CC BY
300
И.С. Назарова
Назарова Ирина Сергеевна - кандидат, юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России
Аргументация идеи представительной природы законодательной власти в «Духе законов» Ш.-Л. Монтескье
Осуществляемое в последние годы реформирование политической системы страны одной из своих целей имеет усиление представительных начал в организации и функционировании органов законодательной власти федерального и регионального уровней. Именно с этим обстоятельством связано принятие в 2009-2012 годах целого ряда федеральных законов, существенно реформировавших избирательную систему страны и порядок формирования политических партий1. Это, в частности, Федеральный закон от 12 мая 2009 года № 94-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального РФ», Федеральный закон от 2 апреля 2012 года № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О политических партиях”»2, Федеральный закон о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 3, Федеральный закон от 20 марта 2011 года № 38-Ф3 «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов»4, Федеральный закон от 17 октября 2011 года № 273-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”»5, Федеральный закон от 2 мая 2012 годв № 41-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления»6.
Если исходить из доказанного теорией и подтвержденного практикой развития конституционализма постулата, что принять и ввести в правовую систему представительный по своим свойствам закон общенациональный парламент может в том случае, если он по своей сущности будут истинно представительным органом государственной власти, то необходимость подобного рода нововведений не вызывает сомнений. Как известно, в конституционных учениях идея представительного правления и связанная с этим проблема представительной природы законодательной власти обратила на себя внимание задолго до возникновения законодательных учреждений в большинстве европейских государств. В этой связи обращение к конституционно-правовому наследию прошлых эпох позволит найти дополнительные аргументы в пользу как практической необходимости отмеченных реформ, так и обоснования конкретных путей их осуществления.
Потребность в такого рода научном анализе более чем очевидна. Как известно, представительная природа законодательных учреждений проистекает из идеи народного суверенитета - одного из фундаментальных устоев конституционного строя для всех без исключения стран, так или иначе приверженных к демократии. Обоснованное в XVI веке французским исследователем Жаном Боденом в работе «Шесть книг о республике» (1576) и отождествляемое с безраздельной принадлежностью государственной власти суверену, трансформировавшееся в ходе революционной борьбы народов против
1 Именно адекватные социальной структуре общества, социально-экономическим, историческим, духовнокультурным и иным цивилизационным характеристикам страны партийная система и отвечающая ей избирательная система действительно являются компонентами представительного правления.
2 Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 15. - Ст. 1721.
3 Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 19. - С. 2274.
4 Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 13. - Ст. 5961.
5 Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 43. - Ст. 1685.
6 Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 19. - С. 2275.
феодального абсолютизма (XVII-XVIII вв.) в качестве механизма противопоставления претензиям монархов на неограниченную власть, понятие суверенитета (означающее верховную власть, независимость) с утверждением конституционной государственности стало повсеместно использоваться в новом значении: для утверждения демократической концепции государства и народовластия. В основу такого понимания суверенитета положены взгляды французского просветителя XVIII века Жан-Жака Руссо - основоположника учения о народном суверенитете. Это своего рода аксиома в конституционной теории и практике, которой в государствоведении, без преувеличения можно сказать, придан некий сакральный оттенок. В государствоведческом значении понятие суверенитета призвано выразить собой верховенство и полновластие народа, нации или государства. Конституционной природе народного суверенитета соответствует представление о нем как о доминирующей идеи современного прогрессивного политического и правового мировоззрения об организации публичной власти; конституционном принципе демократического общественного и политического развитая; ключевом политико-правовом институте конституционного права. Феномен народного суверенитета1 есть воплощение двух начал - непосредственного и представительного правления. Каждое из этих начал нельзя рассматривать в отрыве друг от друга, недооценка одного из них одновременно означает умаление суверенитета народа в целом. В то же время современные конституционные системы основываются на приоритете представительной формы народовластия, основанной на принципе представительства -власти народа, осуществляемой через выборных представителей, или системой представительных, то есть избираемых народом, органов государственной власти и местного самоуправления, а равно иных учреждений, посредством которых реализуется воля народа. Таким образом, через механизм представительства носитель власти реализует эту власть в конституционной практике.
