Анализ современного состояния правового регулирования органов местного самоуправления в России Текст научной статьи по специальности «Право»

нальной подготовке рядового состава и младшего начальствующего состава милиции Восточной Сибири.

Таким образом, в Восточной Сибири в послереволюционные годы стояла важнейшая задача создания работоспособной и профессиональной рабоче-крестьянской милиции, защищающей закон и советскую власть. Однако из-за низкого образовательного уровня милиционеров и отсутствия системы профессиональной подготовки эта задача решалась с трудом. Ситуация осложня-

лась местной спецификой - значительные силы милиции постоянно отвлекались на борьбу с бандитизмом в сельской местности. И хотя предпринимались постоянные попытки создать стройную систему профессиональной милицейской подготовки, до конца 1920-х годов эта задача в полной мере решена не была, а милиционеры обучались в основном в служебное время путем инструктажей, постановки и решения вводных задач, а также на примере «показных» отделений.

:: :: ::

ЛИТЕРАТУРА

=0

<ч а а

о о

ч

1. Карнович С. А., Кузнецов А. А., Синиченко В. В. Становление милицейского образования в Восточной Сибири в 20-х годах ХХ века // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2015. № 1 (72).

2. Государственный архив новейшей истории Иркутской области (ГАНИИО). Ф. 1. Оп. 1. Дело № 537.

3. Государственный архив Иркутской области (ГАИО). Ф. Р-145. Оп. 1. Ед. хр. 844.

4. ГАИО. Ф. Р-146. Оп. 1. Ед. хр. 842-б.

5. Гайдай М. К., Герасимова Ю. Р., Синиченко В. В. Пенитенциарная система России: Иркутская область. Иркутск, 2014.

6. ГАИО. Ф. Р-169. Оп. 1. Ед. хр. 842.

© Кузнецов А. А.

о «

а

о

^

0 «

¥ а -с а

1

о

о «

?

а £

а «

S

УДК 342

И. Р. АМИНОВ, доцент кафедры государственного права Института права Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук (г. Уфа)

I. R. AMINOV, associate professor of the department ofpublic law of the Institute of law of the Bashkir state university, candidate of law (Ufa)

АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

THE ANALYSIS OF THE CURRENT STATE OF LEGAL REGULATION OF LOCAL GOVERNMENTS IN RUSSIA

Аннотация. Современный период формирования местного самоуправления в России отмечен проведением его глобальной реформы, которая выступает частью

реорганизации всей публичной власти в стране. Сейчас ведется поиск самой совершенной модели функционирования местного самоуправления, которая могла бы обеспечить оптимизацию укрепления Российской Федерации и ее единство. Проводится масштабное разграничение предметов ведения, ресурсов, полномочий, ответственности между государственной и местной властью. Оценка целой системы органов по всей стране является трудной задачей для исследования, поскольку сложно выявить объективный инструментарий, посредством которого можно с точностью изучить все явления и процессы, происходящие на уровне местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, правовое регулирование, финансы, муниципальное образование, проблемы, анализ, оптимизация, местный бюджет, полномочия.

Annotation. The modern period of formation of local government in Russia is noted by carrying out his global reform which acts as a part of the carried-out reorganization of all public power in the country. Search of the most perfect model of functioning of local government which could provide optimization of strengthening of the Russian Federation and its unity is now conducted. Large-scale differentiation of areas of jurisdiction, resources, powers, responsibility between the state and local government are carried out. Assessment of the whole system of bodies for the whole country is a difficult task for a research as it is difficult to reveal objective tools by means of which it is possible to study all phenomena and processes happening at the level of local government with an accuracy.

Keywords: local government, legal regulation, finance, municipal unit, problems, analysis, optimization, local budget, powers.

Обращаясь к современным информационным технологиям, можно получить актуальную статистику о состоянии дел на уровне местной власти, которая содержится в ежегодном статистическом бюллетене «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации» (бюллетень выпускает Федеральная служба государственной статистики (Росстат)).

В этом документе отражены данные о количестве муниципальных образований всех видов, утвержденных местных бюджетах, а также их дефицитности или профицитности. Анализируя данные Росстата, можно увидеть по различным показателям, какие изменения происходят внутри субъектов между органами местного самоуправления.

