CC BY
74Original Article / Antitrust Compliance No. 2 (26) 2021
УДК 342.97
https://doi.org/10.47361/2542-0259-2021-2-26-8-16
ISSN: 2542-0259
© Российское конкурентное право и экономика, 2021
Антимонопольный комплаенс: проблемы стандартизации системы
Соловьев В.В., Юшкин С.В.,
Ассоциация
комплаенс-менеджеров, 127006, Россия, г. Москва, Воротниковский пер., д. 11, стр. 2
Максимов С.В.*,
ФАС России,
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 1 Институт проблем развития науки РАН,
117218, Россия, г. Москва, Нахимовский пр-т, д. 32
Аннотация
В статье рассматриваются этимология и предыстория внедрения института антимонопольного комплаенса в российскую хозяйственную практику, соотношение данного института с институтом общего комплаенса. Рассмотрено определение понятия антимонопольного комплаенса, закрепленное в новой ст. 91 Федерального закона «О защите конкуренции».
Авторы предлагают собственную дефиницию понятия антимонопольного комплаенса как деятельности хозяйствующего субъекта, направленной на обеспечение соблюдения антимонопольного законодательства сотрудниками хозяйствующего субъекта и хозяйствующим субъектом в целом путем предупреждения и пресечения нарушений требований такого законодательства и основанных на нем нормативных правовых и правоприменительных актов.
Авторы также обосновывают целесообразность разработки специального национального стандарта ГОСТ Р «Система внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства (система антимонопольного комплаенса) хозяйствующего субъекта».
Отмечено, что эффективность системы антимонопольного комплаенса будет зависеть не только от способности того или иного хозяйствующего субъекта сформировать на основе соответствующего национального стандарта систему антимонопольного комплаенса, но и от способности государства определить и гарантировать эффективные стимулы к соблюдению антимонопольного законодательства. Авторы обосновывают целесообразность дополнения КоАП РФ положениями, предусматривающими обязательность и пределы снижения размера наказания или замены наказания более мягким в случае совершения антиконкурентного административного правонарушения лицом, которое внедрило эффективную систему антимонопольного комплаенса.
Ключевые слова: антимонопольный комплаенс, система антимонопольного комплаенса, риск-ориентированный подход, нарушение антимонопольного законодательства, национальный стандарт Российской Федерации.
Для цитирования: Соловьев В.В., Юшкин С.В., Максимов С.В. Антимонопольный комплаенс: проблемы стандартизации системы // Российское конкурентное право и экономика. 2021. № 2 (26). С. 8—16, https://d0i.0rg/10.47361/2542-0259-2021-2-26-8-16
Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Vadim V. Soioviev et ai.
Antitrust Compliance: System Standardization Issues
Antitrust Compliance: System Standardization Issues
Vadim V. Soloviev, Sergey V. Yushkin,
Compliance Managers Associations,
Vorotnikovsky Lane, 11, bldg 2, Moscow, 117218, Russia
Sergey V. Maksimov*,
FAS Russia,
Sadovaya-Kudrinskaya str., 11, Moscow, 125993, Russia, Institute for the Study of Science of Russian Academy of Sciences, Nakhimovsky Av., 32, Moscow, 127006, Russia
Abstract
The article examines the etymology and prehistory of the introduction of the institution of antimonopoly compliance in Russian business practice, the relationship of this institution with the institution of general compliance. The article considers the definition of the concept of antimonopoly compliance, enshrined in the new article 91 of the Federal Law "On Protection of Competition".
The authors propose their own definition of the concept of antimonopoly compliance as an activity of an economic entity aimed at ensuring compliance with antimonopoly legislation by employees of an economic entity and an economic entity as a whole by preventing and suppressing violations of the requirements of such legislation and regulatory legal and law enforcement acts based on it.
The authors also substantiate the advisability of developing a special national standard GOST R "System of internal compliance with the requirements of antimonopoly legislation (antimonopoly compliance system) of an economic entity".
It is noted that the effectiveness of the antimonopoly compliance system will depend not only on the ability of an economic entity to form an antimonopoly compliance system on the basis of an appropriate national standard, but also on the state's ability to determine and guarantee effective incentives to comply with antimonopoly legislation. The authors substantiate the advisability of supplementing the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation with provisions that provide for the obligation and limits to reduce the amount of punishment or replace the punishment with a softer one in the event of an anticompetitive administrative offense by a person who has implemented an effective system of antimonopoly compliance.
Keywords: antitrust compliance, antitrust compliance system, risk-based approach, violation of antimonopoly legislation, national standard of the Russian Federation.
