CC BY
124анализ зарубежного опыта
ГОСУДАРСТвЕННОй ПОДДЕРЖКИ
некоммерческого сектора
ANALYSIS OF STATE SUPPORT FOREIGN EXPERIENCE OF NON-PROFIT SECTOR
УДК 2. 338.2:334.012.33
ЧЕСНОВА Ольга Александровна
доцент кафедры продюсирования и управления в социально-культурной сфере Санкт-Петербургского государственного института кино и телевидения, кандидат экономических наук, доцент, olgache@mail.ru
CHESNOVA, Olga Alexandrovna
Associate Professor of the Producing Business and Management in Social and Cultural Sphere Department, Saint-Petersburg State Institute of Film and Television, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, olgache@mail.ru
Аннотация.
В статье рассматриваются национальные подходы к осуществлению государственной поддержки некоммерческих организаций, анализируются финансовые и нефинансовые механизмы формирования благоприятного климата для осуществления некоммерческой деятельности в социальной сфере
Ключевые слова: некоммерческие организации, некоммерческий сектор, государственная поддержка, благотворительность.
Abstract.
This article deals with national approaches to the implementation of the state support of non-profit organizations, it analyzes the financial and non-financial mechanisms for the formation of a favorable climate for non-commercial activity in the social sphere
Key words: non-profit organizations, non-profit sector, government support, charity.
Основой для устойчивой и эффективной системы государственного устройства в рыночных условиях являются развитые секторы экономики - государственный, частный и некоммерческий. И если подходы к формированию действенного государственного и успешного коммерческого секторов достаточно проработаны в научной и методической литературе, то направления повышения результативности деятельности и пути сти-
мулирования активности некоммерческих организаций (НКО) требуют дополнительного методического обоснования, при этом следует тщательно анализировать российский и зарубежный опыт, отбирая лучшие практики. Важность становления и поступательного движения вперед сектора некоммерческих организаций для динамичного развития современного российского общества подчеркнул Президент Российской Федерации В. В.Путин,
выступая на Форуме «Государство и гражданское общество» (15.01.2015, Москва), он отметил также значимость взаимодействия органов государственной власти с социально ориентированными НКО: «Нужно создавать максимально комфортные условия для работы социально ориентированных НКО, снимать остающиеся барьеры для их деятельности в сфере социального обслуживания, здравоохранения, образования, формировать эффективно функционирующее правовое поле» [1].
Современный российский некоммерческий сектор по своему составу весьма разнороден, включает общественные и религиозные организации (объединения), общины коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьи общества, фонды, государственные корпорации, государственные компании, некоммерческие партнерства, частные учреждения, государственные, муниципальные учреждения, бюджетные учреждения, ассоциации (союзы), автономные некоммерческие организации [2]. Кроме широкого диапазона организационно-правовых форм и направлений деятельности, разнородность некоммерческого сектора экономики РФ также находит свое проявление в масштабе организаций его составляющих, структуре их доходов, степени устойчивости. В 90-е годы ХХ века в России, после принятия Закона «О некоммерческих организациях», массово стали возникать НКО, многие из которых вскоре самоликвидировались, так как не смогли эффективно организовать свою деятельность, в первую очередь - изыскать ресурсы для долгосрочного развития. На протяжении более 20 лет эксперты указывали на невозможность определения точного количества некоммерческих организаций в России в связи с тем, что многие из этих хозяйствующих субъектов то функционировали, то временно прекращали свою работу, что было вызвано, в том числе, и отсутствием апробированных управленческих технологий в социальной сфере. Подчеркнем, что несбалансированный характер деятельности основной массы НКО существенно способствовал снижению доверия граждан, органов власти, а в первую очередь - спонсоров и меценатов, которые
являются основными донорами некоммерческой деятельности в российской практике. В настоящее время наблюдается тенденция повышения профессионализма управления в некоммерческой сфере РФ, идет процесс выстраивания четких рамок государственного регулирования, структурирования деятельности НКО, а также формирования системы государственной грантовой поддержки, в первую очередь - социально ориентированных НКО, что положительно влияет на результативность деятельности и устойчивость рассматриваемых организаций.