Практика применения Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выявила ряд трудностей, решение которых возможно лишь при условии качественного изменения экономической,

политической и социальной сфер жизни общества. Однако основной проблемой ^ на муниципальном уровне является финансовая неурегулированность всей 5 системы местного самоуправления, ко- ^ торая не позволяет осуществлять все « возложенные на муниципалитеты обя- ^ занности и функции. ^

Данная проблема представляет ^

опасность дальнейшего ухудшения фи- « нансового обеспечения муниципальных

образований и дестабилизации обста- |

новки на местах. На совещании Совета §

Безопасности от 22 сентября 2016 г. а

Президент Российской Федерации под- |

черкнул, что несбалансированность |

бюджетной системы относится к числу ^

главных рисков государственного раз- 1

вития. 55

К основным направлениям укре- | пления финансовой базы в муниципальных образованиях относятся: §

- повышение уровня собствен- ^ ных доходов; ^

- оптимизация расходов; |

- развитие налогового и бюджетного законодательства.

Важную часть финансирования местного самоуправления занимают, безусловно, межбюджетные трансферты из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которые предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций и др. К сожалению, именно стремление получить как можно больше межбюджетных трансфертов препятствует использованию внутренних резервов и механизмов финансирования местного самоуправления. Это связано во многом с личной незаинтересованностью должностных лиц органов местного самоуправления, поэтому нельзя исключать и субъективный фактор, влияющий на полноту финансирования муниципальных образований.

В качестве примера можно привести тенденцию к объединению нескольких близлежащих сельских поселений в одно. Такая мера представляется обоснованной, так как она позволяет ^ эффективнее решать вопросы местного ^ значения по обеспечению жизнедея-2 тельности населения (содержание мест-^ ных дорог, уборка территорий и т. д.). | Кроме того, концентрация финансовых с^ ресурсов нескольких сельских поселе-^ ний позволяет оптимизировать расходы ^ во всех направлениях. | Другим отрицательным приме-

^ ром является частая практика сокраще-§ ния расходов местного бюджета, кото-^ рая происходит по таким направлениям, ® как уменьшение разовых выплат муни-| ципальным служащим, командировоч-^ ных выплат, сокращение рабочих мест Л или объединение нескольких учрежде-^ ний муниципального образования. | В конечном итоге сокращение финанси-§ рования в этих сферах не помогает ре-^ шить проблему дефицита бюджетных ^ средств, а, наоборот, лишь усугубляет ^ работу муниципальных органов. а Таким образом, решение про-

1; блемы финансирования способствует ^ повышению эффективности государст-

венного управления и, как следствие, улучшению качества жизни населения, совершенствованию социальной сферы и инфраструктуры.

Главная роль в комплексе юридических норм, которые регулируют местное самоуправление, принадлежит конституционным нормам. Они выступают сводом юридических предписаний, определяющих правовую и политическую сущность местного самоуправления, закрепляющих основополагающие права населения в данной сфере, регулирующих отношения органов местного самоуправления с государственной властью и обосновывающих их правовой статус.

Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации контроль процесса местного самоуправления осуществляется совместно субъектами Российской Федерации и Федерацией. Иначе говоря, к компетенции Федерации относятся принятие рамочных законов, определение основополагающих подходов и принципов, регламентирование пределов правового регулирования. В то же время конкретное содержание, учитывающее региональную специфику, особенности установления местного самоуправления, субъекты Федерации обязаны определять самостоятельно. Так говорит теория, но, анализируя данные практики, можно сделать вывод об отсутствии четкого разграничения функций собственно Федерации и ее субъектов.

Подобная неоднозначная трактовка норм Конституции выступает причиной того обстоятельства, что в различные периоды новейшей истории можно констатировать разницу подходов к разграничению полномочий в области правового регулирования системы местного самоуправления.

Например, согласно ст. 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ в компетенции субъектов Федерации находилось принятие законов относительно местного самоуправ-

ления. Соответственно, в их ведение попадало достаточно много вопросов, касающихся этой сферы. Подобное распределение полномочий говорит о существовавшей значительной децентрализации власти и многочисленности возможных вариантов устройства местного самоуправления.

Затем в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (далее - № 131-ФЗ) правовое регулирование местного самоуправления стало производиться субъектами Федерации только в случаях, устанавливаемых указанным законом. Иначе говоря, теперь субъекты Российской Федерации могут регулировать исключительно вопросы, предписанные напрямую федеральным законом. Это выступает свидетельством значительного увеличения централизации власти, за счет чего произошла унификация местного самоуправления различных территорий.

В результате радикально изменился подход к осуществлению правового регулирования местного самоуправления со стороны органов государственной власти, регламентируемый ст. 72 Конституции Российской Федерации. Отметим, что в 1996 г. была обозначена важная позиция Конституционного Суда Российской Федерации. Она оказала значительное влияние на распределение полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления [1].