For citation: Soloviev V.V., Yushkin S.V., Maksimov S.V. Antitrust compliance: system standardization issues // Russian Competition Law and Economy. 2021. No. 2 (26). P. 8—16, https://doi.org/10.47361/2542-0259-2021-2-26-8-16
The authors declare no conflict of interest.
Original Article / Antitrust Compliance No. 2 (2Б) 2021
Понятие «антимонопольный комплаенс» (от англ. compliance — согласие, соответствие), под которым обычно понимается деятельность хозяйствующего субъекта, направленная на обеспечение соблюдения антимонопольного законодательства сотрудниками хозяйствующего субъекта и хозяйствующим субъектом в целом путем предупреждения и пресечения нарушений требований такого законодательства и основанных на нем нормативных правовых актов и актов правоприменения, сравнительно недавно вошло в российскую хозяйственную практику и правоприменительную практику [1] и научный оборот [2—4], а с 2020 г. — в законодательство (хотя и без использования словосочетания «антимонопольный комплаенс») и иные нормативные правовые акты1.
Сегодня антимонопольный комплаенс рассматривается ФАС России как один из основных инструментов снижения числа нарушений антимонопольного законодательства [5].
Изначально идея комплаенса как особой формы самоконтроля хозяйствующего субъекта, по-видимому, возникла из-за естественного стремления собственника компании (каковым, разумеется, может быть и государство) минимизировать различные издержки, связанные с возможными нарушениями обязательных нормативных требований (ограничений и запретов) к субъектам хозяйственной деятельности на фоне ослабления духовных и нравственных регуляторов поведения людей.
То, с чем на Руси в начале XI в. «справлялись» одна Русская правда и православная церковь, в современной России (июнь 2021 г.) мы пытаемся регулировать с помощью более 12,3 млн нормативных правовых актов2.
Хотя к непосредственному регулированию экономических отношений можно отнести не более десятой части этих актов, число норм и нормативных правовых актов, которыми должны руководствоваться те, кто осуществляет хозяйственную деятельность (от самозанятого гражданина до федерального министра и руководителя высшего органа государственной власти), останется слишком большим для того, чтобы быть уверенным, что никакие правовые нормы не нарушаются. При этом риск совершения таких нарушений, по-видимому, продолжает увеличиваться вместе с ростом числа и сложности регулирующих правил.
К сожалению, эту глобальную тенденцию до настоящего времени переломить не удалось и вряд ли удастся в обозримом будущем. Все развитые в экономическом и правовом отношении государства в этом смысле мало чем отличаются, с той лишь оговоркой, что в странах с сохраняющейся (хотя и модифицированной) прецедентной системой права (например, в Великобритании, в меньшей степени в США) эта ситуация, по-видимому, еще хуже.
Помимо попыток дерегулирования некоторых видов хозяйственной жизни (как правило, ограниченных несколькими годами, в лучшем случае десятилетиями) и кодификации (в том числе в форме международных договоров)3 отдельных отраслей (реже групп отраслей) экономического законодательства, ведущей к упорядочиванию и уменьшению объема нормативного материала, сокращению числа нормативных правовых актов, у любого государства сегодня не так много инструментов, которые позволяют рассчитывать на приемлемый (прежде всего, с точки зрения достижения целей социального развития и обеспечения национальной безопасности) уровень законопослушности участников хозяйственных отношений.
К числу таких инструментов относится и компла-енс как важный элемент механизма управления хозяйствующим субъектом (прежде всего, организации, имеющей наемный персонал), призванный обеспечить соответствие деятельности хозсубъекта, действий его собственников и персонала (в том числе руководства) любым обязательным требованиям законодательства (прежде всего, тех требований, нарушение которых влечет критически значимые негативные последствия).
Принятый в апреле 2014 г. Международной организацией по стандартизации (International Organization for Standardization — ISO) международный стандарт ISO 19600:2014 Системы управления соответствием. Руководящие указания4 (заменен в 2021 г. ISO 37301:2021 Системы комплаенс-менеджмента. Требования с руководством по применению) [6] был подготовлен на основе принятого Австралией в 1998 г. национального стандарта AS 3806 — Программы соответствия (пересмотрен в 2006 г.), который базировался
Приказ ФАС России от 18.03.2020 № 289/20 (ред. от 05.03.2021) «Об утверждении Плана мероприятий по реализации Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период до 2030 года (I этап — 2020— 2024 годы)» // https://docs.cntd.ru/document/564979885 (Дата обращения: 06.06. 2021).
См.: Банк нормативных правовых актов в Российской Федерации // http://pravosearch.minjust.ru:8080/bigs/portal.html (Дата обращения: 04.06.2021).
