CC BY
491
ЗОНА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
В.А. НОМОКОНОВ
Антикоррупционная политика: проблемы формирования и реализации
В статье рассматриваются вопросы, связанные с оценкой состояния коррупционной ситуации в России, а также адекватности законодательства этой ситуации; характер и степень общественной опасности коррупции; особенности причин коррупционных проявлений. Специальному анализу подвергнуты основные проблемы формирования и реализации антикоррупционной политики государства и возможные направления ее оптимизации.
Ключевые слова: коррупция, общественная опасность, антикоррупционная политика, причины коррупции, социальные последствия коррупции.
Государственное противодействие коррупции может осуществляться и осуществляется на разных уровнях, в разных сферах общественной жизни и с применением самых разных организационных форм и правовых средств. Чтобы такое противодействие было эффективным, должна формироваться специальная система мер и приоритетов борьбы — антикоррупционная государственная политика (стратегия) [18]. Руководством страны совершенно правильно делается акцент на том, что борьба с коррупцией должна носить системный характер.
Нормативно-правовое регулирование антикоррупционной деятельности — важная составляющая часть названной политики, которая включает также информационно-аналитическую, организационно-управленческую, правоприменительную и профилактическую деятельность.
Все эти составляющие имеют самостоятельное значение в деле борьбы с коррупцией. Может быть принят хороший закон, который будет ослабляться плохим мониторингом коррупционной ситуации, ошибочными неадекватными кадровыми решениями, избирательной судебно-следственной практикой или отсутствием профилактики коррупции. И в рамках плохого или недостаточного законодательства руководители разных уровней и правоприменители могут быть более или менее активными в своих усилиях. Решающее зна-
НОМОКОНОВ Виталий Анатольевич — доктор юридических наук, профессор Дальневосточного государственного университета, директор Владивостокского Центра по изучению организованной преступности.
чение часто имеет явно выраженная политическая воля или, наоборот, ее отсутствие.
В сложившихся условиях руководство страны предпринимает масштабные усилия по формированию антикоррупционной политики. В 2008-2009 гг. были приняты пакеты антикоррупционных законов и Национальный план противодействия коррупции, в 2010 г. — Национальная стратегия и новый Национальный план противодействия коррупции. Не умаляя значимости проделанной работы, следует все же отметить, что в названных документах ни слова не говорится о теневой экономике как экономической основе коррупции и структурах организованной преступности как основном корруптере и социальной базе коррупции. Представляется, что без учета этих факторов, теснейшим образом связанных с коррупцией, любые антикоррупционные меры будут носить преимущественно имитационный характер.
В федеральном законе «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г., судя по его тексту, содержание понятия «коррупция» сводится к незаконному использованию лицом своего должностного положения в целях получения выгоды имущественного характера (ст. 1 № 273-Ф3). Примерный перечень видов коррупционного поведения также содержится в законе. Это злоупотребление служебным положением (или полномочиями), дача и получение взятки, коммерческий подкуп. Коррупцией признается также совершение названных деяний от имени или в интересах юридического лица.
С одной стороны, такое понимание является достаточно широким, так как сюда в результате попадают и разнообразные хищения (мошенничество) путем использования служебного положения, а также злоупотребления, не связанные с собственно коррупционными актами как своего рода сделками, подобными купле-продаже. Таким образом, коррупция представляет собой, прежде всего, торговлю властью в государственном и негосударственном секторах. Иными словами, это коммерциализация власти, превращение в товар ресурса, который по определению исключен из товарно-денежных отношений. В этом отношении коррупция сродни проституции, поскольку сексуальные и политические отношения не должны быть коммерческими в цивилизованном нравственном обществе.
С другой стороны, в новом законе трактовка коррупции дана в определенном аспекте: под коррупцию подпадают только действия корыстно мотивированные, т. е. совершаемые «в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами» (ст. 1 № 273-Ф3). Между тем в Конвенции ООН против коррупции 2003 г. (от 31.10.2003 № 58/4) этот термин означает соответствующие деяния с целью получения любого («какого-либо») «неправомерного преимущества» (статьи 15, 16, 19 Конвенции). Это могут быть, например, помощь в избирательной кампании, «решение» кадровых вопросов, сексуальные услуги и т. п.
Международное законодательство более широко трактует и объективную сторону коррупционных деяний: уже сами обещание, предложение или вымогательство взятки образуют оконченный состав преступления, в то время как по российскому законодательству это будут лишь приготовительные действия, наказуемые только в особых случаях (когда речь идет о тяжких или особо тяжких преступлениях).
