CC BY
4DOI 10.47643/1815-1337_2021_10_170 УДК 343
АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ В СВЕТЕ БОРЬБЫ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЗАКУПОК ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УИС РФ Analysis of legislation in the field of procurement in the light of the fight against procurement crimes of procurement to meet the needs of the penal system
КЛЮЧНИКОВА Майя Александровна,
старший преподаватель кафедры уголовно-процессуального права и криминалистики юридического факультета ФКОУ ВО «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний». 600020, Россия, Владимирская обл., г. Владимир, ул. Большая Нижегородская, 67е. E-mail: 33-maya@mail.ru;
Klyuchnikova Maya A.,
Senior lecturer of Criminal Procedure and Forensic Studies Department of VLI of the FPS of Russia. 600020, Russia, Vladimir region, Vladimir, Bolshaya Nizhegorodskaya str., 67e. E-mail: 33-maya@mail.ru
Краткая аннотация. В статье автор проводит сравнительный анализ законодательства в сфере закупок, выявляет нормы, которые положительно или отрицательно отражаются на эффективности борьбы с преступлениями в сфере осуществления закупок для нужд УИС. Выводы подкрепляются практическими примерами.
Abstract. In the article, the author conducts a comparative analysis of procurement legislation, identifies norms that positively or adversely affect the effectiveness of combating crimes in the field of procurement for the needs of penal system. Conclusions are supported by practical examples.
Ключевые слова: правовое регулирование, контрактная система, государственные закупки, УИС, преступления в сфере закупок. Keywords: legal regulation, contract system, government procurement, penal system, procurement crimes.
Дата направления статьи в редакцию: 17.07.2021
Дата публикации: 29.10.2021
Преступность в сфере осуществления закупок для нужд уголовно-исполнительной системы Российской Федерации (далее - УИС) можно охарактеризовать как трудно выявляемую и доказуемую, между тем ущерб, который наносится такими преступлениям, и бюджету государства, и престижу УИС, огромен. Одним из эффективных инструментов в борьбе с преступностью является совершенствование законодательства.
Основным нормативным актом, регулирующим отношения по обеспечению государственных нужд товарами, работами, услугами является Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ). Однако, на наш взгляд, несмотря на множество положительных сторон, Федеральный закон № 44-ФЗ не обеспечивает полной прозрачности процедуры закупок, обладает рядом недостатков, которые нечестные заказчики и участники закупок используют в преступных схемах.
Рассмотрим наиболее значимые для УИС положения Федерального закона № 44-ФЗ, которые важно учитывать при выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии преступлений в сфере осуществления закупок для нужд УИС.
1. Контрактные службы заказчика, контрактные управляющие, комиссии по закупкам.
Федеральный закон №44-ФЗ устанавливает обязанность заказчика создавать контрактную службу или назначить контрактного управляющего.
Контрактная служба обязана осуществлять закупку, начиная со стадии планирования и определения поставщика (подрядчика, исполнителя), и оканчивая стадией анализа эффективности исполнения обязательств сторонами по контракту.
В большинстве учреждений УИС создается контрактная служба без специального структурного подразделения, из числа постоянного состава сотрудников.
Для отбора участников и проведения определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при проведении конкурентных закупок заказчик должен создать комиссию по осуществлению закупок (далее - комиссия). Согласно ст. 39 Федерального закона № 44-ФЗ, решение о создании комиссии принимается заказчиком до начала проведения закупки для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Безусловно наличие контрактной службы или контрактного управляющего, создание комиссии обеспечивает дополнительный контроль за осуществлением закупок. Однако нельзя исключить вероятность участия в работе указанных служб, комиссий недобросовестных чиновников, прямо или косвенно заинтересованных в результатах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Так, в 2016 году был осужден бывший заместитель начальника УФСИН России по Ямало-Ненецкому автономному округу Бычков С.И. по ч. 1 ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями). Бычков С.И., являясь председателем единой комиссии УФСИН России по Ямало-Ненецкому автономному округу по организации работы в сфере закупок, а также руководителем контрактной службы УФСИН России по
Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
ЯНАО по осуществлению закупок товаров, выполнению работ и оказанию услуг, организовал заключение контрактов на приобретение мясных консервов заведомо низкого качества без проведения аукциона, с целью ограничения доступа других участников рынка к возможности ведения предпринимательской деятельности по поставке мясных консервов и обеспечения, таким образом, закупки данного вида товара у определенного поставщика [1]. Также следует отметить, что в 56% изученных нами уголовных дел1 о преступлениях в сфере осуществления закупок для нужд УИС виновное лицо являлось членом контрактной службы или комиссии по закупкам.