См., например: Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза, подписанный в г. Москве 11 апреля 2017 г. Вступил в силу, в том числе для Российской Федерации, 1 января 2018 г. // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) 2018. 9 янв.
See: ISO 19600:2014 Compliance management systems — Guidelines // https://www.iso.org/ru/standard/62342.html (Дата обращения: 04.06.2021).
Vadim V. Soloviev et al.
Antitrust Compliance: System Standardization Issues
на риск-ориентированном подходе и был ориентирован на финансовую сферу5.
Аналогичный по сути подход был использован в Положении Банка России от 16 декабря 2003 г. № 242-П (ред. от 04.10.2017) «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах»6.
В Европе к этому периоду уже созрело понимание того, что внедрение комплаенс-систем для некоторых категорий хозяйствующих субъектов должно стать обязательным. Несмотря на то, что законодательство ФРГ в начале XXI в. обязывало вводить комплаенс-системы в банковской и страховой сферах, рядом (в частности, У. Шнайдером) исследователей была высказана мысль, что комплаенс-систему компания обязана вводить вне зависимости от тех или иных факторов для обеспечения исполнения сотрудниками таких компаний обязательных требований закона [7].
Согласно п. 3.17 ISO 19600:2014 комплаенс определяется как деятельность по обеспечению юридическим лицом соблюдения обязательных требований путем воздействия на поведение работников и формирования корпоративной культуры.
Как показывает анализ, ключевые идеи общего ком-плаенса организации (в частности, использование риск-ориентированного подхода) оказали заметное влияние на разработку в 2013 г. Международной торговой палатой (ICC) Практического пособия ICC по антимонопольному комплаенсу [8], которое стало важным стимулом для глобального внедрения этого инструмента в хозяйственную практику.
Росту интереса российского бизнеса и государства к теме антимонопольного комплаенса способствовала позиция ФАС России, которая была сформирована по результатам дискуссии, предложенной некоммерческим партнерством «Содействие развитию конкуренции» (ныне — Ассоциация антимонопольных экспертов) 13 марта 2015 г. [9].
При этом, конечно, не стоит забывать, что теория и практика предупреждения правонарушений (в том числе в экономической сфере) в нашей стране и в СССР в целом) была хорошо развита уже к началу 1970-х гг., когда едва ли не каждый орган власти, учреждение и предприятие ежегодно разрабатывали и принимали планы профилактики правонарушений в своей деятельности, ориентированные на специфику такой деятельности.
Именно в этот период была выдвинута идея принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных респу-
блик по профилактике преступлений [10, с. 97], которая была реализована лишь в 2016 г. в форме Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»7 (далее -Федеральный закон о профилактике правонарушений).
Предложенное в данном Законе определение понятия системы профилактики правонарушений как совокупности «субъектов профилактики правонарушений, лиц, участвующих в профилактике правонарушений, и принимаемых ими мер профилактики правонарушений, а также основ координации деятельности и мониторинга в сфере профилактики правонарушений» (ст. 2 Федерального закона о профилактике правонарушений) вполне могло выступить как основа для разработки проекта соответствующего государственного стандарта и соответствующих отраслевых стандартов.
Важный шаг для реализации Федерального закона о профилактике правонарушений был сделан при разработке в рамках основного направления стратегического развития РФ «Реформа контрольной и надзорной деятельности»8 Стандарта комплексной профилактики нарушений обязательных требований, утвержденного соответствующим проектным комитетом в сентябре 2017 г.9, который до настоящего времени не реализован в качестве ГОСТ Р, но, по-видимому, повлиял на принятие Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2016 г. № 1564, которым были утверждены Правила проведения субъектами профилактики правонарушений мониторинга в сфере профилактики правонарушений10.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что поскольку Федеральный закон о профилактике правонарушений относит к субъектам профилактики лишь органы государственной власти (за исключением органов законодательной и судебной власти, Президента Российской Федерации и некоторых других государствен-
5 See: AS 3806—2006 Australian Standard. Compliance programs (Prepared by Committee QR-014, Compliance Systems. Published on 9 March 2006) // https://www.saiglobal.com/PDFTemp/Pre-views/0SH/as/as3000/3800/3806-2006.pdf (Дата обращения: 04.06.2021).
6 См.: Вестник Банка России. 04.02.2004. № 7.
7 См.: СЗ РФ. 27.06. 2016 . № 26 (ч. I). Ст. 3851.
8 См.: Паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» (утв. президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 21 декабря 2016 г. № 12) (с изменениями и дополнениями) https://base.garant. ги/71682144/ (Дата обращения: 04.06.2021).