Коррупция, как представляется, — это противоправная, осуществляемая вопреки интересам государства и общества, виновная деятельность, носящая характер подкупа-продажности, совершаемая лично или через посредников путем незаконного испрашивания, получения либо предоставления имущества, благ, услуг, а равно путем использования служебного положения, имеющегося статуса, возможностей и направленная на достижение указанными лицами своих личных, групповых или корпоративных целей.
Именно подкуп, который оборачивается продажностью подкупаемых, характеризует содержание коррупции, является стержнем коррупции. Однако последняя подкупом не ограничивается, как видно из международно-правовых документов и названного Закона.
Если взглянуть на коррупцию глубже, то ее сущность, как представляется, заключается в перерождении государства из организации по защите общих интересов в корпоративную структуру, обслуживающую частные интересы и обеспечивавшую их защиту от интересов общих. Другими словами, сущность ее состоит в предательстве чиновниками государства, граждан. Тотально коррумпированное государство выглядит предателем собственного народа.
Следует видеть реальный многообразный ущерб, который причиняется коррупцией, и связанные с этим угрозы национальной безопасности страны.
В экономической сфере прямые потери от коррупции составляют до 25 % ВВП страны, от 20 до 25 млрд долл. США ежегодно. Например, по некоторым данным, до 90 % зарубежных кредитных средств уходит на различные выплаты чиновникам, до реального сектора доходит не более 10 % [6]. В результате тормозится экономическое развитие, устраняется свободная экономическая конкуренция, устанавливается монополизм, ухудшается инвестиционный климат страны в целом и ее отдельных регионов. Кроме того, коррупция непосредственно влияет на рост цен на товары и услуги, существенно стимулирует рост теневой экономики.
В политической сфере главным следствием коррупции является разложение государства вследствие его захвата, фактической приватизации частными корпоративными структурами. Государство вместо защиты общих интересов становится служанкой коррупционеров. Кроме того, подрывается доверие населения к власти, создается нежелательный имидж страны и ее руководства за рубежом; подрывается принцип законности, гибнет правосудие.
В социальной сфере усиливается напряженность, так как из-за коррупции растут масштабы социальной несправедливости. Коррупция явно подрывает и общественную безопасность, так как вследствие ее распространения покры-
ваются многие преступления, в том числе террористической направленности, наркобизнес, сексбизнес и «крышуются» многие преступники и преступные группировки. Вследствие коррупции не получают должного реагирования и факты грубого нарушения правил пожарной безопасности, дорожного движения и т. п.
В духовно-идеологической сфере усиливается терпимость к коррупции, которая все больше воспринимается общественным мнением как «норма жизни». Соответственно в народе растет и правовой нигилизм [4].
Количество зарегистрированных преступлений коррупционной направленности в стране ежегодно исчисляется десятками тысяч, а, по данным НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, фактическое их количество составляет около 2 миллионов. Уже и официальные лица (например А.А. Аникин, возглавляющий антикоррупионное управление Генпрокуратуры) признают: «...сегодня Россия приобрела стойкий имидж клептократического и глубоко коррумпированного государства не только внутри страны, но и за рубежом» [1].
В мировом «Индексе восприятия коррупции» (2010 Corruption Perceptions Index), который ежегодно публикует неправительственная организация Transparency International, Россия показывает крайне низкие результаты. По сравнению с рейтингом 2009 г. ее позиции ухудшились: в этом году она получила 2,1 балла по десятибалльной шкале (в 2009 г. — 2,2), и сместилась с 146-го на 154-е место из 178-ми возможных. Представитель Transparency International в России Елена Панфилова назвала такой индекс национальным позором. «Все страны, у которых рейтинг ниже трех баллов, находятся в зоне очень высокой коррупции», — подчеркивает Панфилова. Для сравнения: у стран-лидеров рейтинга Дании, Новой Зеландии, Сингапура индекс коррупции — 9,3 балла.
Сегодня в мире наряду — и в связи — с экономической глобализацией происходит интернационализация и глобализация коррупции. Формы используемых коррумпированных денежных потоков все больше и больше делаются недоступными для контроля со стороны национальных правоохранительных органов. Реакцией на эту тенденцию отчасти явилось принятие международным сообществом в 2003 г. Конвенции ООН против коррупции.
