных границ не является обязательным элементом и носит исключительно иллюстративные функции. В этой ситуации понятие «состав АЗРФ» не имеет никакого политико-административного контекста и не формирует изначально не предполагавшихся смыслов о некоей самоценной целостности объекта определения.
Понятие «граница АЗРФ» подразумевает некую самоценную целостность объекта определения, не сводимую к простому перечню его составляющих. Его использование безальтернативно при описании арктической зоны как элемента климатической, биогеографической и ландшафтной зональности. В этом случае определять ее через перечни составляющих непродуктивно, а карта с отображением границы будет иметь соответствующее нормативное содержание научного или управленческого характера.
Использование понятия «граница АЗРФ» применительно к задачам государственного управления параллельно с понятием «состав АЗРФ» избыточно и имеет некий размытый политико-административный контекст, формируя изначально не предполагавшиеся смысловые конструкции о некоей самоценной целостности объекта определения, например, наименование «южной границы АЗРФ» «административной» в документах госорганов без какого-либо намерения последних создавать новую административную единицу. На практике это выливается в разного рода осложнения и конфузы, возникающие буквально «на пустом месте». Так, в 2005 г. министр регионального развития России В.А. Яковлев дважды представлял проекты указа Президента России «Об Арктической зоне Российской Федерации» и «О границе Полярной зоны Российской Федерации», содержавшие неявные признаки квазигосударственности (границы, органы управления, бюджет, законодательство, силовой блок), что вызвало в верхних эшелонах власти соответствующую реакцию (включая шутки про «Арктиду»), но было следствием неосознанного решения сотрудников Минрегиона формировать потенциально автономизируемую административно-территориальную единицу, а их неосознаваемой реакции на неадекватные словесные формулы.
Постановка вопроса о «южной границе АЗРФ» автоматически предполагает вопрос и об ее границах в целом, в том числе о «северной границе АЗРФ», вызвав «подключение» к проблеме еще и потока дискуссий о формах и объемах суверен-
ных прав России в арктическом морском бассейне за пределами территориального моря. Использование же понятия «состав АЗРФ» участия в этой дискуссии не предполагает, так как все арктические острова России входят в состав соответствующих административных образований и автоматически включаются в АЗРФ вместе с прилегающими к ним внутренними водами и территориальным морем.
В соответствии с Международной конвенцией по морскому праву 1982 г. в отношении исключительной экономической зоны и шельфа Россия имеет лишь ограниченные суверенные права и решение вопроса о шельфе находится в компетенции международного органа ООН по морскому дну. В этой связи необходимо хорошо подумать, нужно ли иметь в составе АЗРФ сегменты с ограниченными суверенными правами России и не создает ли это ненужных прецедентов для попыток расширения потенциала влияния других государств на остальные сегменты АЗРФ. Есть и другое обстоятельство. Включая в состав АЗРФ акватории, находящиеся за пределами государственной морской границы, мы подаем ненужный пример другим странам, которые могут воспользоваться созданным Россией прецедентом в ущерб российским интересам.
С нашей точки зрения, разумнее оставить за исключительной экономической зоной и шельфом России в Арктике их индивидуализированный статус, предоставив высшим должностным лицам России и уполномоченным органам проводить гибкую международную политику в интересах страны с учетом меняющихся обстоятельств.
5. Арктическая зона Российской Федерации как объект государственного управления
Государственная политика в АЗРФ определена:
- Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу, утвержденными Президентом Российской Федерации 18.09.2008 г. № Пр-1969 (далее - Основы);
- Стратегией развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г., утвержденной Президентом Российской 8.02.2013 г. № Пр-232 (далее - Стратегия).
В соответствии с Основами основными национальными интересами Российской Федерации в Арктике являются (пункт 4):
а) использование АЗРФ в качестве стратегической ресурсной базы Российской Федерации, обеспечивающей решение задач социально-экономического развития страны;
г) использование СМП в качестве национальной единой транспортной коммуникации в Арктике.
Национальные интересы определяют главные цели, основные задачи и стратегические приоритеты государственной политики Российской Федерации в Арктике (пункт 5).
В сфере социально-экономического развития (пункт 6) перечень главных целей государственной политики Российской Федерации в Арктике открывается расширением ресурсной базы АЗРФ, способной в значительной степени обеспечить потреб-
ности России в углеводородных ресурсах, водных биологических ресурсах и других видах стратегического сырья (подпункт а).