9 См.: Стандарт комплексной профилактики нарушений обязательных требований (утв. Протоколом заседания проектного комитета по основному направлению стратегического развития Российской Федерации «Реформа контрольной и надзорной деятельности» от 12.09.2017 № 61(11)) // http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_282091/ (Дата обращения: 04.06.2021).
10 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от
30.12.2016 № 1564 «О проведении субъектами профилактики правонарушений мониторинга в сфере профилактики правонарушений в Российской Федерации» // http://publication.pravo. gov.ru/Document/View/0001201701030007?index=0®rangeSize=1 (Дата обращения: 04.06.2021).
Original Article / Antitrust Compliance No. 2 (26) 2021
ных органов) и местного самоуправления (ст. 5), то соответствующее постановление не распространяется на организации и граждан, которые согласно ст. 13 указанного Закона вправе добровольно участвовать в профилактике правонарушений по правилам, предусмотренным данным законом.
Данное положение основного нормативного правового акта в области профилактики любых видов правонарушений в нашей стране, каковым является Федеральный закон о профилактике правонарушений 2016 г., несомненно, имеет важное методологическое значение для разработки проекта ГОСТ Р, посвященного стандартизации системы антимонопольного комплаенса.
Развитие и внедрение в российскую хозяйственную практику системы антимонопольного комплаенса как инструмента предупреждения нарушений антимонопольного законодательства является важным элементом реализации государственной политики не только в области защиты, но развития конкуренции в целях обеспечения роста экономики России, повышения качества жизни граждан нашей страны.
В соответствии с подп. «л» п. 2 принятого 21 декабря 2017 г. Указа Президента Российской Федерации «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» № 618 (далее — Указ Президента РФ №618) «стимулирование хозяйствующих субъектов, в том числе занимающих доминирующее положение на товарных рынках, внедряющих систему внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства»11 признано одним из основополагающих принципов государственной политики по развитию конкуренции.
Согласно утвержденному тем же Указом Президента РФ Национальному плану развития конкуренции в Российской Федерации на 2018—2020 гг. (далее — Национальный план по развитию конкуренции) Правительству РФ было рекомендовано в срок до 1 января 2019 г. внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона, предусматривающего правовое регулирование системы внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства (подп. «ж» п. 4).
Данное положение Национального плана по развитию конкуренции было реализовано в Федеральном законе от 1 марта 2020 г. № 33-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции».
Указанным Законом ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции) была дополнена новым п. 24, в котором дана следующая дефиниция по-
11 См.: Указ Президента РФ от 21 декабря 2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» // СЗ РФ. 25 12. 2017. № 52 (ч. I). Ст. 8111.
нятия антимонопольного комплаенса (без его непосредственного использования): «система внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства — совокупность правовых и организационных мер, предусмотренных внутренним актом (внутренними актами) хозяйствующего субъекта либо другого лица из числа лиц, входящих в одну группу лиц с этим хозяйствующим субъектом, если такой внутренний акт (внутренние акты) распространяется на этого хозяйствующего субъекта, и направленных на соблюдение им требований антимонопольного законодательства и предупреждение его нарушения»12.
Одним из недостатков данного определения, на наш взгляд, является отсутствие такой задачи комплаенса, как пресечение нарушений антимонопольного законодательства, предупреждение и пресечение основанных на нем нормативных правовых актов и актов правоприменения.
Этот пробел, на наш взгляд, может быть устранен путем внесения в ст. 4 и 91 Закона о защите конкуренции соответствующих изменений.
Одновременно с внесением изменений в ст. 4 Закон о защите конкуренции был дополнен новой ст. 91, согласно которой любой хозяйствующий субъект (организация или их группа, а также гражданин) вправе организовать систему антимонопольного комплаенса в целях соблюдения антимонопольного законодательства и предупреждения нарушения данного законодательства (ч. 1).
Закрепленный данной нормой принцип добровольности создания хозяйствующим субъектом системы антимонопольного комплаенса, по сути, который, согласно Дж. Наю, есть «мягкая сила», позволяющая добиваться желаемого эффекта без принуждения [11], предопределил наиболее целесообразную форму внедрения этой системы на основе такой формы «мягкого права» как национальный стандарт. Общие требования к национальным стандартам, правила их разработки и легализации установлены Федеральным законом от 29 июня 2015 г. №162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации»13.
При этом необходимо подчеркнуть, что принцип добровольности создания хозяйствующим субъектом системы антимонопольного комплаенса не распространяется на органы власти, что в полной мере соответствует ранее рассмотренной ст. 5 Федерального закона о профилактике правонарушений.
