CC BY
114
Антикоррупционная экспертиза законодательства в развитии практики и методики
Астанин В. В.1
Ключевые слова: экспертиза, коррупциогенные факторы, нормотворчество, методика, доктрина, юридическая техника, статистика, ресурсы развития, муниципальные правовые акты.
Аннотация. В статье анализируется практика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Приводится структура коррупциогенности в контексте результатов нормотворчества, основанная на статистике Минюста России. Отмечаются насущные задачи формирования доктрины, а также развития методических основ антикоррупционной экспертизы в позициях выработки профессиональной компетенции специалистов, занятых в сфере нормотворчества, прежде всего на муниципальном уровне, способных применять умения и навыки выявления кор-рупциогенных факторов. Эмпирическое сопровождение высказываемых гипотез и заключений в статье обеспечивают данные статистики и примеры авторских приемов выявления коррупциогенных факторов. Ресурсы развития антикоррупционной экспертизы рассматриваются через призму аудита нормативных правовых актов, их правовой экспертизы, в том числе в отношении муниципальных правовых актов.
DOI: 10.21681/2226-0692-2016-3-04-08
В отсутствие полноты доктрины развивающегося сравнительно молодого правового института антикоррупционной экспертизы, принято считать, что анализ и оценка нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность имеют двойное назначение. Первоначально проявляется профилактика обеспечения чистоты нормотворчества, выраженная в проверке правовых актов, подлежащих экспертизе, на предмет выявления в них положений, обусловливающих коррупцию.
Наиболее показательно это направление реализуется территориальными управлениями Минюста России в контексте деятельности по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации. Так, в 2015 году ими рассмотрено 219 498 документов, подлежащих антикоррупционной экспертизе, из них в 2 127 выявлены коррупциогенные факторы. Сопоставив эти данные, нетрудно высчитать «профилактический улов» (около 1 %) принадлежащий одному из трех субъектов, уполномоченных осуществлять экспертизу (наряду с органами прокуратуры и независимыми экспертами).
Пользуясь терминологией учения о предупреждении преступности, следующее назначение антикоррупционной экспертизы проявляется в пресечении коррупциогенных факторов, которое ста-
тистически отражается в устранении выявленного их числа. В анализируемый период, в 1 266 актах, из числа тех, в которых были выявлены коррупциоген-ные факторы, таковые были устранены (что составляет 60 %). Учитывая, что речь идет об актах, подлежащих регистрации в Минюсте России в качестве нормативных правовых, можно предположить, что остальные 40 % актов, в которых были установлены коррупциогенные факторы, не были изданы.
Принимая во внимание классическую научную аксиому о полезной связи теории и практики2, для нужд методического обеспечения прицельного проведения антикоррупционной экспертизы важно знание структуры коррупциогенности. Полезность ее познания многоаспектна.
Во-первых, в изданных на сегодняшний день научных работах, посвященных антикоррупционной экспертизе законодательства, еще ни разу не встречалось исследовательского компонента статистики, которая отражала бы количественно-качественные показатели ее проведения. Восполнение этого пробела, которое будет предпринято в настоящей статье, думается, даст заряд для будущих предметных изучений статистических закономерностей.
Во-вторых, статистика отражает динамику проявления конкретных коррупциогенных факторов и служит тем компасом, который позволяет со-
2 Уместно здесь привести меткое замечание великого русского ученого Д.И. Менделеева о существе такой взаимосвязи, где предвидение теории служит пользой практике.
1 Астанин Виктор Викторович, доктор юридических наук, профессор, заместитель директора по научной и учебной работе ФБУ «Научный центр правовой информации» при Министерстве юстиции Российской Федерации, вице-президент Российской криминологической ассоциации, Российская Федерация, г. Москва.
E-mail: [email protected]
средоточить внимание экспертов на особенностях распространенных или редких факторов.
В-третьих, знание структуры коррупциоген-ности отражает закономерности проявления факторов в нормативных правовых актах разного уровня (федерального, регионального, муниципального).
В свою очередь, совокупный анализ всех этих данных позволит отразить практическую ценность антикоррупционной экспертизы и сформулировать требуемые научно и практически обоснованные методические ее основы. Акцент именно на такое обоснование антикоррупционной экспертизы связывается с гипотезой о том, что существующая методика антикоррупционной экспертизы (далее - Методика)3 не в полной мере соответствует критериям и требованиям, которые должны предъявляться к содержанию методики как к инструменту экспертной деятельности.