В связи с вышесказанным, при осуществлении деятельности, направленной на выявление, пресечение и раскрытие преступлений в рассматриваемой сфере, следует проводить проверку членов контрактной службы, комиссии по закупкам с целью документирования их преступной деятельности. Также данные лица могут быть осведомлены о преступных посягательствах в сфере закупок, что позволит допросить их в качестве свидетелей.
2. Сфера регулирования закупок. Федеральный закон № 44-ФЗ регулирует полный цикл закупки, включающий в себя следующие стадии: планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение, исполнение контрактов, мониторинг, аудит и контроль за соблюдением законодательства.
В настоящее время основные коррупционные составляющие возникают именно в ходе планирования закупок товаров, работ, услуг при экономическом обосновании потребностей государства и расчетах начальной цены контрактов. На этапе планирования государственных закупок, как правило, собственно преступные деяния, то есть противоправные корыстные действия (бездействие), еще не происходят, а создаются лишь необходимые условия для их совершения [2]. Кроме того, в Федеральном законе № 44-ФЗ уделяется внимание таким вопросам, как обоснование и нормирование закупок (ст.18 и 19 соответственно). При обосновании начальной (максимальной) цены контрактов (далее - НМЦК) заказчик обязан применять следующие методы: метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); нормативный метод; тарифный метод; проектно-сметный метод; затратный метод. При этом приоритет закреплен за методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). Нередко при обосновании НМЦК указывается нерыночная стоимость предмета закупок.
Нормирование по Федеральному закону № 44-ФЗ - это установление требований к закупаемым товарам, работам и услугам. Нормирование также связанно с коррупционными рисками. Недобросовестный заказчик с целью обеспечения выигрыша конкретному юридическому или физическому лицу, формируя требования к товарам, работам, услугам, может умышленно предоставлять преимущества хозяйствующим субъектам, с которыми предварительно был достигнут преступный сговор. На наш взгляд, детальная регламентация всего цикла закупок усложняет, но не искоренят возможность совершения преступных действий в рассматриваемой сфере. Сотрудникам правоохранительных органов необходимо осуществлять тщательный контроль, в том числе и негласный, над такими этапами закупок, как планирование, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение и исполнение контрактов.
3. Обеспечение заявки и исполнения контракта.
При проведении конкурсов и аукционов заказчик обязан установить требование к обеспечению заявок, также обеспечение заявки теперь может быть выполнено не только посредством перечисления денежных средств, но и в виде банковской гарантии.
При проведении конкурентных способов закупок заказчик обязан установить требование о предоставлении обеспечения исполнения контракта, которое может быть реализовано также двумя способами/ внесение денежных средств; банковская гарантия. Все банковские гарантии вносятся в специальный реестр. Также законодатель предусмотрительно указал, что срок действия банковской гарантии должен превышать срок действия контракта не менее чем на один месяц.
На практике встречались случаи использования в мошеннической схеме в сфере гособоронзаказа поддельных банковских гарантий [3]. В настоящее время в единой информационной системе ведется реестр банковских гарантий, доступ к которому с 1 июля 2018 года имеют только банк и заказчик. Поставщики (исполнители, подрядчики) же получает от банка выписку, свидетельствующую о размещении гарантии в указанном реестре, которая не заверяется подписью, печатью, чем нередко пользуются мошенники, без труда подделывая их.