Коррупция в России приобретает принципиально новое качество с конца 90-х годов: из разовых эпизодических услуг она превратилась в полулегальную политико-экономическую государственную систему. Теперь чиновники фактически переходят на содержание крупного бизнеса. Стать чиновником, не используя публичные возможности в частных целях, становится проблематичным. В коррупционной системе практически нельзя получить должность, связанную с использованием публичных возможностей, если ты не входишь в систему круговой поруки.
Наша страна сегодня попала в своеобразный коррупционный капкан, поскольку сформировалась устойчивая система отношений, фактически провоцирующих коррупционное поведение в различных сферах общественной
жизни, а также на верхних этажах власти (элитарная коррупция) и в обычных житейских ситуациях (низовая коррупция). Именно эта система делает даже законодательство, как сейчас говорят, коррупциогенным. Именно эта система объективно извращает и государственную политику, преобразуя ее в политику коррупционную.
Социологические опросы показывают, что все больше граждан уверены в росте коррупции, в том числе в высших эшелонах власти. По данным Аналитического центра Ю. Левады, сегодня 60 % граждан считает, что коррупции и злоупотреблений в названной сфере стало больше. Пять лет назад подобной позиции придерживалось только 45 % опрошенных. Возросло и число тех, кто считает заведение дел о коррупции следствием проведения лишь «показательной кампании» [13]. По мнению депутата Госдумы РФ В. Рашкина, коррупция стала фундаментом государственной системы управления в Российской Федерации. Коррупция и организованная преступность охватывают сегодня от 30 до 50 % общественных связей, они, по сути, превращаются в параллельно функционирующую систему власти [20].
Экономист О.А. Борисов предпринял интересную попытку периодизации развития коррупции в стране, рассматривая ее как «особый тип координации взаимодействия власти (государства) с гражданами и бизнесом по поводу получения экономических и социальных благ» [3]. На первом этапе (первая половина 90-х годов) коррупция из эпизодического поиска незаконной ренты переходит на постоянную основу, становится массовой. На втором этапе (вторая половина 90-х годов) коррупция переходит к взяткам в форме процента от сумм контрактов и договоров. На третьем этапе (конец 90-х годов-начало XXI века) широко распространяются рейдерство, оказание регулярных коррупционных услуг, роль основного корруптера переходит к организованной преступности. Четвертый этап (первая пятилетка 2000-х годов) характеризуется оговоренными процентами от прибыли бизнес-структур, формированием коррупционных картелей. Пятый этап, переживаемый сегодня, отличается формированием коррупционной монополии, завершением захвата и приватизации государства представителями групп специальных интересов экономической и политической элит. В результате социально деструктивных процессов возникает феномен несостоятельности государства, формируются клептократические основы политического режима [3]. Выводы других экспертов схожи. По мнению О. Дамаскина, в стране может закрепиться новое социально-экономическое образование, ориентированное исключительно на обогащение незначительной части общества за счет большинства граждан и ресурсное обслуживание мировой экономики [7].
Ключевой вопрос, который возникает в связи с изложенным: как далеко на самом деле в России зашел коррупционный процесс, какова степень криминально-коррупционного перерождения российского государства? Если коррупция в стране очень сильна, даже системна, но еще не стала системо-
образующей, то шансы существенно изменить ситуацию пока есть. Если же коррупция, как полагают некоторые эксперты, стала политической основой государства, сутью нынешней российской власти и социума, то, увы, неминуем дальнейший развал государства. Хочется надеяться, что в ходе реализации недавно принятых Национальной стратегии и Национального плана противодействия коррупции (на 2010-2011 гг.) ситуация все же будет меняться в лучшую сторону.
Поскольку правовая политика зависит от состояния общества, постольку эффективная антикоррупционная политика должна основываться на учете особенностей причин коррупции.
Самое распространенное объяснение разгула коррупции в России в глазах граждан заключается в корыстолюбии чиновничества. Другие полагают, что дело в несовершенстве законодательства и его неоправданной мягкости к коррупционерам. Третьи считают, что причины коррупции носят экономический характер. Представляется, что коррупция имеет не одну причину, а порождается сложным многослойным причинным комплексом. Этот комплекс образует совокупность политических, экономических, социальных и идеологических (социально-психологических) причин-факторов.
У нас в стране коррупция коренится, прежде всего, в деформациях политической сферы, деформациях государственной власти, в ее гипертрофии или чаще гипотрофии.