Представительное начало есть господство общественного мнения посредством всецелого перенесения воли граждан на выборные лица. Представительное устройство имеет целью возвести общественное мнение на высшую ступень, откинув от него все личное, случайное и оставить одно существенное. В самом существе представительства лежит двойственный характер, который необходимо имеет в виду при обсуждении всех вопросов, до него касающихся. Оно является вместе и выражением свободы и органом власти. Свобода возводится здесь на степень государственной власти. По утверждению Б.Н. Чичерина, представительное начало парламент не выражает в себе бесчисленных оттенков политической мысли, рассеянных в народе; он должен быть не пестрым сбором разноречивых мнений, каким является общество, а центром, где сходятся главные политические направления, успевшие приобрести силу в народе, а потому имеющие значение и для государства. Иначе нет возможности составить прочное большинство и управлять общественными делами2.
Социальная ценность народного представительства предопределяет необходимость представительного правления (его эквивалентом является термин «конституционное правление»), которое выступает важнейшей формой опосредованного осуществления народом принадлежащей ему власти, а также реализации законодательных функций высшими представительными органами.
Казалось бы, конституционные императивы: «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (в ч.1 ст. 3 Конституции РФ), «народ, осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (в ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), «высшими формами непосредственного осуществления народовластия являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ), а также «республиканская форма правления» (ст. 1 Конституции РФ), не оставляют сомнения относительно значимости представительной формы правления, а следовательно, и постулировании представительной природы законодательной власти.
Однако в специальной литературе и политической практике это важнейшее свойство конституционного строя не получает должной оценки. Более того, существует распространенное мнение о его «старении», неадаптированности к новым условиям; достаточно расхожим становится тезис об ирреальности всеобщей воли и воли законодателя (законодательной воли)3, о ненаучности («своеобразии») в этой связи идей Ж.-Ж. Руссо о примате «общей воли» и т. д. и т. п. В основе такого подхода, можно сказать, отношение к суверенитету народа, получившее широкое распространение как в разных течениях политикоправовой мысли, так и в политической практике. Вошедшее в государствоведческую лексику в XVIII веке, понятие «народный суверенитет» сопровождалось и сопровождается острой критикой относительно его сущности и содержания. В истории конституционных учений отнюдь не редкостью являлись работы,
1 См.: Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. - М., 2005. -С. 482-483; Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. - Екатеринбург, 2004. -С. 44.
2 См.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1866. - С. 7.
3 См., например: КеримовА.Д. Народная воля и парламент // Право и гражданское общество в современной России: Сборник научных статей / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. - М., 2003. - С. 6-18; Он же: Современное эффективное государство. - М., 2008.
в которых народный суверенитет характеризовался как декларативный принцип, не имеющий юридической силы. Так, в представлении Л. Дюги, «мнимая догма народного суверенитета есть пустая, ничего не объясняющая гипотеза, бесполезный постулат»1. П.И. Новгородцев высказывался о народном суверенитете «как об отдаленном и конечном источнике, который, не будучи сам по себе деятельным и движущим началом, лишь сообщает присущее и пребывающее в нем значение исходящим от него властям»2. Идеи Ж.-Ж. Руссо о народовластии подвергнуты резкой критике Бертраном Расселом3. Созвучны суждения одного из авторов комментария российской Конституции В.А. Четвернина, который оценивает народный суверенитет как «легитимирующую фикцию», используемой «в целях создания эффекта легитимности, «народности» государственной власти, производности государственного суверенитета от народа как некоего сакрального источника власти, в Новое время занявшего место Бога». В понимании данного автора, конструкция «народ - носитель суверенитета» по существу несовместима с современной теорией конституционализма, ограничения публичной политической власти правами человека»4. Существующая критика, однако, не отменяет того непреложного факта, что все без исключения современные конституционные системы основываются на принципе народного суверенитета как основополагающем фундаментальном устое государственной и общественной жизни. С этой точки зрения недооценка механизмов народного представительства одновременно означает посягательство на суверенитет народа.
Современный конституционный строй базируется именно на этих началах. В соответствии с этим выстраивается логическая цепочка в конструкции государства: народ посредством выборов формирует важнейшие институты государственной власти; органы власти, которые получили мандат на правление от народа, должны иметь представительный характер организации и деятельности.
Для аргументации идеи представительной природы законодательной власти представляет значительный интерес фактически не исследованный в данном контексте фундаментальный труд одного из классиков теории конституционализма, творца законодательных учреждений в Европе второй половины XVIII века Шарля-Луи де Секонда, барона Ля Брэда и де Монтескье «О духе законов» (1869-1775)5. Такой выбор обусловлен не только огромным вкладом Монтескье в теорию разделения властей, но и его конструкцией равновесия (уравновешивания) властей, которая, как считают известные теоретики народного суверенитета, равно как и отечественные государствоведы, по самому существу своему является если не отрицанием, то в значительной мере «ограничением» идеи народного суверенитета6. Презюмируется, что эта позиция снижает потенциал законодательной власти, не согласуется с идеями Дж. Локка и Ж.-Ж. Руссо, которые отдавали ей (законодательной власти) безусловный приоритет в системе разделения властей.