В рамках борьбы с рассматриваемой категорией преступлений следует обращать внимание на признаки подделки банковских гарантий, в том числе низкий процент вознаграждения, несоответствие ИНН, КПП получателя в счете на оплату реквизитам банка (достоверные данные можно найти на сайте налоговой инспекции). При оформлении банковской гарантии участвуют три стороны: заказчик (бенефициар), участник закупки (принципал), банк (гарант). Со стороны гаранта фальсификацию банковских гарантий могут осуществлять непосредственно сотрудники банка, работники брокерских контор, частные брокеры. Для проверки подлинности финансовой документации заказчик может использовать сайты Министерства финансов Российской Федерации (minfin.gov.ru), Центрального банка Российской Федерации (cbr.ru), госзакупок (zakupki.gov.ru).
4. Информационное обеспечение. Н Значительное количество следов противоправных деяний в сфере закупок фиксируются в единой информационной системе (ЕИС) (zakupki.gov.ru), которая содержит информацию о закупках и контрактах, планы закупок, планы-графики, информацию об их реализации, информацию об исполнении контрактов, отчеты заказчиков, реестр банковских гарантий и другое. Консолидация информации на одном сайте способствует обеспечению прозрачности закупок и позволяет фиксировать все действия заказчиков, участников закупки на различных этапах, в том числе и попытки сокрытия следов противоправных действий.
5. Требования к участникам закупок.
В ст. 31 Федерального закона № 44-ФЗ предусмотрены основные и дополнительные требования к участникам закупок. Представляют
1 Автором изучено 68 уголовных дел о преступлениях, совершенных в сфере осуществления закупок для обеспечения нужд УИС в 43 субъектах Российской Федерации.
интерес такие требования как: отсутствие у участника закупки судимости за преступления в сфере экономики и (или) преступления, предусмотренные статьями 289, 290, 291, 291.1 Уголовного кодекса Российской Федерации; отсутствие между участником закупки и заказчиком конфликта интересов; отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки. Данные ограничения направлены на обеспечение гарантии исполнения контракта, исключение коррупционных связей, недопущение нерадивых поставщиков. Но и данные требования на практике обходят стороной путем оформления организации на другое лицо. Так, в производстве следственной части следственного управления УМВД России по Владимирской области находилось уголовное дело, согласно которому обвиняемый - поставщик, будучи судимый по ст. 290 УК РФ, оформил несколько фирм-«однодневок» на подставное лицо за вознаграждение. В последствии по средствам данных организаций, которые участвовали и выигрывали торги, похищал бюджетные средства [4]. Поэтому сотрудникам правоохранительных органов важно устанавливать фактических владельцев организаций - участников закупки.
6. Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Федеральный закон №44-ФЗ выделяет следующие способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей):
1) конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). К конкурентным способам законодатель отнес конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений.
2) неконкурентный способ - закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ.
При совершении преступлений в сере осуществления закупок для нужд УИС часто нарушаются условия и процедура определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Встречаются случаи, когда заказчик-злоумышленник, пренебрегая предусмотренной законом обязанностью проведения конкурентных процедур, осуществляет закупку у единственного поставщика, тем самым ограничивая конкуренцию и предоставляя возможность поставлять товар (услуг, работы) конкретной организации. Сотрудникам важно разбираться в особенностях и условиях применения различных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для того, чтобы выявлять умышленное пренебрежение использования конкурентных способов в корыстных целях, следы противоправных действий и лиц, причастных к их осуществлению.
7. Предоставление преимуществ учреждениям и предприятиям УИС.
Учреждениям и предприятиям УИС Федеральным законом № 44-ФЗ предоставлены преимущества при закупке у них товаров, работ, услуг (п. 11 ч. 1 ст. 93). Преимущество заключается в том, что государственные и муниципальные заказчики могут осуществлять закупки у учреждения или предприятия УИС без проведения конкурентных процедур (аукциона, конкурса, запроса котировок и др.), то есть у единственного поставщика не зависимо от цены контракта. Перечень товаров, работ, услуг, в отношении которых могут быть предоставлены преимущества, утвержден Постановлением Правительства РФ от 26.12.2013 № 1292 «Об утверждении перечня товаров (работ, услуг), производимых (выполняемых, оказываемых) учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы, закупка которых может осуществляться заказчиком у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)».