Обращение к справочной литературе раскрывает унифицированное для разных отраслей науки определение категории «методика», под которой понимается «конкретизация метода, доведение его до инструкции, алгоритма, четкого описания способа существования»4. Исходя из данного определения, можно прийти к выводу о том, что действующая Методика не содержит инструктивных элементов, а представляет собой перечень коррупциогенных факторов, которые раскрывают юридико-техни-ческие недостатки нормативных правовых актов и их проектов. В таком содержании Методику можно операционально определять с приставкой «эрзац», а осуществление антикоррупционной экспертизы по ней - как паллиативную5 помощь в решении проблем нормотворчества.
Высказанные предположения не следует рассматривать в позиции дезавуирования антикоррупционной экспертизы как инструмента профилактики коррупции. Отмечаемые гипотезы помогают обоснованию задач совершенствования методических основ анализа и оценки нормативных правовых актов и их проектов на предмет их коррупциогенности.
3 Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (ред. от 18.07.2015) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»)
4 См.: Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева Современный экономический словарь. - 6-е изд., перераб. и доп. - М. ИНФРА-М. 2011.
5 Термин «паллиативный» происходит от лат. pallium — покрывало, паллий (греческий плащ), верхнее платье, — что
отражает принцип паллиативной помощи: создание защиты от тягостных проявлений болезни.
В таком назначении предлагается рассматривать ниже иллюстрированные сведения о результатах антикоррупционной экспертизы, осуществляемой территориальными управлениями Минюста России в 2015 году. Ниже приводимые эмпирические данные имеют не только информативное значение, но и позволяют устанавливать теоретико-прикладные закономерности качественных характеристик антикоррупционной экспертизы в ее настоящем и будущем времени.
В оценках распространенности недостатков нормотворчества, которые создают благоприятные условия для совершения коррупционных проявлений, как правило, опираются на конкретные результаты экспертиз. В этой связи интерес представляет ранжированная картина коррупциогенных факторов, в основу которой положены сведения о выявленном их количестве (диаграмма).
Итак, диаграмма свидетельствует о том, что первенство в выявлении занимает фактор «широта дискреционных полномочий». Наличие в тексте закона отмечаемого коррупциогенного фактора искушает правоприменителя на злоупотребление правом. Допущение этого фактора иногда оценивают в значении люфта правоприменения (гибкого и оперативного) [1].
Однако оправдания дискретным положениям нормативного правового характера ни в современной практике, ни в истории отечественного законотворчества, не стоит искать. Напротив, ка-зуистичность российских законоположений XIX века, как не парадоксально это звучит, позволяла исключать излишнюю свободу усмотрения правоприменителя. Такое положение достигалось разными методами. Еще полтора века тому назад часто встречалось использование математического приема в юридической технике законоположений. В 1866 году Высочайше утвержденное Положение Комитета Министров (Собрание Узаконений 1887 г. Февраль, 3 ст. 126) - Об устройстве при фабриках и заводах в Московской губернии больничных помещений содержит следующее положение: «постановить, чтобы при фабриках и заводах, имеющих тысячу рабочих, было устроено больничное помещение на десять кроватей, выше тысячи - на пятнадцать, ниже тысячи - на пять кроватей, по расчету 1 % на 100 человек»6. Данный пример, при всей его архаичности для современных реалий, приведен для иллюстрации обеспечения и достижения требуемой цели правового регулирования,
6 Собрание законов Российской Империи. Дополнение к XLI тому второго Полного собрания законов Российской Империи (1866). 45594а.
Диаграмма
Число коррупциогенных факторов, выявленных территориальными управлениями Минюста России в 2015 году
■ Широта дискреционных полномочий
■ Принятиенормативного правового акта за пределами компетенции Выборочное изменение объема прав
■ Отсутствиеили неполнота административных процедур
Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права Юридико-лингвистическая неопределенность Определениекомпетенции по формуле вправе
Злоупотреблениеправом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества
Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации полномочий
не допускающего дискреции обуславливающей коррупцию.
Вновь обращаясь к данным диаграммы, вторым по частоте выявления коррупциогенным фактором выступает типичный недостаток регионального законодателя, выраженный «в принятии нормативного правового акта за пределами своей компетенции». Возникновение этого, и других однородных недостатков законотворчества, также определяемых как коррупциогенные факторы («чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества», «заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов, в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий»), видится в следующих причинных обстоятельствах.