Анализируя современную практику взаимодействия государственного, частного и некоммерческого секторов экономики в европейских странах, следует отметить наличие достаточно большого количества примеров успешного государственно-частного партнерства, направленного на реализацию социально значимых проектов, сконцентрированных в сфере развития инфраструктуры, здравоохранения, образования и культуры. Ярким проявлением успешного взаимодействия указанных секторов на благо общественного развития является социальное предпринимательство [3]. Партнерство государственного и некоммерческого секторов экономики также является перспективным и, при грамотной организации, может приносить существенные результаты, так как хозяйствующие субъекты некоммерческого сектора способны принять на себя выполнение ряда социальных обязательств государства, при этом повысив качество оказываемых населению услуг и снизив бюджетные издержки. Особую актуальность в современных экономических условиях приобретает социальное предпринимательство.
Подчеркнем, что механизмы взаимовыгодного сотрудничества государства и некоммерческих организаций с успехом реализуются в промышленно развитых странах Европы и США на протяжении длительного времени, при этом разработаны и формализованы каналы перераспределения финансовых средств из бюджетов различных уровней. Так, в 2011 году, по оценке аналитиков «The Boston Consulting Group», «в развитых странах государственное финансирование НКО составило 48% их до-
хода (в развивающихся - 22%, в России - 5%), доходы от деятельности, включая членские взносы - 35% (в развивающихся странах -61%, в России - 22%), пожертвования бизнеса, граждан и зарубежных фондов - 17% (в развивающихся странах - 17%, в России - 73%)» [4].
Отметим, что государственное финансирование НКО в зарубежной практике, как правило, является многоканальным и осуществляется в следующих формах: предоставление грантов и из бюджетов различного уровня (федерального, регионального, муниципального), в том числе - субсидий профильных министерств и ведомств; заключение государственных контрактов на выполнение услуг силами НКО; выплаты из национальных фондов поддержки НКО. Кроме того, государственная финансовая поддержка некоммерческой деятельности может осуществляться косвенным путем - предоставлением льготного налогового режима как для самих некоммерческих организаций, так и для спонсоров и меценатов, поддерживающих некоммерческие проекты и программы, социально значимые организации. Так, правительством Финляндии предоставлены льготы по налогообложению «Центральному союзу организаций по защите детей», который владеет парком аттракционов. Благодаря этой преференции прибыль от коммерческой деятельности позволяет указанной НКО обеспечивать стабильное финансирование своей деятельности. Органы государственного управления Швеции регулярно выделяют существенные субсидии на поддержку некоммерческой деятельности практически во всех сферах деятельности по запросу НКО, при этом разработана и применяется система критериев, которым должна отвечать организация, чтобы запрос был удовлетворен.
В европейской практике существуют примеры создания специализированных правительственных органов для централизации финансирования организаций некоммерческого сектора, так в Хорватии на национальном уровне функционирует специальная структура для распределения бюджетных средств на некоммерческую деятельность «Офис по сотрудничеству с неправительственными орга-
низациями». Финансирование проектов подразделяется на долгосрочное, краткосрочное и оперативное, что позволяет поддерживать как глобальные проекты, так и решать локальные задачи в социальной сфере. Кроме того, НКО могут получить поддержку из городских и муниципальных бюджетов в форме грантов, порядок выплаты которых определяется «Законом о местном управлении».
Рассматривая взаимосвязь наличия эффективных механизмов государственной поддержки и уровня развития и устойчивости национального некоммерческого сектора, следует особое внимание уделить скандинавским странам, которые традиционно характеризуются высоким уровнем жизни, развитыми институтами гражданского общества. Особое положение занимает Финляндия, где очень высок уровень поддержки НКО государством. В качестве примера на рисунке 1 приведем структуру доходов финской некоммерческой организации Общество «Наши общие дети» [5].
Очевидно, что указанная НКО обладает очень высокой степенью устойчивости, так как большая часть доходов формируется фактически за счет гарантированных бюджетных источников: 65% - продажа услуг государству, 8% - поддержка из городского бюджета, 3% - поддержка из бюджета профильного министерства.