Н. Злобин, известный американский специалист, полагает, что «...власть должна быть честной всегда, в том числе, по отношению к событиям сегодняшнего дня, по отношению к своему народу сегодня, к действующему закону. И главная задача любого президента заключается в том, чтобы обеспечить честность власти, привести ее полностью в соответствие с законами, добиться того, что каждый чиновник, который является представителем этой власти, был честен и законопослушен. Нечестный чиновник сразу делает в широком общественном мнении нечестным и самого президента, подрывая его легитимность или вызывая сомнения в искренности мотивации при принятии тех или иных решений и, естественно, в неспособности очистить свой аппарат от коррупционеров. Такой чиновник является прямым государственным врагом президента, наносящим огромный политический вред. Именно это происходит сегодня в России» [10].
Обратимся теперь к оценкам отечественных экспертов. М. Делягин, один из ведущих российских экономистов, пишет, что наше государство создавалось 20 лет назад не для общественного блага, а для личного обогащения тех, кто его создавал, а все остальные люди воспринимаются им. просто как биомасса, подлежащая переработке в личное благосостояние [9].
В. Третьяков, главный редактор журнала «Политический класс», отмечает: «.Сама власть не желает ограничить свои аппетиты. То же самое относится и ко все нарастающей, но так и не дающей зримого эффекта борьбе
с коррупцией. Абсолютное большинство граждан убеждены: неэффективность эта есть просто производное от сращения власти с преступностью, причем не только экономической, но и уголовной» [24].
Российское государство само превратилось в основной источник коррупции, утверждает ректор Уральской академии государственной службы В. Лоскутов [16].
Известные российские ученые Ю.Н. Афанасьев, А.П. Давыдов, А.А. Пе-липенко, комментируя статью Д. Медведева «Россия, вперед», высказывают следующую позицию: «В постсоветское время российская власть, уже не стесняясь, позиционирует себя. как корпорацию частных собственников. При непосредственном участии первых лиц государства, с опорой на властный потенциал всех силовых структур, судебной системы и административных органов всех уровней идет грандиозное расхищение всего национального достояния и оформление в частную собственность физических лиц земли, ее недр, возведенных на ней предприятий. Происходят раздел, переделы, рейдерские захваты и квазиюридическое оформление фактической приватизации целых отраслей промышленности, транспортных коммуникаций и энергетических сетей. Все перечисленное по своей социальной сущности — средневековые территориальные захваты без малейшего раздумья о дальнейшей судьбе и эффективном предназначении захваченного. А с моральных и нравственных позиций — это волчье пиршество в овчарне, торжество алчности и звериной ненасытности диких людей. По отношению же к праву российская власть показывает себя откровенно нелегитимной и криминальной» [2].
Главным источником коррупции, на мой взгляд, является вовлечение государственных структур в механизмы распределения капиталов и товарноденежных потоков. Само государство, точнее, его политическая элита, втянулись в отношения собственности и распределения. А ведь государство должно только устанавливать правила игры на рынке и не становиться обычным продавцом или покупателем, преследующим индивидуальный интерес. Таким образом, суть проблемы заключена в необходимости изменения направленности политики государства на обеспечение интересов всех граждан, а не только отдельных избранных представителей.
Здесь было бы уместно уточнить и роль «прозрачности» в генезисе коррупции. Отсутствие такой прозрачности, скрытость (мутность) властных отношений и принимаемых решений — не просто благоприятное условие или благоприятный фон коррупции, а ее самостоятельная причина. Коррупция — это не просто продажность власти, а скрытая, тщательно скрываемая продажность. Именно поэтому механизмы власти должны быть максимально открытыми, прозрачными и эта открытость должна ограничиваться главным образом только интересами сохранения государственной, военной или коммерческой тайны.
Отметим, что в мире уже есть положительный опыт борьбы с коррупцией при помощи обеспечения максимальной открытости механизма принятия чи-
новниками решений. Так, в Республике Корея не так давно, как известно, внедрена антикоррупционная программа «OPEN», которая показала свою весьма высокую эффективность.
Существенной политической причиной коррупции является в целом безответственность, фактическая неподотчетность, неподконтольность исполнительной ветви власти законодательной, вообще власти, правоохранительных органов контролю со стороны гражданского общества. В нашей стране отсутствует институт парламентских расследований, который успешно действует в других странах. Впрочем, при нынешнем составе законодательных органов с полным доминированием «Единой России» такие расследования, боюсь, были бы небеспристрастными.