В соответствии со Стратегией первым приоритетным направлением развития АЗРФ и обеспечения национальной безопасности (пункт 7) является комплексное социально-экономическое развитие АЗРФ.
Исходя из приведенного целеполагания в основу выделения АЗРФ должно быть положено экономико-географическое районирование, суть которого в выделении природно-хозяйственных систем, целостность которых, с одной стороны, обуславливается спецификой природных условий и природно-ресурсной базы, а с другой стороны, - внутренним инфраструктурным единством в широком его понимании, включая и наличие кластерной связности производственной среды, и единую инфраструктуру управления. Природно-хозяйственные системы в рамках такого районирования должны обладать комплексом специфических черт, требующих в отношении себя специфической региональной политики. Что касается природоохранных и иных гуманитарных задач, то они непосредственно связаны с хозяйственными комплексами и структурой расселения.
Практически все проблемы Арктической зоны фокусируются в эффекте «северного удорожания» в его экстремальной арктической форме. Можно сказать, что «северное удорожание» и есть экономическая проекция специфических условий хозяйствования и жизнедеятельности в Арктике. «Северное удорожание» тем или иным образом лежит в корне практически всех проблем Арктики. Решение данной проблемы откроет двери для последовательного решения всех остальных проблем. Задача государства, как управляющей системы национального экономического организма, обеспечивать конкурентоспособность национальной экономики и выравнивать межрегиональную конкурентную среду. Все приполярные государства делают это, о чем ФГУ ВНКЦ «Север» Минэкономразвития России подготовил специальный материал «Международный опыт региональной политики и управления северными территориями» к заседанию Президиума Госсовета в г. Салехарде в апреле 2004 г.
К изложенному следует добавить следующее:
1. Государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 г.», разрабатываемая Минре-гионом России во исполнение поручений заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 18 марта 2013 г. № ДК-П16-130с и от 21 мая 2013 г. № ДК-П16-3383, не является единственным инструментом развития АЗРФ при всей своей значимости с учетом некоторой временной перспективы. В этой связи мнения о том, что состав АЗРФ определяется только для целей программы и может быть в качестве ведомственного или правительственного акта низкого уровня включен в программу в качестве приложения не отвечает интересам государства, задачам развития и положениям арктической политики, определенным Президентом России.
2. С учетом обострения на международном уровне борьбы за рынки сбыта и условия поставок сырьевых ресурсов, включая ВТО и иные международные согла-
шения по регулированию торговли, существует объективная необходимость выделения АЗРФ актом достаточно высокого уровня, каковым может быть акт Президента России. Торговые войны ведутся в основном вокруг открытого или скрытого субсидирования национального производства и сдерживания импорта квотами или таможенными пошлинами с применением в качестве оружия норм международных соглашений на площадке арбитража. Динамическое разнообразие товарных групп и множество прочих обстоятельств предопределяют рамочный характер международных торговых соглашений и, как следствие, наличие особых случаев, позволяющих применительно к тем или иным производствам или товарным группам в рамках этих случаев не соблюдать те или иные нормы соглашений. В арбитражном разбирательстве такие отклонения от договоренностей должны быть хорошо мотивированы и нормативно обеспечены. Примером может служить, например, поддержка вне квот и принятых на себя ограничений хозяйственной деятельности коренных народов как экстраординарная экономическая политика, мотивированная гуманитарными соображениями. Нахождение в составе АЗРФ также может быть формальным основанием для применения инструментов экономического стимулирования, компенсирующих «северное удорожание» в его экстремальной арктической форме, не предусмотренных соглашениями и не действующих за пределами АЗРФ. «Арктическая» аргументация в международном арбитраже вполне может быть эффективна и применяется другими сторонами. Достаточно посмотреть, например, как Норвегия взламывает положения Парижского договора 1920 г. о Шпицбергене, опираясь на собственное национальное «северное» и природоохранное законодательство. Выделение АЗРФ актом достаточно высокого уровня и включение в нее регионов, перспективных с точки зрения обеспечения национальной экономики - необходимая заблаговременная подготовка к разнообразнейшим рискам на площадке ВТО и других торговых площадках.
3. Применяемые инструменты выравнивания межрегиональной и международной конкурентной среды могут претерпевать изменения в зависимости от конкретной ситуации и в этой связи обычно позиционируются в сфере ведения правительств с целью обеспечения гибкости и оперативности принятия управленческих решений.