На рисунке в качестве одной из существенных статей доходов НКО (20%) указаны поступления от деятельности «Общества игровых автоматов», по мнению автора, этот источник следует отнести к косвенной государственной поддержке НКО. Несмотря на то, что «Общество игровых автоматов» является негосударственной организацией, в соответствии с учредительными документами, вся прибыль от его деятельности направляется на благотворительные цели, причем процесс распределения средств осуществляет орган управления Обществом, в состав которого входят государственные чиновники, таким образом, государство непосредственно участвует в процессе распределения средств на некоммерческую деятельность. Отметим, что совокупный годовой доход от деятельности «Общества игровых автоматов» и благотво-
Структура доходов НКО Общество «Наши общие дети» (Финляндия)
рительной спортивной лотереи составляет несколько сотен миллионов евро, что позволяет масштабно финансировать финские НКО социальной сферы и спорта.
Вообще, политика направления на благотворительные цели доходов, полученных от организации азартных игр и лотерей, доказала свою эффективность во многих европейских странах. Так, в Хорватии более 10 лет функционирует «Национальный фонд развития гражданского общества», первоначальный капитал которого был сформирован за счет доходов от государственной лотереи и азартных игр, в настоящее время фонд финансируется за счет пожертвований и государственного бюджета (отдельная строка). Крупнейшая финская НКО «Центральный союз организаций по защите детей», существующая с 1937 года, также финансирует свою деятельность за счет средств, вырученных от проведения лотерей.
В Финляндии в целом хорошо развит механизм государственной прямой и косвенной поддержки НКО, что позволяет некоммерческому сектору динамично развиваться. Так, в настоящее время в стране работает 133 тысячи НКО, что примерно в 10 раз превышает количе-
ство аналогичных организаций, действующих в Санкт-Петербурге. Интересен тот факт, что число членов или участников финских некоммерческих организаций примерно в три раза превышает численность населения страны -это 15 300 000 человек (30% граждан являются членами хотя бы одной организации и 8% состоят более чем в пяти организациях одновременно), то есть граждане Финляндии весьма социально активны и готовы объединяться для решения социальных проблем [6]. Очевидно, что существенную роль в этом играет именно государственная поддержка некоммерческой деятельности, которая проявляется не только в субсидировании общественно значимых проектов и инициатив, но и в формировании понятных и прозрачных правовых механизмов, таких как простота регистрации новых НКО, если цели и средства вновь создаваемой НКО не противоречат законодательным актам страны, процесс регистрации оперативен, кроме того, Бюро патентов и регистраций оказывает содействие новым НКО в составлении устава и других учредительных документов.
Отметим, что при создании благоприятной среды для развития национального некоммер-
ческого сектора, помимо финансовых льгот и субсидий, важно сформировать нефинансовый механизм государственной поддержки НКО. Так, в Великобритании действует Департамент третьего сектора (ОТБ) при Кабинете министров, основная деятельность которого направлена на разработку и реализацию программ государственной поддержки некоммерческих организаций. Это ведомство координирует деятельность органов власти всех уровней по созданию комфортных условий для создания и развития НКО, финансирует образовательные программы для сотрудников НКО и волонтеров, поддерживает социальное предпринимательство, издает специальную литературу и периодику.
Особую роль в процессе повышения общественного статуса и организации практической государственной поддержки НКО играют программные документы, которые определяют порядок взаимодействия трех основных секторов экономики. Так, в Польше (г. Щецин) ратифицирована «Хартия сотрудничества между городскими властями и неправительственными организациями», в которой помимо теоретических положений, указаны конкретные направления финансирования деятельности НКО из городского бюджета. В Великобритании стратегические направления взаимодействия государства и третьего сектора сформулированы в «Меморандуме о взаимопонимании», который подлежит ежегодной коррекции на основе изменений в макро и микросреде, неизменными остаются принципы предоставления государственных субсидий на некоммерческую деятельность, а именно - грантовый характер финансирования, поддержка социального предпринимательства, акцент на взаимодействие с наиболее авторитетными крупными НКО или их объединениями. С точки зрения анализа эффективности организации взаимодействия государственного и некоммерческого секторов, представляет интерес «Концепция развития гражданского общества Эстонии» (2002), которая декларирует принципы совместных действий государственных органов и НКО в целях развития гражданского общества в стране. Инструментом реализации концепции
служат целевые программы, срок действия которых составляет три года. Важно отметить, что за реализацией концепции осуществляет контроль комиссия при Министерстве внутренних дел, в составе которой работают представители НКО и целевых учреждений, а также профильных министерств. Основой для взаимодействия правительственных учреждений и НКО в решении практических вопросов в Эстонии служит документ «Наилучшие практики привлечения», который раскрывает принципы и механизмы партнерства государственных органов и НКО, акцентируя внимание на определении четкой цели, открытости отношений и направленности на результат.