Статьей 91 Закона о защите конкуренции также закреплены рекомендации к содержанию внутренних актов хозяйствующих субъектов, формирующих основу системы антимонопольного комплаенса, которая вклю-
12 См.: Рос. газета. 2006. 27 июля.
13 См.: СЗ РФ. 06.07 2015 . № 27. Ст. 3953.
Vadim V. Soloviev et al. Antitrust Compliance: System Standardization Issues
чает: 1) регламентацию порядка проведения оценки рисков нарушения антимонопольного законодательства, связанных с осуществлением хозсубъектом своей деятельности; 2) меры, нацеленные на снижение рисков нарушения антимонопольного законодательства, связанных с осуществлением хозсубъектом своей деятельности; 3) меры по контролю за функционированием в хозсубъекте системы внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства; 4) регламентацию порядка ознакомления работников хозяйствующего субъекта с соответствующими внутренними актами; 5) наличие должностного лица, ответственного за функционирование системы внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства (ч. 2).
Очевидно, что, поскольку приведенные выше положения являются для хозяйствующего субъекта рекомендацией, последний вправе самостоятельно решать вопрос о том, каким именно субъектным составом будет обеспечиваться функционирование системы антимонопольного комплаенса: а) специально выделенным сотрудником организации (уполномоченным по антимонопольному комплаенсу, комплаенс-менеджером, комплаенс-офице-ром) или б) сотрудником, которому данная функция вменена наряду с иными сходными функциями (антикоррупционный комплаенс, налоговый комплаенс, контрактный комплаенс и др.); в) специальным подразделением по общему комплаенсу или антимонопольному комплаенсу; г) организацией или гражданином, нанятыми на основе гражданско-правового договора.
Для индивидуальных предпринимателей и иных граждан, осуществляющих хозяйственную деятельность, которые, как правило, лишены возможности полноценно самостоятельно осуществлять функции антимонопольного комплаенса, объективно возникает потребность во вступлении или в создании локальных, региональных и федеральных ассоциаций антимонопольного комплаенса, способных на приемлемых для участников условиях обеспечить реализацию соответствующей функции.
Выбор хозяйствующим субъектом той или иной модели организации системы антимонопольного комплаенса в значительной степени будет зависеть не только от особенностей его организационно-правовой формы и управления, но и от специфики основных видов деятельности такого хозсубъекта, рынка, на котором он действует, и его положения на таком рынке.
Вместе с тем любой конкретной системе антимонопольного комплаенса любого хозяйствующего субъекта свойственны общие цели, терминология, принципы, структура, процедуры и методология построения (организации) и функционирования.
Стандартизацию этих элементов, на наш взгляд, нужно рассматривать в качестве первоочередной задачи реализации новых возможностей в области профилактики и пресечения нарушений антимонопольного зако-
нодательства в деятельности хозяйствующих субъектов, которые открылись в связи со вступлением в силу Федерального закона от 1 марта 2020 г. №33-Ф3.
В связи с этим авторы считают целесообразным предложить разработку и внедрение в хозяйственную практику нового национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р «Система внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства (система антимонопольного комплаенса) хозяйствующего субъекта» (далее — Национальный стандарт антимонопольного комплаенса), ориентированного, прежде всего, на организации и индивидуальных предпринимателей. Именно эти категории хозяйствующих субъектов включают подавляющее большинство правопользователей в области антимонопольного регулирования.
Важно отметить, что набор инструментов, который может быть закреплен предлагаемым Национальным стандартом антимонопольного комплаенса, способен создавать лишь предпосылки для организации хозяйствующими субъектами единообразных (т. е. сравнимых) потенциально эффективных систем комплаенс-контроля, ориентированных на предупреждение и пресечение нарушений антимонопольного законодательства.
Реальная же эффективность таких систем, проявляющаяся, прежде всего, в снижении невынужденных издержек хозяйствующего субъекта, обусловленных совершением нарушений антимонопольного законодательства хозяйствующим субъектом, его собственником (сособственниками) или работниками (в том числе лицами, выполняющими управленческие функции), будет зависеть не только от 1) заинтересованности и способности того или иного хозяйствующего субъекта сформировать на основе общих подходов такую систему антимонопольного комплаенса, которая в максимально возможной степени отвечала бы специфике основной деятельности того рынка (или рынков), участником которого он является, и 2) способности государства ясно сформулировать и гарантировать стимулы к соблюдению антимонопольного законодательства, но и от, как справедливо замечают И.В. Князева и К.В. Дозмаров, адаптивного включения системы антимонопольного комплаенса «в содержательный концепт менеджмента организации» и выведения «ее на такой уровень, чтобы поведенческая политика, предусмотренная программой, стала частью конкурентной культуры компании» [12, с. 128].