Как известно, конструкция разделения властей Монтескье основывается на необходимости учреждения такого государственного устройства, которое бы гарантировало политическую свободу каждого человека «...право делать все, что дозволено законами»)7. Из существа политической свободы мыслитель доказывает принадлежность законодательной власти народу. В понимании Монтескье, «так как в свободном государстве каждый человек, признаваемый («имеющим свободную душу»), должен управляться самим собой, то следовало бы, чтобы народ в его целом (le people en corps) осуществлял законодательную власть»8. Именно законодательные органы в силу своей природы наиболее приспособлены, чтобы представители народа реализовывали право выступать от имени народа. В этом можно усматривать доказательство признания Монтескье определенных приоритетов законодательных органов власти перед исполнительной.
Вместе с тем, организация законодательной власти, как считает Монтескье, требует учреждения специального института. Обосновывает мыслитель это тем обстоятельством, что в крупных государствах невозможно осуществление такой власти непосредственно гражданами, «.а в малых связано с большими неудобствами, то необходимо, чтобы народ делал посредством своих представителей все, чего он не может делать сам. Отсюда предпочтение отдается тем, кого хорошо знают - представительному собранию»9. Таким образом, можно согласиться с тем, что отношение к законодательной власти у Монтескье сформировалось в контексте его общего понимания конституционного устройства страны. Сформулированный Ш.-Л. Монтескье подход в связи с невозможностью осуществления народовластия на большой территории (в большой стране, национальном государстве)10.
1 Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. - М., 1998. - С. 42.
2 Новгородцев П.И. Введение в философию права. Кризис современного правосознания. - М., 2002. - С. 79
3 См.: Рассел Б. История западной философии: В 3 кн. / Пер. с англ. - СПб., 2001. - С. 790.
4 См.: Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / Рук. авт. кол. и отв. ред. В.А. Четвернин. -М, 1997. - С. 77-78.
5 См.: Монтескье Ш.-Л. О духе законов. - М., 1999.
6 См.: Гессен В.М. Основы конституционного права / Сост., автор вступ. статьи и комм. А.Н. Медушевский. - М., 2010. - С. 115.
7 См.: Монтескье Ш.-Л. О духе законов. - М., 1999.
8 Монтескье Ш.-Л. Избранные произведения. - М., 1955. - С. 292-293.
9 Там же. - С. 293.
10 См.: Белоновский В.Н. Представительство и выборы в России с древнейших времен до XVII века. Теория, история, практика / В.Н. Белоновский, А.В. Белоновский. - М., 1998. - С. 56-57.
Такой подход к организации законодательной власти в последующем получает развитие в трудах основоположника теории представительного правления Дж. С. Милля1, находит широкое распространение в российском дореволюционном государствоведении2.
Здесь же уместно подчеркнуть, что Монтескье «не отказывает» народу в праве законодательствовать, тем самым поддерживая высказанную до него идею «идеальной конструкции» такой власти (когда законодательная власть принадлежит всему народу). В этом классики политической мысли усматривали достаточное основание для сближения теорий Монтескье и Руссо. В связи с чем представляется теоретически несостоятельным вывод В.М. Гессена о том, что по самому существу своему теория обособления и уравновешивания властей является отрицанием идеи народного суверенитета3. В то же время В.М. Гессен утверждал, что идея народного суверенитета Монтескье, как позитивисту, не может быть чуждой: современная ему действительность - и, в особенности, политический строй излюбленной им Англии - народного суверенитета не знает. И, тем не менее, в учении о народном представительстве Монтескье, как и Руссо, исходит из идеи народного суверенитета4.
Справедливости ради, надо обратить внимание и на «упреки» Ж.-Ж. Русо в адрес Монтескье. В частности, Ж.-Ж. Руссо считал, что Монтескье избегает говорить о принципах «политического права»; он рассматривает положительное право установленных правительств. А это - вещи наиболее различные в мире5. Для Руссо народ сам должен решать, а не делегировать свои права. Всякий закон, если его не утвердил народ, недействителен «Весьма странно,- подчеркивает основоположник теории народного суверенитета,- что в Риме, где трибуны были столь чтимы, никто даже не представлял себе, что они могли бы присвоить себе право народа.,.»6.