Основным экономическим источником коррупции являются процессы, происходящие в области теневой экономики. Неучтенными (и не учитываемыми) деньгами очень просто распоряжаться. Можно с уверенностью утверждать, что доля теневой экономики в экономической сфере государства прямо определяет и уровень коррупции. Сегодня специалисты говорят о появлении в стране феномена, именуемого не иначе как «коррупционная экономика» [25]. Согласно недавним подсчетам экономистов, итоги которых были обнародованы на Первом российском экономическом конгрессе (РЭК-2009), объем теневой и коррупционной составляющей по стране достиг астрономической суммы в 25,5 трлн р.
Экономической основой сложившегося в стране чудовищного уровня коррупции является, как полагают некоторые специалисты, помимо прочего, также и сырьевой перекос российской экономики. Выявлена следующая закономерность — чем выше в экономике сырьевая доля, тем выше и коррупция и наоборот. Интегральный экономический потенциал в развитых странах на 64 % формируется человеческим капиталом и на 20 % — сырьевым. В России — все наоборот: 72 % — сырьевой фактор и лишь 14 % — человеческий капитал. Ориентация экономики на сырьевые природные ресурсы приводит к низкой зарплате и росту коррупции [14]. Доморощенные олигархи во многом стали таковыми за счет, по существу, бесплатной и безнаказанной эксплуатации природной ренты.
Социальной базой коррупции служит сильнейшее имущественное расслоение граждан, особенно на фоне общей бедности или слабости государства. Двадцать российских богачей сегодня имеют совокупный доход, сопоставимый с государственным бюджетом страны. Беднейшие страны мира, как показывают специальные исследования, в то же время и самые коррумпированные. В этих странах возникает порочный круг: коррупция препятствует экономическому развитию, а общая бедность провоцирует новый виток коррупции. Удивительное дело: мировой финансовый кризис ничуть не «обеднил» ни одного российского миллиардера, число которых к тому же еще и удвоилось.
Весомый вклад в стимулирование коррупции вносит организованная преступность, которая сегодня стала основным и самым опасным корруптером.
Специалистам хорошо известно, что наиболее применяемым инструментом, который чаще всего используют преступные группировки, является подкуп чиновников и правоохранителей.
Истоки коррупции можно найти и в общественном сознании российских граждан. Здесь мы сейчас наблюдаем две взаимосвязанные социальные установки. Одна из них — это коррупционная зависимость, при которой коррупция воспринимается как неотъемлемый атрибут образа жизни в России. Такое восприятие и соответствующий образ жизни нередко неправильно называют «социальной нормой». Полагаю, что «массовое» или «массовидное» не есть синоним «нормальности». В противном случае мы придем к парадоксальному выводу о том, что в России закон борется или пытается бороться с нормальным поведением, не причиняющим вреда личности, обществу или государству.
Вторую установку можно охарактеризовать как коррупционную готовность. Последняя означает психологическую установку на решение различных проблем с помощью подкупа. Восприятие коррупции как «социальной нормы» (что не равнозначно признанию ее в таком качестве, просто «все так делают»), в свою очередь, формирует психологическую готовность давать взятки и брать их.
Нужно признать, что обе названные установки достаточно давно присутствуют в общественном сознании. На это обстоятельство обратил внимание Д.А. Медведев на недавней встрече с коллективом «Российской газеты»: «Социальная модель поведения, как это ни печально, передается из поколения в поколение. То есть то, что не являлось предосудительным тогда, не является зазорным и сегодня. И тогда взятку брать было не зазорно, и сейчас нормально. Мы, к сожалению, считаем, что это в порядке вещей. Это присутствует на всех уровнях. Это модель поведения, это стереотип, и его очень сложно изменить» [22].
В конечном счете, за названными деформациями общественного сознания, как представляется, скрыта еще более глубокая деформация. В основе ее — признание денег, капитала, собственности главной ценностью, что и ведет к отчуждению личности от общества и государства и к превращению всего и вся в товар и разменную монету.
Исходя из вышеизложенного, можно утверждать, что любые попытки борьбы с коррупцией, которые не окажут влияния на ее причины, будут лишь имитацией этой борьбы.
В этих весьма непростых условиях задача реализации государственной антикоррупционной политики, ее федерального и региональных компонентов является очень сложной. Тем не менее, это вопрос национальной безопасности, вопрос спасения российского государства.