Перечисленными условиями, однако, не ограничен круг наиболее существенных факторов эффективности системы антимонопольного комплаенса.
К таким факторам, на наш взгляд, следует отнести возможности интеграции антимонопольного и иных видов комплаенса, призванного обеспечивать соблюдение запретов и ограничений, установленных смежным законодательством.
Original Article / Antitrust Compliance No. 2 (26) 2021
Примером такой интеграции может служить система сводного комплаенса, которая получила закрепление в Методических рекомендациях по внедрению внутреннего контроля соблюдения антимонопольного законодательства, законодательства о государственном оборонном заказе и законодательства, регулирующего закупочную деятельность, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2017 г. № 795-р14 для организаций, осуществляющих деятельность в сфере оборонно-промышленного комплекса и (или) являющихся головными исполнителями (исполнителями) государственного оборонного заказа (далее — Методические рекомендации по сводному комплаенсу в сфере ОПК-ГОЗ; Методические рекомендации).
Основными целями принятия Методических рекомендаций по сводному комплаенсу в сфере ОПК-ГОЗ стало:
1) формирование у соответствующих хозяйствующих субъектов «единого подхода к организации внутреннего контроля соблюдения требований федеральных законов "О защите конкуренции", "О государственном оборонном заказе", "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее — сводное законодательство)»;
2) предупреждение совершения ими нарушений сводного законодательства.
Анализ указанных выше Методических рекомендаций позволяет заключить, что, принимая их, Правительство Российской Федерации рассчитывало на оптимизацию бюджетных затрат, связанных с внедрением соответствующего сводного комплаенса, достижение синерги-ческого эффекта в предупреждении взаимосвязанных нарушений не только антимонопольного и закупочного законодательства, но и административного и уголовного законодательства, устанавливающего ответственность за указанные выше нарушения.
Основанием для такого вывода служит то обстоятельство, что разработчик Методических рекомендаций к наиболее типичным регулируемым рискам отнес также антиконкурентные, в том числе картельные, соглашения, за которые предусмотрена не только административная, но и уголовная ответственность (п. 5 Методики выявления и оценки регулируемых рисков, приложение № 1 к Методическим рекомендациям).
Помимо организаций ОПК на сегодня рядом крупных российским компаний, деятельность которых связана со значительными рисками нарушения антимонопольного законодательства и уплаты крупных «оборотных» штра-
14 См.: https://fas.gov.ru/documents/561689 (Дата обращения: 04.06.2021).
фов (в частности, ГК «Сибур»15, ПАО «ГМК «Норильский никель», ГК «Российские автомобильные дороги», ПАО «МТС», ПАО «Россети» и др.), накоплен значительный опыт по разработке и внедрению систем антимонопольного комплаенса.
Попытка обобщить этот опыт была предпринята Ассоциацией комплаенс-менеджеров в рамках разработанного совместно с участием специалистов НИУ «Высшая школа экономики» проекта Стандарта системы внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства (системы антимонопольного комплаенса), который включает не только минимальные требования к содержанию внутренних актов хозяйствующих субъектов, установленные Федеральным законом от 01.03.2020 № 33-ФЗ, но и поэтапный алгоритм разработки и внедрения системы антимонопольного компла-енса, включающий: 1) подготовительный этап; 2) этап разработки плана мероприятий «Дорожной карты по разработке и внедрению системы предупреждения антимонопольных рисков»; 3) этап разработки антимонопольной политики хозяйствующего субъекта; 4) этап формирования органа антимонопольного комплаенса; 5) этап определения механизмов выявления, анализа и оценки рисков нарушения антимонопольного законодательства, 6) этап внедрения антимонопольного комплаенса, предусматривающий: а) проведение тренингов, целевых инструктажей, повышение квалификации работников; б) осуществление мониторинга функционирования внедренной системы антимонопольного комплаенса; в) корректировку действий по устранению выявленных несоответствий и внесение изменений в систему антимонопольного комплаенса.
Данный опыт, на наш взгляд, вполне может быть использован при разработке проекта национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р «Система внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства (система антимонопольного комплаенса) хозяйствующего субъекта»16.
Выводы
1. Закрепленный Федеральным законом от 1 марта 2020 г. № 33-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» принцип добровольности
15 См., например: Сибур. Антимонопольная политика // https://www. sibur.ru/antimonopoly_policy/ (Дата обращения: 06.06.2021).