Важным условием предоставления предусмотренных законом привилегий является то, что производство товара, выполнение работ, оказание услуг должны осуществляться силами учреждения или предприятия УИС. Указанные организации должны осуществлять весь цикл производства товаров, для чего им необходимо обладать производственным оборудованием, зданиями, сооружениями для размещения производственных мощностей, квалифицированным штатом сотрудников. Однако на практике встречаются случаи, когда учреждения, предприятия ФСИН России, пренебрегая предусмотренными законодательством о федеральной контрактной системе конкурентными способами определения поставщика, реализуют как единственный поставщик в соответствии с п.11 ч.1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ товар, произведенный сторонними организациями, и представляют его как продукцию собственного производства. И в данном случае не преследуют цель трудоустройства осужденных, а руководствуются корыстными мотивами. Оперативным сотрудникам необходимо проверять правомерность использования предоставленных преимуществ, предмет контракта и осуществление производства силами осужденных.
Таким образом, анализ законодательства показал, что несмотря на многие положительные изменения в правовом регулировании сфер закупок, остается еще множество пробелов, не позволяющих минимизировать преступность в сфере закупок для нужд УИС. Современные реалии, новые способы совершения преступлений указывают на необходимость разработки новых и совершенствование имеющихся средств и методов выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия таких преступлений.
Библиогра фия:
1. Приговор Лабытнангского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округ от 16.02.2016 по уголовному делу № 1 -58/2016 // URL: http://labytnangsky--ynao.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=14235777&delo_id=1540006&new=0&text_number=1 (дата обращения: 15.01.2021).
2. Корякин В. Уничтожить коррупцию в зародыше // Еженедельник «Военно-промышленный курьер». - 2013. -№ 34 (502) // URL: https://vpk-news.ru/art¡cles/17291 (дата обращения: 15.01.2021).
3. Приговор Ковровского городского суда Владимирской области от 08.11.2016 по делу № 1-38/2016 // URL: https://kovrovsky--Wd.sudrf.ru/modules .php?name=sud_delo&srv_numF1&name_op=case&case_id=65304324&case_uid=308ccf2b-98b2-4f10-ba86-6e464d9c358a&delq_id=1540006 (дата обращения: 01.05.2021).
4. Приговор Октябрьского районного суда г. Владимира от 18.01.2018 № 1-4/2018 (1-169/2017) // URL: https://oktiabrsky--wld.sudrf.ru/modules. php?nameFsud_delo&srv_num=1 &name_op=case&case_id=72585359&case_uidFf51 e23cf-05ff-44fa-b53a-d03fea618e96&delo_id=1540006 (дата обращения: 01.05.2021).
References (transliterated):
1. Prigovor Labytnangskogo gorodskogo suda YAmalo-Neneckogo avtonomnogo okrug ot 16.02.2016 po ugolovnomu delu № 1-58/2016 // URL: http://labytnangsky--ynao.sudrf.ru/modules.php?nameFsud_delo&srv_numF1&name_opFdoc&numberF14235777&delo_idF1540006&newF0&text_numberF1 (data obrashcheniya: 15.01.2021).
2. Koryakin V. Unichtozhit korrupciyu v zarodyshe // Ezhenedel'nik «Voenno-promyshlennyj kur'er». - 2013. -№ 34 (502) // URL: https://vpk-news.ru/articles/17291 (data obrashcheniya: 15.01.2021).
3. Prigovor Kovrovskogo gorodskogo suda Vladimirskoj oblasti ot 08.11.2016 po delu № 1-38/2016 // URL: https://kovrovsky--wld.sudrf.ru/modules. php?nameFsud_delo&srv_numF1 &name_opFcase&case_idF65304324&case_uidF308ccf2b-98b2-4f10-ba86-6e464d9c358a&delo_idF1540006 (data obrashcheniya: 01.05.2021).
4. Prigovor Oktyabr'skogo rajonnogo suda g. Vladimira ot 18.01.2018 № 1-4/2018 (1-169/2017) // URL: https://oktiabrsky--wld.sudrf.ru/modules. php?nameFsud_delo&s^_numF1&name_opFcase&case_idF72585359&case_uidFf51e23cf-05ff-44fa-b53a-d03fea618e96&delo_idF1540006 (data obrashcheniya: 01.05.2021).