В последние годы в антикоррупционой деятельности обозначились определенные позитивные тенденции. Хочется надеяться, что мы, наконец, видим начало более осмысленной политики государства в области борьбы с преступностью и коррупцией. Так, законотворческий процесс теперь сопровождается
антикорупционными экспертизами. Во всех госорганах созданы подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных правонарушений, создаются и комиссии по соблюдению требований к служебному поведению госслужащих и урегулированию конфликта интересов. В правоохранительных органах созданы специальные подразделения для работы в данной сфере. Повышенное внимание уделяется устранению административных барьеров, ущемляющих законные права предпринимателей. Более прозрачной стала система госзакупок для государственных и муниципальных нужд. Деятельность судов стала, наконец, более прозрачной благодаря решению об обнародовании судебных решений в Интернете с июля 2010 г.
Главной целью антикоррупционной политики должен являться демонтаж сложившейся в стране и еще достаточно мощной коррупционной системы. Правда, цель искоренения причин коррупции, поставленная в Национальной антикоррупционной стратегии, вряд ли достижима ни сейчас, ни в более далеком обозримом будущем в силу глубокой укоренненности этих причин в жизни страны. Далее, должно произойти, наконец, изменение общих приоритетов государственной политики: во главу угла должны ставиться не узкокорпоративные, а общие интересы большинства граждан. Здесь следует также назвать действие прозрачных механизмов, торжество справедливого закона и т. п.
Сегодня в стране только закладываются основы общегосударственной антикоррупционной политики, ее еще предстоит сформировать. В основе указанной политики находится Национальная стратегия, определяющая приоритеты, принципы, общие положения борьбы с коррупцией. Безусловно, обязательным условием является — помимо Национального плана — также разработка федеральной государственной комплексной программы борьбы с коррупцией и организованной преступностью на ближайшие годы.
Антикоррупционная деятельность государства может быть эффективной только при условии ее системности. Именно поэтому мы говорим об антикоррупционной политике как системе взаимосвязанных приоритетов и мер борьбы с коррупцией, включающих политические, организационные, экономические, идеологические и правовые компоненты.
В государственной антикоррупционной политике, наряду с общесоциальными, важна роль и правовых мер. В свою очередь, правовые меры борьбы с коррупцией должны включать в себя широкий спектр законов, причем, не только узкоотраслевых, но и комплексных, приводящих совокупность разнообразных правовых средств воздействия на коррупцию в единую систему. Так, наконец решен вопрос с принятием соответствующего специального федерального закона о борьбе с коррупцией. Правда, в нынешней редакции новый антикоррупционный закон имеет ряд очевидных изъянов, которые существенно снижают его эффективность [11, 17].
Следует согласиться с предложениями о неотложном принятии Федерального закона «О лоббировании», который должен создать правовое поле
для исключения коррупционных схем продвижения законопроектов, противоречащих интересам общества и государства, но обеспечивающих тем или иным структурам материальные и иные преимущества, а также блокирующих законопроекты, противоречащие групповым и корпоративным интересам.
Мы поддерживаем предложения комплексно и согласованно внести необходимые изменения в Уголовный кодекс (УК) и Уголовно-процессуальный кодекс (УПК) РФ в части:
приведения норм УК в соответствие с требованиями Конвенции ООН против коррупции (2003 г.) и другими международными документами в плане расширения криминализации коррупционных деяний и т. п.; установления перечня коррупционных преступлений и применения в качестве дополнительной меры наказания конфискации имущества, а также увеличения штрафов; расширения круга субъектов коррупционных преступлений; внесения изменений, касающихся ограничения применения институтов назначения более мягкого наказания, чем предусмотрено законом, условного осуждения и условно-досрочного освобождения от наказания к должностным лицам, совершившим присвоение вверенного имущества при отягчающих и особо отягчающих обстоятельствах или получившим взятку при таких же обстоятельствах; увеличения сроков погашения судимости и лишения права занимать (в том числе пожизненно) определенные должности или заниматься определенной деятельностью для лиц, имеющих судимости за должностные преступления; совершенствования УПК РФ с целью создания правовых оснований для принятия мер обеспечительного характера к имуществу, приобретенному в результате преобразования или приобщения доходов, полученных преступным путем, а также распространения аналогичных мер процессуального принуждения на прибыль и другие материальные выгоды, полученные лицом в результате использования такого имущества [8].
Мы давно уже говорим и том, что нужно исключить из УПК РФ раздел, который определяет особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц, поскольку это противоречит ст. 19 Конституции РФ, провозглашающей принцип равенства перед законом и судом.
