CC BY
234
Ю.Е. Будникова*
АНАЛИЗ ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ И ВЫЯВЛЕНИЕ ПРОБЕЛОВ В НЕМ
После Октябрьской социалистической революции, положившей начало новому общественному и государственному строю России, возникло и стало развиваться советское водное право. Оно имело обособленный предмет правового регулирования - обширную область отношений по поводу вод как природного материального блага - и характеризовалось совокупностью специфических приемов правового регулирования этих отношений, таких как исключительная государственная собственность на воды, предоставление водных объектов только в пользование заинтересованных организаций и граждан и т.д. 1
Как подчеркивал О.С. Колбасов, водное право не сразу оказалось полноправной и ярко выраженной отраслью советского права. Некоторое время оно развивалось без отчетливого отграничения от основных, если так можно выразиться, материнских отраслей права - гражданского, административного, земельного. Но уже в середине 1920-х гг., в связи с быстрым ростом социалистического общественного хозяйства и усложнением отношений водопользования, существовала не только объективная потребность обособленного правового регулирования отношений по использованию и охране вод, но и был накоплен весьма обширный нормативный материал, нуждавшийся в кодификации. Существование водного права и необходимость его самостоятельной кодификации не вызывала сомнений.
«Изучение состояния советского водного права и его первоосновы - водного законодательства в современных условиях позволяет с полной определенностью утверждать, что как по предмету, так и по методу правового регулирования оно вполне
* Младший научный сотрудник сектора экологического права ИГП РАН, кандидат юридических наук.
1 См.: Колбасов О.С. Водное законодательство в СССР. М., 1972. С. 14. Труды Института государства и права Российской академии наук № 2/2010
сложилось и обособилось в качестве самостоятельной отрасли права наряду с уголовным, гражданским, административным, земельным, горным и др.»2.
Согласно Водному кодексу РСФСР 1972 г. советское водное законодательство было призвано активно способствовать наиболее эффективному, научно обоснованному использованию вод и их охране от загрязнения, засорения и истощения. Однако долгие годы оно развивалось преимущественно как законодательство о сельскохозяйственном водопользовании, направленное главным образом на регулирование отношений, связанных с орошением земель и осушительной мелиорацией3.
В связи с разобщенностью и пробельностью норм водного права возникла необходимость в их кодификации, и не только на республиканском уровне, но и на союзном. Кодифицированный акт должен был регулировать использование водных ресурсов во всех отраслях народного хозяйства. Такой акт - Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик - был принят в 1970 г.
При этом следует отметить, что водное законодательство советского периода было подчинено задачам и проблемам именно народного хозяйства, например мелиорации, ирригации, промышленности и т.д., а природоохранные требования отходили на дальний план и не были достаточно проработаны и внедрены. В связи с этим последующий кодифицированный акт водного права - Водный кодекс РФ 1995 г. - призван был решать проблему рационального сочетания охраны водных ресурсов с их комплексным использованием для удовлетворения различных потребностей, а также с учетом новой Конституции РФ 1993 г., «которая окончательно создала условия для реформирования отношений в области использования и охраны природных ре-
4
сурсов» .
Принятие в 2006 г. Водного кодекса РФ свидетельствует, по мнению Д О. Сивакова, о новом этапе развития водного права, в ходе которого должны решаться задачи дебюрократизации,
2 Колбасов О.С. Указ. соч. С. 14-15.
3 См.: Колбасов О.С. Законодательство о водопользовании в СССР. М., 1965. С. 23.
4 СиваковД.О. Водное право: Учеб.-практ. пособие. М., 2007. С. 8.
обеспечения «прозрачности» и взаимной ответственности участников водных отношений. В целом для этого этапа развития характерно существенное сокращение административных по своей природе способов регулирования. Законодатель будет предоставлять участникам отношений большую самостоятельность, что должно способствовать развитию договорных отношений5.
Однако такой оптимизм автора сложно разделить.
В современных условиях соблюдение водного законодательства, как и иного другого природоресурсного и природоохранного законодательства в целом, является болезненной и трудноразрешимой задачей, от решения которой зависит состояние водных ресурсов нашей страны, а соответственно, здоровье и благополучие населения.
По запасам на Россию приходится более 20% мировых ресурсов пресных вод (без учета ледников и подземных вод). Среди шести стран мира, обладающих наибольшим речным стоком (Бразилия, Россия, Канада, США, Китай, Индия), по абсолютной величине наша страна занимает второе место после Бразилии, по водообеспеченности на душу населения - третье (после Бразилии и Канады). В расчете объема пресной воды на одного жителя России приходится около 30 тыс. куб. м речного стока в год. Это примерно в 5,5 раз больше среднемирового уровня, в 2,5 раза больше, чем в США, и в 14 раз больше, чем в Китае6.
Мы привыкли, что воды у нас много и что это неисчерпаемый природный ресурс. Поэтому вместо обращения должного внимания на проблемы использования водных ресурсов и принятия необходимых мер по улучшению их состояния ведется бесхозяйственное потребление и беспощадное уничтожение водоемов.
Как верно отметил первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды Н. Чуркин, страна действительно пока богата водными ресурсами, однако необходимо понимать, что для их сохранения, для обеспечения экологического благополучия все
5 См.: СиваковД.О. Указ. соч. С. 9.
6 См.: Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2007 году». М., 2008. С. 11.
мы, граждане Российской Федерации, должны выполнять единые правила, заботиться о рациональном использовании воды
7
всюду, во всех регионах нашей страны .
В таких условиях особенно актуальным становится вопрос правового регулирования в первую очередь охраны и использования водных ресурсов страны. Действующее водное законодательство недостаточно полно регулирует права, а главное, обязанности различных категорий водопользователей. Правовой режим водоохранных зон сегодня совершенно себя дискредитировал. Очевидно, что все недочеты и пробелы законодательства отражаются на состоянии вод в целом.