В рамках развития общественно-государственного партнерства и государственной поддержки НКО в европейской практике широко применяется методика передачи ряда функций органов государственной власти регионального и местного уровня некоммерческим организациям путем заключения с ними контрактов на оказание социальных услуг населению, при этом государство сохраняет за собой функцию контроля.
Так, в Германии все услуги в сфере физической культуры и спорта входят в компетенцию организаций некоммерческого сектора, а в польском городе Щецине городские власти обязаны выделять средства на реализации контрактов с НКО в области организации социального обеспечения, образования, культуры, спорта, экологии, общественной безопасности в соответствии с упоминавшейся ранее «Хартией сотрудничества между городскими властями и неправительственными организациями». Показателен опыт Эстонии, где 62% муниципалитетов делегировало НКО предоставление ряда социальных услуг населению, в том числе в области культурной деятельности [7].
При составлении рейтингов национальных некоммерческих секторов эксперты, в качестве высшей точки развития, используют термин «консолидация сектора», тем самым давая оценку степени институциализации третьего сектора, устойчивости составляющих его организаций, наличию крупных альянсов в рассматриваемой сфере. В связи с этим следует отметить, что в странах, где реа-
лизуется активная государственная политика поддержки некоммерческого сектора, наблюдается тенденция формирования зонтичных организаций, объединяющих в ассоциации, союзы или объединения НКО, которые являются отдельными юридическими лицами, функционирующими в близких сферах. Цели таких объединений состоят в выработке единой стратегии, представлении общих интересов в органах власти, продвижении проектов, аккумулировании информации, организации профессионального обучения, проведении исследований, кооперации и перераспределении ресурсов. С точки зрения органов власти зонтичные объединения также весьма привлекательны - взаимодействие с одной ассоциацией или объединением более продуктивно, чем с сотнями мелких и средних НКО, которые в силу своей природы не стабильны как экономически, так и с точки зрения кадрового состава. Подчеркнем, что зонтичные организации могут создаваться как на национальном уровне, так и на региональном, международном. В качестве примера из европейской практики следует назвать Союз некоммерческих объединений и фондов Эстонии «ЕМБЬ»; Ассамблею Сотрудничества Эстонии; Шведскую спортивную конфедерацию; Ассоциацию «БОБТЕ» (Финляндия), которая объединяет 257 НКО сферы здравоохранения и соцобеспечения; Центральный союз организаций по работе с пожилыми людьми Финляндии (340 организаций). Также широко распространены зонтичные организации в Германии, которые помимо спонсорской поддержки, получают государственные субсидии, затем распределяют их между своими членами (Федеральный союз германских фондов в 2008 году насчитывал 16 406 организаций, средства которых оценивались в 15 млрд евро) [8].
Исследователи Л.В. Рыжих и А.Ю. Шори-ков справедливо отмечают, что «динамика развития хозяйствующих субъектов общественного сектора является своего рода индикатором состояния экономики» [9, с. 89], в таких странах, как Германия, Великобритания, Франция и США, некоммерческая сфера более институционализированна и устойчива, чем
в странах Восточной и Центральной Европы. Однако в центральноевропейском и восточноевропейском регионах есть примеры высокоэффективной деятельности органов государственной власти по целенаправленному формированию благоприятной среды для развития НКО в национальном масштабе. Так, оценивая уровень развития некоммерческой сферы бывших социалистических стран и постсоветских республик, эксперты «The Boston Consulting Group» выделяют Эстонию, как страну с наиболее высоким уровнем развития НКО [10]. Традиции участия граждан в благотворительной и другой некоммерческой деятельности исторически сильны в Германии и Скандинавских странах, на которые сориентировано население современной Эстонии. Деятельность различных добровольческих объединений была достаточно развита в Эстонии в первой половине ХХ века, затем получила новый импульс в период 90-х годов ХХ века на волне эйфории выхода Эстонии из состава СССР. В настоящее время в Эстонии действует 33180 организаций - 32317 НКО и 863 целевых учреждения, ежегодно их число увеличивается примерно