Нужно вернуть в УК РФ конфискацию как вид наказания, а не как некую особую форму уголовно-правового воздействия и существенно расширить область ее применения.
Нужно оптимизировать пределы применения условного осуждения, сократив их до разумных (применять при назначении наказания не свыше 3 лет лишения свободы). Самый простой вариант — изменить редакцию ч. 1. ст. 73 УК РФ, заменив слово «восьми» на слово «до трех» [21].
Важно определить механизм организации проверки недостоверности или неполноты представленных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдения гражданскими служащими ограничений, установленных федеральным законодательством. В этих
целях следует разработать комплекс мероприятий по организации проверки сведений о доходах и имуществе.
Важным компонентом антикоррупционной политики является его региональная часть. Реализация политических установок, выработанных на федеральном уровне, невозможна без соответствующей деятельности на уровне субъекта Федерации. Причем, не только в плане исполнения требований федерального законодательства, указов Президента и постановлений Правительства, его министерств и ведомств, но и в плане регионального законотворчества и правоприменительной практики.
На сегодня практически во всех субъектах федерации приняты региональные законы о противодействии коррупции, почти завершен процесс принятия региональных целевых антикоррупционных программ.
Однако повсеместно открытым остается вопрос о создании специального межведомственного уполномоченного органа, который бы в целом координировал работу в данном направлении, занимался мониторингом ситуации, формировал сводную базу данных, вел аналитическую деятельность и т. п. В результате подтверждается народная мудрость: у семи нянек дитя без глазу.
Многие международные антикоррупционные соглашения обязывают государства принимать широкие меры для предупреждения коррупции. В их число входят поддержание высоких стандартов поведения для государственных служащих, создание прозрачных систем закупок и финансового управления, недопущение конфликтов интересов, требование финансового раскрытия личных активов, формирование эффективных систем и процедур подотчетности внутри и вне органов власти, предоставление доступа к правительственной информации и др.
Представляется важным реализовать и другие обоснованные предложения и международные рекомендации, направленные на формирование в стране эффективной антикорупционной политики. Сюда можно отнести и формирование федерального координационного органа, наделенного специальной компетенцией, и расширение круга субъектов, обладающих правом законодательной инициативы по вопросам борьбы с коррупцией, и многое другое [12, 19].
Россия, как известно, ратифицировала Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (2000), против коррупции (2003), Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999). Тем не менее, выполнение ряда международных обязательств остается под вопросом.
Так, в частности, ни прежний проект, ни новый закон о противодействии коррупции не предусматривают создания специального федерального уполномоченного органа по борьбе с коррупцией. Можно спорить о том, нужен ли вообще такой орган или нет. Однако ст. 36 Конвенции ООН рекомендует каждому государству иметь соответствующий орган, осуществляющий
и антикоррупционную политику и координирующий деятельность в этом направлении. Предполагается, что в нашей стране функции такого органа должна выполнять Генеральная прокуратура. Однако прокуратура вправе заниматься координацией деятельности только правоохранительных органов. Совет по противодействию коррупции при Президенте, при всей его неоспоримой важности, — это фактически лишь совещательный орган. Между тем, потребность в действительно специализированном антикоррупционном органе в современной России все-таки есть. В качестве одного из ключевых решений для борьбы с коррупцией и теневой экономикой может стать создание спецслужбы, уполномоченной в сфере противодействия коррупции с прямым подчинением Президенту, а также федерального органа исполнительной власти по управлению госслужбой с функциями спецслужбы по борьбе с коррупцией [5, 23].
Совместный подход к борьбе с коррупцией наметили в ноябре 2010 г. участники саммита G20 в Сеуле с участием президента РФ Д. Медведева. Основой для борьбы с коррупцией должна быть Конвенция ООН против коррупции, считает G20. Страны «двадцатки» намерены совместно бороться с международным взяточничеством и отказать во въезде и предоставлении убежища коррумпированным должностным лицам, полученные от коррупции доходы изымать.
Государства «двадцатки» планируют принимать и применять законы, а также другие меры против международного взяточничества, такие как введение уголовной ответственности за подкуп иностранных государственных должностных лиц. «Группа двадцати» будет также содействовать действенному выполнению статьи 16-й Конвенции ООН против коррупции о подкупе иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций.
Все страны «Группы двадцати» будут принимать меры, касающиеся, в частности, предупреждения и выявления случаев перевода за рубеж доходов от преступлений, в том числе от коррупции, и меры по возвращению такого имущества.