Однако Монтескье исходил из принципиально иного понимания устройства законодательной власти. Его аргументация, не отрицающая аксиомы демократии, - «народный суверенитет - основа первоисточник и первопричина образ и функционирования законодательной власти», вместе с тем основывается на безусловном примате представительной демократии; соответственно исходит из той посылки, что «народ непригоден для решения важнейших государственных дел; именно избираемые представители способны с наилучшим результатом обсуждать государственные вопросы»7. Монтескье полагал, что представительное собрание «следует избирать не для того, чтобы оно выносило какие-нибудь активные решения - задача, которую оно не в состоянии хорошо выполнить, - но для того, чтобы создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются законы, которые уже им созданы8.
Логика Ш.-Л. Монтескье относительно необходимости законодательно органа в демократическом государстве безупречна. «Народ, обладающий верховной властью, должен делать сам все, что он в состоянии хорошо выполнить, а то, чего он не может выполнить, он должен делать через посредство своих уполномоченных». «Но эти уполномоченные не будут таковыми, - логично рассуждал философ, -если они не назначены самим народом; поэтому основной принцип этого вида правления состоит в том, что народ сам избирает своих уполномоченных, т. е. должностных лиц государства. народ нуждается в руководстве со стороны совета или сената» 9..
Наделяя законодательную власть представительными свойствами или, что то же самое, вверяя законодательную власть специальным образом организованной представительной корпорации, Монтескье тем самым отстаивал идею ее (законодательной власти) профессионализации. Очевидно, что только в таком виде эта власть приобретала черты обособленной власти и равновеликой с властью исполнительной. В ином случае законодательствование (реализация законодательной власти) оставалось бы идеей, а не практикой.
Наверное и по этой причине все участие народа в правлении Монтескье ограничивал только избранием представителей: «Последнее ему вполне по силам, так как если и мало есть людей, способных устанавливать точные границы способностей человека, то всякий способен решить в общем, является ли его избранник более способным и сведущим, чем большинство остальных»10.
Как отмечается в специальной литературе, в посылке Монтескье о преимуществе представительной системы точно схвачена мысль о том, что народу легче определиться с выборами конкретного представителя, чем профессионально ориентироваться в законодательном процессе, требующем не только профессиональных знаний, практического опыта, но и высокого уровня развития политической
1 Милль Дж. С. Представительное правление. - СПб., 1897.
2 См. в особенности: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1866.
3 См.: Гессен В.М. Основы конституционного права I Сост., автор вступ. статьи и комм. А.Н. Медушевский. - М., 2010. - С. 116.
4 См. там же. - С. 117.
5 См.: Руссо Ж.-Ж. Трактаты. - М., 1969. - С. 220.
6 Там же. - С. 222.
7 Монтескье Ш.-Л. О духе законов. - М., 1999. - С. 154.
8 См.: Монтескье Ш.-Л. Избранные произведения. - М., 1955. - С. 289.
9 Монтескье Ш.-Л. О духе законов. - М., 1999. - С. 159.
10 Монтескье Ш.-Л. Избранные произведения. - М., 1955. - С. 293.
и правовой культуры1. Таким образом, смысл представительного правления заключается в «передаче власти», в «разлучении народа с властью»2.
Понимая конструкцию разделения властей так, «чтобы народ в его целом осуществлял законодательную власть»3, Монтескье вместе с тем конкретизирует свой взгляд на проблему, заключая, что в силу предмета законодательной деятельности и особенностей ее организации не только на больших территориях, но и в небольших государствах «народ к законодательству совершенно не способен»4.
В его представлении народ не в состоянии вести своих дел, пользоваться благоприятными случайностями, разбираться в обстоятельствах времени и места. Необходимо, чтобы дела шли, и чтобы шли они известным ходом - не слишком медленным и не слишком быстрым. Но народ постоянно либо слишком, либо недостаточно деятелен. Иногда сотней тысяч рук он все опрокидывает, а иногда сотней тысяч ног он движется, как насекомое. В непосредственных демократиях древности народ всегда поддавался агитации ораторов; его движения, жестокие и мрачные, нередко приводили к катастрофам. Большое преимущество представителей заключается в том, что они способны обсуждать дела. Народ совершенно к этому непригоден: это и является одним из больших недостатков демократии5. Следовательно, необходимость существования представительной власти Монтескье объяснял неспособностью народа «обсуждать дела», что составляет одну из слабейших сторон демократии. Но ограничивая участие народа в правлении только избранных представителей, он таким образом поднимал значимость законодательных органов, деятельность которых, как в последующем подтвердит конституционная практика, требует высокой степени специализации. Это обстоятельство как раз и было принято во внимание: в основу абсолютного большинства общенациональных представительных органов власти (и даже так называемых законосовещательных органов) положен принцип парламентаризма. Как считал Монтескье, представительное собрание следует избирать для того, чтобы создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются те законы, которые уже им созданы. Эти дела оно «может очень хорошо выполнить»6.