Нередко законодатель (федеральный или региональный) допускает пробельность, выраженную в неполноте или отсутствии правового регулирования определенного спектра общественных отношений. При этом потребность в таком регулировании становится настолько актуальной для целей правоприменения, что в нарушение компетенции, субъекты, обладающие законотворческой инициативой, но не полномочиями принятия нормативного правового акта определенного уровня, издают таковой. Как свидетельствует практика работы управлений Минюста России на местах, в случае выявления указанных нарушений они направляют свое эксперт-
ное заключение в органы государственной власти субъекта Российской Федерации с целью устранения выявленных нарушений. Однако из анализа положений действующего законодательства следует, что срок приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством и устранения кор-рупциогенных факторов, выявленных при проведении правовой экспертизы, не установлен.
Как следствие, подобная ситуация опосредованно влияет на состояние качества единого правового пространства Российской Федерации. Фактор коррупциогенности норм на этом фоне является вторичным, производным от недостатков нормотворчества, результаты которого могут быть использованы как благоприятные условия для коррупционных притязаний.
Словосочетание «могут быть» означает, что такие недостатки коррупциогенны, то есть имеют потенцию обуславливать конкретные коррупционные проявления. Эти обстоятельства важно учитывать эксперту, который преследует цель выявить реальность использования (применения) коррупциоген-ной нормы. Задачи доказательства такого использования, например, могут возникнуть перед экспертом, привлеченным в качестве специалиста входе судопроизводства. В этом случае потребуется не просто фиксирование признаков коррупциогенного фактора
в соответствии с Методикой, но и практическое подтверждение его использования в контексте объективной стороны конкретного коррупционного правонарушения, которое будет основным или предикатным.
Большей конкретикой в потенциальной противоправности предназначения обладают коррупцио-генные факторы, которые находятся в одном статистическом диапазоне распространённости. Исходя из данных, представленных в диаграмме, этот диапазон составляет от 350 до 500 выявленных случаев каждого из трех коррупциогенного фактора, как то: «выборочное изменение объема прав»; «отсутствие или неполнота административных процедур»; «наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права».
Недостатки правовых норм, ведущие к образованию названных коррупциогенных факторов, могут иметь разную природу причинности. Как свидетельствует авторский опыт анализа и оценки отраслевого законодательства на коррупциогенность7, эти недостатки нередко имеют типовые и поистине всеобщие характеристики допущения. Убеждают в этом повторяющиеся приемы или одинаковые модели изложения норм в проектируемых и действующих правовых актах разного уровня. Так, например, коррупциогенный фактор «выборочное изменение объема прав» выражается достаточно просто в обособленных оборотах: «как правило», «в исключительных случаях», «в отдельных случаях», «за исключением» «при условии..., допускается».
Нередко упущенным из фокуса внимания эксперта оказывается коррупциогенный фактор, выраженный в отсутствии или неполноте административных процедур. Его свойство заключается в том, что он проявляет себя не одиноко, а имеет автоматическую связь или корреляцию с другим фактором - «широта дискреционных полномочий», в той его части, которая связана с отсутствием оснований, сроков или условий принятия решений. Таким образом, проявление одного из двух отмеченных факторов, следует фиксировать в формате спутника по отношению к другому.
В схожей степени взаимосвязи «широта дискреционных полномочий» проявляет себя с другим фактором (а точнее, выступает его производным) -«наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права». Прием выявления этого фактора не сло-
7 См.: Астанин В.В. Методика выявления коррупцио-генных рисков в сфере землепользования при помощи оценок экспертов и анализа законодательства // Российская юстиция. 2008. № 6; Астанин В.В. Методика выявления коррупциоген-ных рисков в сфере недропользования при помощи оценок экспертов и анализа законодательства // Российская юстиция. 2008. № 9.
жен, выявление завышенных требований можно раскрывать от обратного, а именно - через определение оптимального набора требований, исполнение которых необходимо для реализации устанавливаемых правоотношений.
Заключительную группу коррупциогенных факторов, состоящую из четырёх недостатков, условно можно определить как редко-статистическую. Количественные их закономерности невелики. Три фактора, как то: «определение компетенции по формуле «вправе»»; «юридико-лингвистическая неопределенность»; «злоупотребление правом заявителя» исчисляются в точном числе 140-143 фактов (см. диаграмму). Сверхредким, практически реликтовым, является фактор «отказ от конкурсных (аукционных) процедур», который в силу своей очевидности проявления, образует нонсенс в случае его обнаружения в тексте проектируемого нормативного правового акта.
Особенности установления отмеченных факторов не имеют уникальных начал, поскольку содержание недостатков юридико-технического характера, их образующих, достаточно просто для обнаружения. Между тем, некоторые нюансы методического значения, можно выделить по отношению к фактору «определение компетенции по формуле «вправе»». Часто эксперт сокращает или упрощает прием выявления этого фактора, сводя его до обнаружения в анализируемом тексте слова «вправе». Между тем, если принять во внимание синонимическое значение слова «вправе», схожесть с ним проявится равнозначно в словах «может», «определяет», «устанавливает», «решает (принимает решение)».