6. Состав Арктической зоны Российской Федерации, оптимизированный для целей государственного управления и международного сотрудничества
Решение о составе Арктической зоны Российской Федерации - не результат научного исследования, а политический акт, учитывающий астрономические, хозяйственные, социальные, демографические, природные критерии и политические реалии, соображения преемственности и удобства государственного управления. Ведущими критериями должны быть:
А) целостные природно-хозяйственные территориальные комплексы арктического и субарктического облика, транспортная система которых в существенной мере связана с арктическими морскими акваториями, а также портами, расположенными в нижних течениях впадающих в них северных рек;
B) целостные территориальные административные или муниципальные образования, в отношении которых осуществляется регулярное государственное статистическое наблюдение;
C) линия Северного полярного круга как критерий, соответствующий изначальному содержанию понятия «Арктика» и отражающий наиболее специфические именно для Арктики факторы негативного воздействия среды на человеческий организм;
Р) примерное соответствие СДРР-границе.
Остальные критерии могут быть использованы для уточнения в случае существенных противоречий между перечисленными выше ведущими критериями.
В соответствии с изложенным в состав АЗРФ целесообразно включить:
1. Мурманскую область и Ненецкий автономный округ - целиком. Полностью соответствует критериям А, В и Р и практически полностью - критерию С.
2. Ямало-Ненецкий и Чукотский автономные округа - целиком. Полностью соответствуют критериям А и В, полностью или в основном - критерию Р, частично выходят за пределы Заполярья, но разделять их не целесообразно с учетом удобства и сложившейся практики государственного управления, природной специфики данных территорий.
3. Приморский муниципальный район и городские округа Архангельск, Северодвинск и Новодвинск Архангельской области. Полностью соответствуют критериям А и В, расположены в приполярье и имеют большое значение для геостратегических интересов в Арктике, обеспечения судоходства по трассам СМП и ресурсной деятельности на арктическом шельфе.
4. Городской округ Воркута Республики Коми. Полностью соответствует критериям А, В, С и Р. Отсутствие в перечне, определяемом решении Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г. вызвано технической ошибкой.
5. Таймырский (Долгано-Ненецкий) муниципальный район и Муниципальное образование город Норильск. Полностью соответствуют критериям А, В, С и Р, являются единым промышленным узлом.
6. Городское поселение Игарка Туруханского муниципального района Красноярского края. Полностью соответствует критериям А, С и Р. В течение долгого времени было конечной точкой маршрута СМП на реке Енисей и городом краевого подчинения до 2005 г. После переориентации направлений импорта лесоматериалов на некоторое время утратило свое значение в качестве порта СМП и включена в состав Туруханского района, но в настоящее время его восстановило в качестве операционной базы снабжения ванкорской группы месторождений и нефте-газового комплекса севера Красноярского края в целом. В части статистического наблюдения по Игарке можно принять индивидуализированный инструктивный документ.
7. Абыйский, Аллаиховский, Анабарский, Булунский, Верхнеколымский, Верхоянский, Жиганский, Момский, Нижнеколымский, Оленекский, Среднеколымский, Усть-Янский, Эвено-Бытантайский районы (улусы) Республики Саха (Якутия). Перечисленные улусы полностью соответствуют критериям А, В и Р, полностью или
частично - критерию С. В части горнорудного производства улусы в достаточной мере автономизированы, межрайонные кластерные связи начинают формироваться. Хозяйственное единство в существенно большей мере проявляется в сфере традиционного хозяйства, в первую очередь - крупнотабунного арктического оленеводства, требующего в существующих экономических условиях особой поддержки. Связь систем снабжения с трассами СМП высока. В качестве корректирующих критериев учитываются экстремально высокая жесткость климата в зимний период и то обстоятельство, что СДРР-граница охватывает даже еще большее количество улусов (дополнительно Кобяйский, Оймяконский и Томпонский улусы, экстремально дискомфортные, но лежащие за пределами Заполярья).
Литература
1. Исаченко, А.Г. Ландшафты СССР / А.Г. Исаченко. - Л. : Изд-во ЛГУ, 1985. -320 с.
2. Алисов, Б.П. Климатология / Б.П. Алисов, Б.В. Полтораус. - М. : Изд-во МГУ, 1974. - 299 с.