И.В. Гордин осветил современные проблемы водоохранных зон и их варварское использование. Водоохранные зоны всегда рассматривались как почвенно-растительный барьер, надежно защищающий водные объекты от диффузного смыва с удаленных, «зарубежных» участков побережья. И вот этот экологический буфер сам становится источником диффузного загрязнения охраняемого им объекта. Грязевые потоки повсеместно скатываются в воду с грунтовых и водонепроницаемых поверхностей водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы: с поселковых территорий, с автодорог и автостоянок, полей и огородов. Скатываются с берега напрямую, по дренажным канавам, овражно-балочной сети.
Другой опаснейшей составляющей диффузного загрязнения природной гидросферы через поверхностный и подземный сток являются покрывающие берега горы твердых бытовых отходов. Захламление побережий и островов бытовым мусором -это проблема не только качества воды, но и качества всей жизни в рекреационных зонах8.
Следует отметить, что с принятием Водного кодекса РФ 2006 г. были внесены изменения и в Земельный кодекс РФ. Из него изъято понятие водоохранных зон. Ранее они относились к землям водного фонда, а также являлись землями природоохранного назначения. Теперь эти территории име-
7 См.: Мнения и комментарии членов Совета Федерации. По материалам пресс-службы Совета Федерации РФ // СПС «Гарант».
8 См.: Гордин И.В. Берегите берега // Зеленый мир. 2009. № 17-20. С. 5.
ют непонятный статус, к тому же и их ширина значительно уменьшена.
Как отмечает И.В. Гордин, нанося невосполнимый урон береговым экосистемам, хаотическое водохозяйственное строительство влияет и на основные гидрологические характеристики водного объекта в целом.
Снижения качества антропогенно загрязняемой воды - это сложнейший процесс, часть которого очевидна и легко оцениваема, но ряд важнейших характеристик контролируется с боль-
9
шим трудом .
При этом действующее водное законодательство позволяет использовать территории водоохранных зон практически совершено свободно. Небольшие ограничения, конечно, есть, но что это за ограничения?
Их всего четыре:
во-первых, нельзя удобрять почву в пределах водоохранной зоны сточными водами, а значит, различными другими средствами возможно;
во-вторых, очевидно, что недопустимо размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;
в-третьих, запрещено в границах водоохранных зон осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений (возникает вопрос: если эти действия совершаются на территории, прилегающей к водоохранной зоне, неужели различные химические средства не попадут и на близлежащую водоохранную зону?);
в-четвертых, запрещены движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств). Но при этом разрешено движение по дорогам и стоянка транспортных средств на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие. В чем же тогда смысл этих ограничений, если можно построить дорогу, стоянку и свободно передвигаться по водоохранной зоне?
9 См.: Гордин И.В. Указ. соч. С. 8.
Все указанные ограничения носят условный характер, учитывая, что в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов, если такие объекты оборудованы сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. А каким образом можно судить о том, является ли то или иное сооружение обеспечивающим охрану водных объектов? И кто должен проверять эти сооружения после ввода в эксплуатацию указанных объектов и их надлежащее состояние?
Как видим, новый Водный кодекс РФ значительно сократил ограничения по использованию территорий водоохранных зон, а следовательно, расширил разрешенное использование. При этом за самовольное занятие земельного участка водоохранной зоны водного объекта, а также нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах предусмотрена символическая ответственность в виде административного штрафа в размере от 1000 до 1500 руб. для граждан, от 2000 до 3000 руб. - для должностных лиц и от 20 000 до 30 000 руб. - для юридических лиц. Иной ответственности за нарушение режима водоохранных зон действующим законодательством не установлено.
Одной из причин полного произвола в использовании территорий, примыкающих к водоемам, а также нарушений водного законодательства в целом, по нашему мнению, является отсутствие жесткой ответственности и отлаженной системы неотвратимого наказания за противоправные деяния в данной сфере: мало установить размер штрафов, хотя это и немаловажно, было бы гораздо более эффективным повысить их в десятки либо сотни раз, так как действующие размеры штрафных санкций несоразмерны тому ущербу, который наносится водным объектам и примыкающим к ним территориям. Существующая сегодня система привлечения к ответственности там, где предусмотрены малозначительные штрафы, практически не работает, не налажен механизм обязательного наказания за каждое правонаруше-
ние, и нарушителям многое сходит с рук.
Аналогичная ситуация наблюдается и в сфере водного законодательства в целом.
Точно такие же штрафные санкции предусмотрены за нарушения санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде и питьевому водоснабжению. И это несмотря на то, что такие нарушения могут повлечь угрозу здоровью и жизни людей. Что такое для крупного юридического лица 20 000 - 30 000 руб.?
За нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные последствия, предусмотрен административный штраф для граждан в размере от 500 до 1000 руб.; должностных лиц - от 1000 до 2000 руб.; юридических лиц - от 10 000 до 20 000 руб.
Нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1000 руб.; должностных лиц - от 1500 до 2000 руб.; лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от 1500 до 2000 руб. или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; юридических лиц - от 10 000 до 20 000 руб. или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток и т.д.
К сожалению, в настоящее время не действует механизм неотвратимого, автоматического наказания за каждое нарушение водного законодательства, даже малозначительное. Между тем неоднократные малозначительные правонарушения влекут за собой серьезную угрозу для водного объекта в целом.
Таким образом, можно констатировать, что задачи нового водного законодательства, направленные на совершенствование старого (иначе зачем принимать новое?), а главное, на реализацию одного из основных принципов водного законодательства -приоритет охраны водных объектов перед их использованием, не только не решены и не решаются, а наблюдается обратная тенденция.