Данная мысль в последующем получит компетентное подтверждение в научной литературе. Так, для Дж. Милля представительное правление «тем больше годно для народа, чем выше его культурное развитие»7. У Б.Н. Чичерина также главная мысль: представительство возможно только в условиях высоко развитой политической культуры народа8.
Наделяя представительное собрание правом законодательствовать, Монтескье определяет и принципы представительства в законодательной корпорации. Монтескье в этом смысле, как считал В.М. Гессен, - сторонник «готического правления», признавая его наилучшей формой правления, когда-либо изобретенной людьми. Законодательная власть должна осуществляться представительством, и это представительство должно иметь выборный характер. Монтескье настаивал на том, что только выборное представительство действительно является представительством народа. При этом для представительства в законодательной власти в понимании Монтескье важен учет территориального и слов-ного компонентов. С этим же обстоятельством связано, во-первых, замечание Монтескье о том, что народные представители, хотя и представляют народ, остаются только представителями тех территориальных союзов, которыми они избираются в парламент: они являются местными людьми, представляющими местные интересы. «Нужды своего города,- отмечает Монтескье,- всегда знаешь лучше, чем нужды других городов, и о способности своих соседей судишь лучше, чем о способности других своих соотечественников. Не следует поэтому, чтобы члены законодательного корпуса избирались из всего народа вообще, а необходимо, чтобы в каждом главном пункте жители избирали своего представителя. В избрании этого представителя должны принимать участие все вообще граждане, за исключением тех, кто находится в таком состоянии низости, что не считается способным к обладанию свободной волей»9.
С этой точки зрения актуально замечание Монтескье о том, что членов законодательных собраний не следует избирать от всего населения страны в целом; жители каждого крупного населенного пункта должны избирать себе там своего представителя. Законодательные собрания ему представляются в виде собрания представителей различных регионов. При этом именно из интересов отдельных регионов складывается и общенациональный интерес10.
Во-вторых, «под народом, представленным выборной палатой», Монтескье понимает не всех вообще граждан, образующих государство, а только наибольшую, - демократическую их часть. Данное об-
1 См.: Белоновский В.Н. Представительство и выборы в России с древнейших времен до XVII века. Теория, история, практика / В.Н. Белоновский, А.В. Белоновский. - М., 1998. - С. 59.
2 Монтескье Ш.-Л. Избранные произведения. - М., 1955. - С. 300.
^Там же. - С. 296.
4 Там же. - С. 296.
5 См. там же. - С. 276.
6 Монтескье Ш.-Л. О духе законов. - М., 1999. - С. 294.
7 Милль Дж. С. Представительное правление. - СПб., 1897. - С. 69.
8 Чичерин Б.Н. История политических учений. - СПб., 2006. - Т. 1.
9 Монтескье Ш.-Л. О духе законов. - М., 1999. - С. 296.
10 См.: Монтескье Ш.-Л. Избранные произведения. - М., 1955. - С. 298.
стоятельство не осталось незамеченным среди государствоведов. Возникает вполне резонный вопрос, подчеркивал В.М. Гессен: если народ совершенно не способен вести своих дел, возможно ли говорить вообще о народном суверенитете? Возможно ли рассматривать народное представительство как представительство по уполномочию недееспособного народа? Не применимо ли и в области публичного права основное начало гражданского: кто совершенно не способен вести своих дел, неспособен выбирать для ведения их соответственных представителей? Тем не менее, Монтескье исходит из иного понимания. В его представлении, то, что народ не умеет делать сам, он должен делать чрез своих представителей. Народ не способен законодательствовать, но он удивительно умеет выбирать тех, кому он должен доверить известную часть своего авторитета, ибо выбор его определяется такими обстоятельствами, которых он не может не знать, и такими фактами, которые бросаются в глаза. Отсюда законодательная власть должна осуществляться представительством - и это представительство должно иметь выборный характер. Монтескье считает, что только представительство выборное является действительно представительством народа. Представители должны быть избираемы на сравнительно короткий срок. Нет никакой надобности, отмечает Монтескье, в том, чтобы законодательное собрание было постоянно в сборе. Это было бы неудобно для представителей и слишком затруднило бы исполнительную власть, которой в таком случае пришлось бы заботиться уже не о том, чтобы выполнять свои обязанности, а лишь о том, чтобы защищать свои прерогативы и свое право на исполнительную деятельность1.