Произведенное выше краткое рассмотрение насущных вопросов методического обеспечения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов имеет важное практическое и, что не маловажно, многоцелевое значение.
Прежде всего, решение этих вопросов имеет институциональное значение для укрепления единого правового пространства Российской Федерации. Динамика роста числа издаваемых нормативных правовых актов на всех уровнях государственного и муниципального управления находится в прямой зависимости от состояния развития социальной, экономической, политической сферы жизнедеятельности, которые не являются статичными. Развитие этих сфер требует не только качественно нового законодательного обеспечения, но и в известной степени проведения аудита ранее изданных нормативных правовых актов. Такой аудит не может обойтись без антикоррупционной экспертизы законодательства, тем более что в рамках мониторинга правоприменения имеются такие задачи.
Другая не менее важная цель совершенствования антикоррупционной экспертизы лежит в плоскости обеспечения качества деятельности субъектов, уполномоченных ее проводить, а также органов, занятых нормотворчеством. Учитывая рост числа издаваемых муниципальных нормативных правовых актов в современной России (свыше 5 млн.), а также тенденции делегирования все большего объема федеральных и региональных полномочий на муниципальный уровень, актуальность антикоррупционной и правовой экспертизы актов, принятие которых необходимо для реализации этих полномочий, приобретает особое звучание.
Ресурсное обеспечение качественного развития нормотворческой деятельности на местах следует связывать с формированием дополнительного и во многом нового уровня профессиональных компетенций муниципальных служащих. Для
этого потребуется реализация специальных образовательных программ, в которых преимущество займут практические виды занятий с отработкой навыков и умений разработки нормативных правовых актов. Такие программы будут компенсировать отсутствие в профессиональных образовательных программах высшего образования специальных дисциплин или курсов по формированию компетенции будущих юристов - специалистов в области нормотворчества.
Представляется, что реализация отмеченных направлений придаст антикоррупционной экспертизе новый заряд методического развития. Он должен выразиться в проведении практически ценных экспертиз в исконном значении (от латинского «ехреПш» - опыт, исследование), не обязательно многочисленных, но принципиально обеспечивающих качество правовой политики.
Литература
1. Колесов Р.А. Широта дискреционных полномочий и определение компетенции по формуле «вправе» как коррупциогенные факторы: теоретический анализ и практическое проявление // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: Сб. ст. С. 216.
2. Астанин В.В. Диалектика современного состояния муниципального правотворчества // Российская юстиция. № 3. 2016. С. 14-17.
Anti-corruption assessment of laws: development of practice and methodology
Astanin V.2
Keywords: assessment, corruption-generating factors, law-making, methodology, doctrine, legal technique, statistics, development resources, municipal legal instruments.
Abstract. The paper presents an analysis of the practice of anti-corruption assessment of normative acts and their drafts. The structure of corruption-generating potential in the context of results of law-making based on the statistics of the Ministry of Justice of the Russian Federation is given. Essential tasks of doctrine forming as well as development of the methodological foundation of anti-corruption assessment as regards the development of professional competence of specialists active in the sphere of law-making, first of all at the municipal level, capable to apply their skills of identifying corruption-generating factors are noted. Statistical data and examples of the techniques used by the author for identifying corruption-generating factors provide empirical support for the hypotheses put forth in the paper and its conclusions. The resources for the development of anti-corruption assessment are viewed through the prism of audit of normative acts, their legal assessment, including municipal legal instruments.
DOI: 10.21681/2226-0692-2016-3-04-08
References
1. Kolesov R.A. Shirota diskretsionnykh polnomochii i opredelenie kompetentsii po formule "vprave" kak korruptsiogennye faktory: teoreticheskii analiz i prakticheskoe proiavlenie, Ekspertiza normativnykh pravovykh aktov i ikh proektov na predmet korruptsiogennosti: soderzhanie, znachenie, metodika provedeniia: Sb. st., p. 216.
2. Astanin V.V. Dialektika sovremennogo sostoianiia munitsipal'nogo pravotvorchestva, Rossiiskaia iustitsiia, No. 3, 2016, pp. 14-17.
2 Viktor Astanin, Doctor of Science in Law, Professor, Vice-President of Russia's Criminological Association, Deputy Director for Academic Affairs and Research of the Federal State-Funded Institution "Scientific Centre for Legal Information of the Ministry of Justice of the Russian Federation", Russian Federation, Moscow. E-mail: [email protected]