16 Для разработки проекта указанного национального стандарта Ассоциация комплаенс-менеджеров планирует привлечь Республиканский научно-исследовательский институт интеллектуальной собственности» (РНИИИС), который ранее уже выступил в качестве разработчика ГОСТ Р 58223-2018 «Интеллектуальная собственность. Антимонопольное регулирование и защита от недобросовестной конкуренции», вступивший в силу 1 декабря 2018 г. См.: https://fas.gov.ru/news/26106 (Дата обращения: 04.06.2021).
Vadim V. Soloviev et al. Antitrust Compliance: System Standardization Issues
создания хозяйствующим субъектом системы антимонопольного комплаенса, в сущности, предопределил наиболее целесообразную форму широкого внедрения данной системы в хозяйственную практику на основе такой формы «мягкого» права как национальный стандарт.
2. Хотя ГОСТ Р является документом добровольного применения хозяйствующими субъектами — участниками правоотношений, возникающих в связи с организацией и функционированием систем антимонопольного комплаенса, антимонопольный регулятор вправе рекомендовать хозяйствующим субъектам руководствоваться данным актом, подобно тому как Правительство РФ своим распоряжением от 26 апреля 2017 г. № 795-р ввело для организаций, осуществляющих деятельность в сфере ОПК и (или) являющихся головными исполнителями (исполнителями) ГОЗ, ввело Методические рекомендации по внедрению внутреннего контроля соблюдения антимонопольного и закупочного законодательства.
3. Применение разрабатываемого в настоящее время по инициативе Ассоциации Комплаенс-менеджеров проекта ГОСТ Р «Система внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства (система антимонопольного комплаенса) хозяйствующего субъекта» может стать обязательным в результате использования ФАС России и (или) Центрального Банка России так называемого правила нормативной ссылки, которое закреплено в ст. 27 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации». Реализация данного правила может быть осуществлена путем издания нормативного правового акта (приказа), в котором содержится ссылка на необходимость для контролируемых лиц руководствоваться положениями соответствующего ГОСТ Р
4. Эффективность проектируемого ГОСТ Р «Система внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства (система антимонопольного комплаенса) хозяйствующего субъекта» будет зависеть не только от способности того или иного хозяйствующего субъекта сформировать на основе соответствующего национального стандарта систему антимонопольного комплаенса, которая будет наиболее полно отвечать специфике основной деятельности хозсубъек-та, но и от способности государства определить и гарантировать эффективные стимулы к соблюдению антимонопольного законодательства.
5. Существование на сегодня такого стимула к соблюдению антимонопольного законодательства, как отнесение организации или индивидуального предпринимателя, внедрившего эффективную систему антимонопольного комплаенса, к категории хозсубъектов с низким риском рисков нарушения антимонопольного законодательства при осуществлении государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства РФ и, соответственно, не подлежащих плановым про-
веркам со стороны антимонопольного регулятора, по мнению авторов, для большинства контролируемых является недостаточным побудительным мотивом для добровольного внедрения системы антимонопольного комплаенса в их деятельность.
Изначально основным разработчиком проекта Федерального закона от 01.03.2020 № ЗЗ-ФЗ, как пишет А.В. Молчанов, «в целях стимулирования развития механизма комплаенса в России» [1, с. 14], предлагалось дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) новым смягчающим обстоятельством, позволяющим при определенных условиях назначать более мягкое наказание за нарушение антимонопольного законодательства в случае наличия у хозсубъекта действующей системы антимонопльного комплаенса. Как известно, законодатель не поддержал эту идею в предложенном виде, что, однако, на наш взгляд не является причиной для того, чтобы отказаться от поиска лучшего решения.
Для решения данной задачи в качестве одного из возможных вариантов предлагается рассмотреть возможность дополнения не только ст. 4.1, 4.11 и 4.2 КоАП РФ положениями, предусматривающими обязательность и пределы снижения размера наказания или замены наказания более мягким в случае совершения антиконкурентного административного правонарушения юридическим или физическим лицом, которое внедрило эффективную систему антимонопольного комплаенса, но и статей КоАП РФ, предусматривающих ответственность за нарушения антимонопольного законодательства, положениями об условиях освобождения от ответственности при наличии эффективной системы антимонопольного комплаенса. ■
Литература [References]
1. Антимонопольный комплаенс: текущая практика и перспективы развития (Аналитический доклад Аналитического центра при Правительстве РФ). 2015. Декабрь. URL: http://ac.gov.ru/files/ publication/a/7838.pdf (Дата обращения: 31.05.2021). [Antimonopoly compliance: current practice and development prospects (Analytical report of the Analytical Center under the Government of the Russian Federation). 2015. December. URL: http://ac.gov.ru/ files/publication/a/7838.pdf (Accessed: 31.05.2021) (In Russ.)]