Кроме того, если бы законодательное собрание было в постоянном сборе, то могло бы случиться, что все изменения в его личном составе свелись лишь к замещению умершего депутата новым. ... При смене одного состава законодательному собрания другим народ, не расположенный к данному законодательному собранию, возлагает не без основания свои надежды на то, которое придет ему на смену, между тем как при бессменности этого собрания он в случае испорченности последнего не ожидает уже ничего хорошего от его законов и впадает в ярость или в равнодушие.
Законодательное собрание должно собираться по собственному усмотрению, так как всякий политический организм признается обладающим волею лишь тогда, когда он уже находится в сборе.
Предложенные принципы представительства в законодательной власти призваны, по мысли Монтескье, сконструировать рационально устроенный институт законодательной власти. Эта рационализация связана с принципом бикамерализма, то есть двухпалатной структурой парламента. Основываясь на опыте Англии, Монтескье, как отмечалось, постулирует идею второй палаты парламента. К. Тахтарев, давая оценку Монтескье в этой связи, категорично утверждал, имея в виду верхнюю палату английского парламента, что поголовное собрание королевских феодалов (Палаты лордов) «ни в коем случае не может быть названо представительным учреждением». Верхняя палата не только не нужна в парламентской системе, но и тем более не может быть равной нижней, поскольку она не является представительной. Палату лордов нарекли «Советом мудрых»2. Именно для того, «чтобы удержать власти от крайностей, «необходима регулирующая власть; эту задачу очень хорошо может выполнить та часть законодательного корпуса, которая состоит из знати».
Монтескье настаивал именно на такой модели представительной законодательной власти, когда бы сословие знатных выделялось из состава народа. «Во всяком государстве всегда есть люди, отличающиеся преимуществами рождения, богатства или почестей; и если бы они были смешаны с народом, если бы они, как и все прочие, имели только по одному голосу, то общая свобода стала бы для них рабством.» Чтобы удержать власти от крайностей, «необходима регулирующая власть; эту задачу очень хорошо может выполнить та часть законодательного корпуса, которая состоит из знати». Законодательный корпус, состоящий из знатных, должен быть наследственным. Но так как власть наследственная может быть вовлечена в преследование своих отдельных интересов, забывая об интересах народа, то необходимо, чтобы ее участие в законодательстве состояло бы в праве отменять, но не постановлять»3.
Таким образом, конструкция парламента такова, что верхняя палата должна быть представлена знатными, то есть аристократией: «доля их участия в законодательстве должна соответствовать прочим преимуществам»4; что касается нижней, то там должны заседать представители от народа. Таким образом, законодательная власть была бы поручена и собранию знатных, и собранию представителей народа, каждое из которых имело бы свои отдельные от другого совещания, свои отдельные интересы и цели.
Предложенная конструкция, если не пренебрегать методом исторического анализа проблемы, представляется социально обоснованной. Она предполагает весьма двусмысленное решение: богатые составят «особое собрание, которое будет иметь право отменять решения народа, как и народ имеет право отменять его решения. «Таким образом, - замечал Монтескье, - законодательная власть была бы поручена и собранию знатных, и собранию представителей народа, каждое из которых имело бы свои отдельные от другого совещания, свои отдельные от другого совещания интересы и цели.
1 См.: Монтескье Ш.-Л. О духе законов. - М., 1999. - С. 143.
2 См.: Тахтарев К. От представительства к народовластию. - СПб., 1907. - С. 14.
3 Монтескье Ш.-Л. О духе законов. - М., 1999. - С. 292.
4 Там же. - С. 294.
.Для того, чтобы удержать их от крайностей, необходима регулирующая власть; эту задачу очень хорошо может выполнить та часть законодательного корпуса, которая состоит из знати. Законодательный корпус, состоящий из знатных, должен быть наследственным»1. Из текста видно, что решающую роль в законодательном собрании Монтескье отдавал знатным, понимая, что народу, которому он отводит лишь роль избирателя, отказывая в способности быть избранным, такое неравное положение в парламенте не понравится. Поэтому предлагает наделить обе части законодателей правом отменять и лишал их права постановлять: «под правом постановлять я разумею право приказывать самому или исправлять то, что было приказано другим. Под правом отменять я разумею право обратить в ничто решение, вынесенное кем - либо другим.»2.