на 2 000. По оценкам экспертов, от 4 до 6% трудоспособного населения страны работает в третьем секторе, добровольческой деятельностью занимаются 25-27% жителей [7]. Интересна структура некоммерческого сектора Эстонии - 30% составляют товарищества собственников жилья, остальное - это организации, содействующие развитию гражданского общества, сферы искусства, развлечений и досуга, спорта, образования, здравоохранения и социального обеспечения. Основой взаимодействия государственного и некоммерческого секторов Эстонии служит «Программа развития поддержки гражданской инициативы», которая определяет объемы финансирования некоммерческого сектора, порядок выделения средств на деятельность НКО через профильные министерства и проектные тендеры. Например, «Союз молодежных объединений Эстонии» финансируется через Министерство образования и науки, «Союз некоммерческих организаций и фондов Эстонии» - через Министерство по делам регионов. Органы государственной власти также могут выступать в
качестве учредителей НКО, так Министерство культуры Эстонии учредило Фонд интеграции и миграции («MISA»), При поддержке Министерства иностранных дел функционирует ассоциация НКО «Круглый стол сотрудничества в сфере развития» (AKU). В 2007 году в Эстонии был сформирован Целевой капитал гражданского общества («KUSK»), средства которого распределяются в виде грантов, ежегодный объем поддержки составляет примерно 1 млн евро. Начиная с 2000 года эстонским НКО предоставляются льготы по подоходному налогу, по состоянию на 1 июля 2012 льготы предоставлялись 2266 организациям, занимающимся благотворительностью и действующим в общественных интересах [7]. Таким образом, можно сделать вывод о том, что интенсивное развитие национального сектора некоммерческих организаций в Эстонии стало результатом целенаправленной государственной политики по его поддержке путем запуска механизма финансирования проектной деятельности в социальной сфере, формирования
Список литературы
правового поля, организационной поддержки на национальном и на местном уровнях.
Анализ зарубежного опыта показывает, что наиболее успешными являются национальные модели государственной поддержки НКО, которые комбинируют финансовые и нефинансовые механизмы обеспечения благоприятных условий для некоммерческой деятельности. Наибольшую результативность показывают такие меры, как распределение финансирования через национальные фонды поддержки НКО, зонтичные организации, профильные министерства социального блока. Особую роль играют такие инструменты, как создание единого информационного и правового поля некоммерческой деятельности на национальном уровне, проведение мероприятий, направленных на консолидацию сектора, принятие единых стандартов отчетности, заявок, условий предоставления финансирования. Доказала свою эффективность практика заключения государственных контрактов с НКО на выполнение социальных услуг.
1. Выступление Президента РФ В. В. Путина на Форуме «Государство и гражданское общество», 15.01.2015. URL: www.kremlin.ru (дата обращения 02.02.15).
2. Федеральный закон от 12.01.96 № 7-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О некоммерческих организациях».
3. Сорвина Т. А. Формирование и развитие социального предпринимательства: российский и зарубежный опыт // Петербургский экономический журнал. 2014. № 3. С. 14-19.
4. Аналитическая записка Фонда развития гражданского общества «Основные схемы распределения государственных средств на деятельность некоммерческих организаций за рубежом». URL: civilfund.ru (дата обращения 04.02.15).
5. Грищенко Ю. И. Финансовое планирование в некоммерческих организациях // Некоммерческие организации в России. 2011. № 2. С. 62-65.
6. Скворцова А. Записки о некоммерческом секторе. Финляндия - заповедник для НКО. URL: www.spb-egida.ru (дата обращения: 04.02.15).
7. Некоммерческий сектор Эстонии: краткий обзор. URL: www.Estonica.org (дата обращения: 05.02.15).
8. Зефрин Оливер. Фонды. Созидатели и инициаторы // Deutschland. 2009. № 3. С. 44-47.
9. Рыжих Л. В., Шориков А. Ю. Анализ динамики развития хозяйствующих субъектов общественного сектора сферы услуг // Петербургский экономический журнал. 2013. № 3. С. 89-98.
10. The Boston Consulting Group Повышение эффективности государственных инвестиций в сектор социально ориентированных некоммерческих организаций. Доклад URL: www.gosbook.ru> system/files/ documents (дата обращения: 01.02.15).