Эта позиция касалась положений ст.ст. 58, 59 № 131-Ф3, которыми определяются максимальные сроки выборов и действия полномочий глав местных администраций (местного самоуправления). Относительно позиции Конституционного Суда Российской Федерации анализируемые положения необходимо рассматривать также в качестве гарантии права граждан, обеспеченного Конституцией, на реализацию своих полномочий власти посредством органов ме-

стного самоуправления, декларируемого ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации.

Те же положения выступают гарантией прав населения избирать представителей органов местного самоуправления, а также быть самим избранными в указанные органы (согласно ч. 2 ст. 32), права на осуществление местного самоуправления при помощи проведения выборов, референдумов и прочих видов прямого волеизъявления (согласно ч. 2 ст. 130). Российской Федерацией осуществляется защита и регулирование перечисленных прав (п. «в», ст. 71,), их защита осуществляется также Федерацией вместе с ее субъектами согласно п. «б» ч. 1 ст. 72. Соответственно решение таких вопросов находится в компетенции федерального законодательства.

Иначе говоря, если считать местное самоуправление конституционным правом населения, то согласно ст. 71 его правовое регулирование есть исключительно функция Российской Федерации. ^ Если же полагать местное самоуправле- ^ ние формой народной власти, его регу- ^ лирование осуществляется Федерацией ^

совместно с ее субъектами. ^

о

В 2014 г. в Федеральный закон ^ № 131-Ф3 внесены значительные изменения относительно перераспределения полномочий органов государственной а власти Федерации и субъектов Россий- ^ ской Федерации в области правового а регулирования местного самоуправле- | ния. Сохранились общие принципы а подхода к этому вопросу. Субъекты ^ Российской Федерации имеют полно- | мочия регулировать исключительно во- а просы, прямо предписанные им феде- а ральным законом, но перечень данных 2 вопросов был значительно увеличен [2, | с. 72]. Согласно содержанию справки относительно главных изменений по- а ложений рассматриваемого федерального закона субъектам Российской Феде- д рации необходимо принять по двадцать | четыре новых закона. ^

Субъектам Российской Федерации делегируются полномочия правового регулирования ряда вопросов, которые до принятия изменений регулировались исключительно № 131-Ф3. Согласно содержанию ст. 18 ранее список вопросов, относящихся к местному регулированию, можно было изменить только внесением изменений либо дополнений в указанный закон.

Это выступало достаточно весомой гарантией, обеспечивающей защиту органов местного самоуправления от неконтролируемого разрастания «нефи-нансируемых мандатов». Действующей редакцией ст. 18 № 131-Ф3 данное полномочие делегируется субъектам Российской Федерации. Названный факт привел к значительному уменьшению защиты местного самоуправления.

Одновременно существенные изменения коснулись понятия местного самоуправления. В начальной редакции ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее - № 154-ФЗ) ме-^ стное самоуправление определялось в ^ качестве самостоятельной деятельности 3 граждан, осуществляемой под собствен-а ную ответственность, по решению вопро-| сов, имеющих местное значение, напря-с^ мую либо посредством органов местного ¡^ самоуправления.

^ Рассматриваемая деятельность

| гарантируется и признается Конститу-^ цией Российской Федерации, она долж-| на производиться согласно интересам а; населения, его историческим традици-^ ям. Соответственно, местное само-| управление выступало в форме самого стоятельной деятельности граждан, в „а ч. 2 анализируемой статьи содержалось упоминание, что местное самоуправле-| ние является основой конституционного | строя Российской Федерации. ^ № 131-Ф3 признает позицию

^ Конституционного Суда Российской ^ Федерации, которая была им обозначена а в 2000 году [3]. Согласно данной пози-| ции основанием для возникновения му-¡^ ниципального образования и права на-

селения, проживающего в пределах его территории, на местное самоуправление выступает Конституция Российской Федерации и отечественное законодательство, но не волеизъявление граждан, составляющих население муниципального образования.

Такая позиция была полноценно отражена в федеральном законодательстве. № 131-ФЗ содержит указание, что местное самоуправление выступает основой конституционного строя Российской Федерации и рассматривается в качестве формы реализации власти граждан. Она обеспечивается федеральными законами (в установленных Конституцией пределах) и законами субъектов Российской Федерации (в обозначенных федеральными законами ситуациях). Местное самоуправление - это самостоятельное, осуществляемое под собственную ответственность решение гражданами вопросов, имеющих местное значение, напрямую либо посредством органов местного самоуправления в соответствии с интересами населения, его историческими традициями.