2. Молчанов А.В. Антимонопольный комплаенс: значение и перспективы правового регулирования // Юрист. 2017. № 17. С. 11—14. [Molchanov A.V. Anti-Monopoly Compliance: Significance and Legal Regulation Perspectives // Jurist. 2017. № 17. P. 11 — 14 (In Russ.)]
3. Пружанский В.Е., Суббот А.В. Антимонопольный комплаенс: цена вопроса // Закон. 2017. № 12. С. 38—43.
Original Article / Antitrust Compliance No. 2 (26) 2021
[Pruzhansky V.E., Subbot A.V. Antitrust compliance: what's at stake // Zakon. 2017. № 12. P. 38—43 (In Russ.)]
4. Варламова А.Н. Правовые средства осуществления антимонопольного комплаенса // Конкурентное право. 2019. № 1. С. 3—7. [ Varlamova A.N. Legal Means of Performance of Antimonopoly Compliance // Competition Law. 2019. № 1. P. 3—7 (In Russ.)]
5. Максим Шаскольский: одна из задач ФАС — через комплаенс снизить количество нарушений антимонопольного законодательства. URL: https://fas.gov. ru/news/31143 (Дата обращения: 18.02. 2021). [Maxim Shaskolsky: one of the tasks of the FAS is to reduce the number of violations of antitrust laws through compliance. URL: https://fas.gov.ru/news/31143 (Accessed: 18.02. 2021) (In Russ.)]
6. Клэр Наден. Новый стандарт управления соответствием делает всех победителями. URL: https://www. iso.org/ru/news/ref2656.html. 2021. April,14th (Дата обращения: 05.06.2021). [Clare Naden. New standard for compliance management makes everyone a winner. URL: https://www.iso.org/ru/news/ref2656.html. 2021. April,14th (Accessed: 05.06.2021) (In Russ.)]
7. Schneider U. Compliance als Aufgabe der Unternehmensleitung // ZIP. 2003. P. 649—650.
8. Практическое пособие ICC по антимонопольному комплаенсу). URL: http://www.iccwbo.ru (Дата обращения: 05.06.2021). [Practical antitrust tools for SMEs and larger companies. URL: http://www.iccwbo. ru (Accessed: 05.06.2021)]
9. Игорь Артемьев: Мы уже ввели институты предупреждения и предостережения, теперь самое время вводить комплаенс. URL: https://fas.gov. ru/news/6046 (Дата обращения: 04.06.2021). [Igor Artemyev: We have already introduced warning and warning institutions, now is the time to introduce compliance. URL: https://fas.gov.ru/news/6046 Accessed: 04.06.2021) (In Russ.)]
10. Максимов С.В., Валуйсков Н.В. Новый закон об основах профилактики правонарушений: некоторые концептуальные недостатки и пути их устранения // Аграрное и земельное право. 2016. № 9 (141). С. 96— 102. [Maksimov S.V., Valuyskov N.V. New law on the basis of prevention of offences: some conceptual faults and ways of their solution // Agrarian and land lawio 2016. № 9 (141). P. 96—102 (In Russ.)]
11. Nye J.S. Soft Power. The Means to success in world politics. New York: Public Affairs, 2004. 192 p.
12. Князева И.В., Дозмаров К.В. Антимонопольный ком-плаенс — профилактика компаниями рисков нарушения конкурентного законодательства // ЭКО. 2020. № 4 (550). С. 110—129.
DOI: 10.30680/EC00131-7652-2020-4-110-129 [Knyazeva I.V., Dozmarov K.V. Antitrust сompliance рrogramme — рrevention of risks of violation of competition law by the company // ECO. 2020. № 4 (550). P. 110—129 (In Russ.)
DOI: 10.30680/EC00131-7652-2020-4-110-129] Сведения об авторах
Соловьев Вадим Владимирович: председатель правления Ассоциации комплаенс-менеджеров
Юшкин Сергей Васильевич: кандидат юридических наук, заслуженный юрист Удмуртской Республики, член Ассоциации комплаенс-менеджеров E-mail: yushkin888@yandex.ru
Максимов Сергей Васильевич: доктор юридических наук, профессор, советник руководителя ФАС России, главный научный сотрудник Института проблем развития науки РАН
E-mail: sergeymax2006@yandex.ru
Статья поступила в редакцию: 04.05.2021 Принята к публикации: 07.06.2021 Дата публикации: 29.06.2021
The paper was submitted: 04.05.2021 Accepted for publication: 07.06.2021 Date of publication: 29.06.2021