В целях защиты от дискриминации и репрессивных мер в отношении лиц, добросовестно сообщающих о предполагаемых актах коррупции, страны «двадцати» к концу 2012 г. обязались принять и выполнять правила по защите таких лиц. С этой целью, опираясь на имеющийся опыт работы таких организаций, как ОЭСР и Всемирный банк, эксперты «двадцатки» изучат и обобщат действующие законы и правоприменительную практику в области защиты лиц, сообщающих информацию, и предложат наилучшие виды практики и законы по защите этих лиц [15].
В заключение хочу привести вывод, который сделан бывшим советником Президента РФ Г. Сатаровым (2009): у власти всегда достаточно ресурсов, чтобы стать препятствием для ограничения коррупции, но ее собственных
усилий недостаточно, если они не поддержаны обществом. Точно также без ее усилий ограничить коррупцию нельзя. У власти бывает только две возможности: либо она сама меняет себя, либо ее меняют другие.
Список литературы
1. Аникин А.А. Взяточничество как коррупционное преступление и меры противодействия ему: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2009. С. 3.
2. Афанасьев Ю.Н. Вперед нельзя назад! / А.П. Давыдов, А.А. Пелипен-ко // Новая газета. 2009. 16 окт.
3. Борисов О.А. Коррупция как угроза национальной безопасности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 9.
4. Босхолов С.С. Борьба с коррупцией: мифы и реальность, надежды и перспективы // Криминологический журнал БГУЭП. 2010. № 2. С. 51-56.
5. Граник И. Невзирая на чины и лица, просто брать и сажать // Коммерсантъ. 2010. 16 ноября.
6. Гостев С.Р. Коррупция в России / С.Р. Гостев, В.Ф. Рашкин. М., 2010. С.23-24.
7. Дамаскин О. Коррупция. М., 2009. С. 27.
8. Государственная политика в сфере противодействия коррупции (региональный аспект): Проблемы и пути их решения: рекомендации «круглого стола». Новосибирск, 2007.
9. Делягин М. Мы переживаем сейчас два разных кризиса — мировой и российский. URL: http:// www.forum.msk.ru
10. Злобин Н. Коррупция и отсутствие верховенства закона делает режимы преступными. URL: http://www.livejournal.com. 2009. 16 ноября.
11. Кибальник А. Будет ли борьба с коррупцией более эффективна? // Уголовное право. 2009. № 4.
12. Коновалов И.Н. Юридические средства антикоррупционной политики // Уголовно-правовая политика и проблемы противодействия современной преступности. Саратов, 2006. С. 95.
13. Коррупции в верхах стало больше, уверены россияне / М. Дамиров // Новый регион. 2010. № 2. URL: http://www.nr2.ru/society/292858.html
14. Лесков С. Анимейн на тему коррупции // Известия. 2005. 4 авг.
15. Лидеры G20 выработали совместный подход к борьбе с коррупцией: комментарии с саммита 2010. URL: http://www.rian.ru/economy/20101112/ 295366666.html
16. Лоскутов В. Постсоветский тоталитаризм. Екатеринбург, 2006.
17. Наумов А. Новое антикоррупционное законодательство: много упущено // Уголовное право. 2009. № 2. С. 100-105.
18. Номоконов В. А. России нужна стратегия борьбы с коррупцией // Организованная преступность и коррупция: исследования; обзоры; информация: социально-правовой альманах. Екатеринбург, 2000. Вып. 1. С. 21-26.
19. Петров М.П. Концепция антикоррупционной политики в Российской федерации: федеральный и региональный аспекты // Уголовно-правовая политика и проблемы противодействия современной преступности. Саратов, 2006.
С. 94.
20. Рашкин В.Ф. Как спасти страну от коррупционной петли. URL: www. kprf.ru
21. Скобликов П.А. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в современной России. М., 2007. С. 69.
22. Сначала — свободный человек, потом — свободная страна: интервью с Д. Медведевым // Рос. газета. 2010. 11 ноября.
23. Сулакшин С.С. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России: монография / С.С. Сулакшин и др.; под общ. ред. С.С. Сулакшина. В 2-х т. Т. 1. М.: Научный эксперт, 2008. С. 9.
24. Третьяков В. Мои вопросы президенту Медведеву // Известия. 2009. 24 дек.
25. Хабибулин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности // Журнал рос. права. 2007. № 2. С. 48.