Следовательно, предлагаемой конструкцией законодательной власти Монтескье тем самым учитывал сложившееся соотношение интересов и сил различных социальных групп в обществе; предложенная конструкция легислатуры в определенной мере призвана была примирить непримиримые интересы двух основных социальных групп, ассоциируемых соответственно с бедными и богатыми слоям и общества. Несмотря на то, что лейтмотивом сочинения Монтескье является «дух» законов, отмечает Сорель, он имел вполне современное представление об их (законов) социальной основе. Монтескье, подчеркивает французский исследователь, очевидно, ясно осознавал, что разное материальное положение граждан порождает несовпадающие интересы. Однако в этом вопросе он остается на почве реалиста, полагая, что если бы богатые были уравнены в политических правах с простым народом, имели бы в законодательном собрании по одному голосу, «то общая свобода стала бы для них рабством, и они отнюдь не были бы заинтересованы в том, чтобы защищать ее, так как большая часть решений была бы направлена против них»3. Научная догадка мыслителя надолго пережила его: и современный парламент, чтобы выражать согласованный интерес не может (и не должен) быть устроен иначе. Организация парламента во всех ее проявлениях (в устройстве, законодательном процессе) призвана отвечать этому методологическому требованию.
Правоведы, философы и историки, исследовавшие «Дух законов» Монтескье отметили эту конструктивную особенность его понимания представительного характера законодательной власти.
Как отмечает Сорель, говоря о модели законодательной власти Монтескье, законодательное учреждение состоит из представителей, избранных по системе весьма широкой подачи голосов, потому что оно должно заключать в себе «всех граждан. за исключением тех, которые находятся в состоянии такого принижения, что не могут считаться имеющими собственную волю»: это законодательное учреждение издает законы и контролирует их выполнение; - верхняя палата состоит из наследственных членов; она вместе с законодательным учреждением заботится об издании законов, за исключением законов, касающихся налогов, относительно чего вследствие боязни подкупов со стороны короны ей дали только право veto; - исполнительная власть вверена монарху, так как если законодательство требует рассуждения, которое является делом многих лиц, то исполнение требует воли, которая есть дело одного только лица; исполнительная власть не имеет необходимо инициативы в законах и не вмешивается в прения о том, или другом деле; она имеет право вето относительно законов; если монарха нет, то исполнительная власть не должна вверяться членам Законодательного учреждения, так как в таком случае власти были бы перемешаны; - если Законодательное учреждение не может судить ни поведения, ни личности монарха, поэтому было бы смешением властей; но если особа монарха неприкосновенна и священна, то его министры могут быть подвергнуты следствию и наказанию; - обе палаты периодически соединяются и каждый год вотируют известное количество налогов и солдат4.
Профессионализация органа законодательной власти в представлении Монтескье не противоречит идее представительства. Именно по соображениям целесообразности Монтескье высказывается против специальных инструкций, даваемых избирателями своим депутатам: такие инструкции, хотя и соответствуют, по его мнению, природе народного представительства, препятствуют, однако, успешному течению дел и вносят нежелательные осложнения в законодательную работу. Но против «инструкции общей» Монтескье не возражает. Представительство английских бургов, в отличие от представительства голландских сословий, по его мнению, наиболее соответствует природе народного представительства5. Нет необходимости в том, подчеркивает он, «чтобы представители, получив от своих избирателей общую инструкцию, получали от них еще и частные указания по каждому особому делу, как это делается на сеймах в Г ермании. Сидней совершенно прав, говоря, что если депутаты являются представителями сословий, как в Голландии, то они должны отчитываться перед теми, кто их уполномочил; но иное дело, когда они являются представителями городов и местечек»6.
1 Монтескье Ш.-Л. Избранные произведения. - М., 1955. - С. 171.
2 Там же. - С. 170.
3 Сорель А. Монтескье / Под ред. и с предисл. Н.И. Карева. - СПб., 1898. - С. 107.
4 Там же. - С. 108.
5 См.: Монтескье Ш.-Л. О духе законов. - М., 1999. - С. 292.
6 Монтескье Ш.-Л. О духе законов. - М., 1999. - С. 141.
Привлекает своей дальновидностью идея Монтескье о согласованном действий властей, через длительное время воплотившаяся в принципе субсидиарности властей. Говоря о необходимости власти исполнительной в руках монарха, он был против того, чтобы исполнительная власть участвовала в обсуждении дел законодателей, полагал не нужным давать ей право вносить предложения законодательного характера. Законодательные собрания не наделены полномочием останавливать исполнительную власть, но она может рассматривать как неким образом приводятся в исполнение созданные ею законы»1. В согласовании действий властей он отдавал приоритет законодательной власти. Монтескье предлагал не принимать законы, особенно в сфере налогов, «навсегда», то есть на неопределенно длительный срок. Иначе законодательная власть, утверждал он, рискует утратить свою свободу, так как исполнительная власть не будет зависеть от нее. По Монтескье, государственная власть погибнет, если «законодательная власть окажется более испорченной, чем исполнительная»2.
При оценке представительного характера законодательной власти, ее места в системе властвования Монтескье исходит из принципиального соображения о равновесии властей.
В отличие от Руссо, который, основываясь на безусловном господстве народной воли как источнике законов, признает верховной властью законодательную, принадлежащую народу, учение Монтескье исходит из того, что верховенство столько же проявляется в законодательной власти, сколько и в правительственной власти. Обе власти равноправны и равносильны; ни одна из них не подчинена другой и обе, вращаясь свободно и независимо в сфере своей компетенции, своими полномочиями умеряют и ограничивают друг друга3. В государстве Монтескье носитель верховной правительственной власти такой же самостоятельный и непосредственный орган, как и законодательный корпус; монарх существует в силу самого государственного устройства, никому не обязан своей властью и ни от кого не получает своих полномочий, а правит в силу самостоятельного права. Политическая свобода будет уничтожена, если правительство будет избираться из среды народа.
По учению Руссо, опасность политической свободы не может грозить со стороны законодательной власти; она, как общая воля, судящая о предметах общего интереса, всегда справедлива; опасность может грозить лишь со стороны правительственной власти, носители которой всегда склонны злоупотреблять властью в своих интересах и в ущерб общим интересам. Эта правительственная власть и должна поэтому быть ограничена целым рядом норм, которые безусловно подчинили бы ее власти законодательной. Обе поэтому нуждаются в сдержках; но так как правительственная власть ограничена уже по самой своей природе, законодательная по существу же свободна, то последняя и должна быть обставлена сравнительно с правительственной, гораздо большими сдержками, предупреждающими свойственное законодательной власти стремление подчинить себе власть правительственную4.
В контексте концепции равновесия властей Монтескье формулирует мысль о пределах влияния властей друг на друга, а в этой связи обращает внимание на феномен парламентской тирании. Он считает, что исполнительная власть должна принимать участие в законодательстве своим правом отмены решений, без чего она скоро лишилась бы своих прерогатив. Но она погибнет и в том случае, если законодательная власть станет принимать участие в отправлении исполнительной власти.
Идея равновесия властей послужила основанием для формулирования Монтескье и более общего вывода, в котором по сути определена теоретическая формула модели организации властей или форма представительного правления: «Итак, - заключает Монтескье, - вот основные начала образа правления, о котором мы ведем речь: законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены, причем обе они связываются исполнительной властью, которая в свою очередь связана законодательной властью»5.
Теория народного представительства Монтескье, как считали его последователи, не может считаться законченной, свободной от внутренних противоречий. Тем не менее подчеркивалось, что она оказывает огромное влияние на политическую мысль революционной эпохи, именно в ней народное представительство рассматривается впервые как наиболее необходимый, основной элемент рационально организованного государственного строя. По утверждению В.М. Гессена, историческое значение теории Монтескье заключается не столько в выяснении существа народного представительства, сколько в доказательстве его необходимости, предпочтительности его перед непосредственным народовластием. Теория Монтескье является апологией представительного строя6.
1 Монтескье Ш.-Л. Избранные произведения. - М., 1955. - С. 298.
2 Там же. - С. 300.
3 См.: Алексеев А.С. Политическая доктрина Ж.-Ж.Руссо в ее отношении к учению Монтескье о равновесии властей и в освещении одного из ее новейших истолкователей. - СПб., 1905. - С. 36, 37.
4 См. там же. - С. 38.
5 Монтескье Ш.-Л. О духе законов. - М., 1999. - С. 146.
6 См.: Гессен В.М. Основы конституционного права / Сост., автор вступ. статьи и комм. А.Н. Медушевский. - М., 2010. - С. 117.