Итак, в 1990-е годы понятие местного самоуправления чаще рассматривалось в качестве деятельности населения, но в 2000-х годах оно уже признавалось формой народовластия. Пересмотр понятия местного самоуправления нашел полноценное отражение и в содержании федерального законодательства.

В № 131-ФЗ включена целая глава, последовательно и достаточно подробно декларирующая формы прямого осуществления гражданами местного самоуправления, а также их участия в процессе местного самоуправления. Ряд форм народовластия регулировался на федеральном уровне впервые (например, опрос населения, публичное слушание и пр.).

Отметим, что прослеживается реакция федерального законодательства на самые резонансные и значительные позиции Конституционного Суда, соот-

ветственно которым были внесены конкретные изменения в федеральные законы, хотя это и не всегда происходило оперативно. Некоторыми примерами выступает ряд позиций, которые касались следующих вопросов:

- сущность местного самоуправления (позиция сформулирована в 2000 г. [3] и учтена законодательством в 2003 г. [4]);

- отставка выборных должностных лиц (позиция сформулирована в 2002 г., учтена в 2003 г.);

- перечень имущества в муниципальной собственности (позиция сформулирована в 2006 г. [5], учтена в 2011 - 2012 гг.);

- особенности применения в процессе муниципальных выборов пропорциональной избирательной системы (позиция сформулирована в 2011 г. [6], учтена в 2012 г.);

- судебная защита прав главы муниципального образования, особенности замещения этой должности при его отставке (позиция сформулирована в 2013 г. [7], учтена в 2014 г. [8]).

Существуют и прочие примеры, но достаточно большое число позиций Конституционного Суда Российской Федерации еще не учтено федеральным законодательством в текстах конкретных законов. Также имеются примеры норм, которые содержатся в федеральном законе, но противоречат позициям, обозначенным Конституционным Судом Российской Федерации. Например, в 2000 г. Конституционный Суд обнародовал следующую позицию. Так, согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление имеет целью обеспечение самостоятельного решения гражданами вопросов, имеющих исключительно местное значение. Соответственно, обязанность по решению указанных вопросов возлагается именно на органы местного самоуправления либо на самих граждан, но не на органы государственной власти. Тогда обязанностью органов государственной власти выступает соз-

дание всех необходимых условий (материальных, правовых, организационных и прочих), способствующих эффективному формированию и развитию местного самоуправления, а также оказание гражданам содействия в области реализации их прав на местное самоуправление. Однако здесь не исключена возможность взаимодействия, например, на договорной основе органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта Федерации в целях совместного решения общих задач местного значения, имеющих непосредственное влияние на интересы населения.

Частью 1.2 ст. 17 № 131-Ф3 декларируется возможность для субъектов Федерации путем издания законов перераспределять полномочия органов местного самоуправления и государственной власти субъекта Федерации. В данном случае недопустима передача органам государственной власти субъекта Федерации полномочий в области управления собственностью муниципалитета и местным бюджетом, охраны ^ общественного порядка, формирования ^ системы органов местного самоуправ- 3 ления и ряда других полномочий, кото- а рые находятся исключительно в веде- у нии органов местного самоуправления.

Соответственно, ранее в текстах законов достаточно четко была сформу- ^ лирована позиция относительно того, | что решение вопросов местного значе- ^ ния может находиться исключительно в | ведении органов местного самоуправле- а: ния. Однако в последующих законода- ^ тельных актах предусмотрена возмож- | ность и для органов государственной ^ власти осуществлять подобную деятель- „а ность. с[

Некоторые изменения прослежи- | ваются и в юридической технике двух | рассматриваемых здесь федеральных за- ^ конов. № 154-ФЗ действовал тринадцать ^ лет (с 1995 по 2008 гг.), за это время в ^ него восемь раз были внесены дополне- s ния и изменения. № 131-Ф3 действует | одиннадцать лет, в него уже около ста ^

раз вносились различные дополнения и изменения, при этом изменения в количестве нескольких десятков вносились еще до вступления его в силу в окончательном объеме. Это выступает свидетельством снижения уровня юридической техники Закона, соответственно, эффективность его правового воздействия также значительно ниже. Следствием этого становится процесс реформирования действующей системы местного самоуправления, значительно снижаются возможности адекватной оценки воздействия принимаемых регулирующих решений, выявляется поспешность их принятия и общая непродуманность.

Наиболее показательным примером низкого уровня юридической техники выступает Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ, которым были внесены значительные изменения в № 131-ФЗ. Посредством данного Закона была введена абсолютно новая терминология, предложенные юридические конструкции предполагают частичное правовое регулирование. Соот-

^ ветственно, существенно снижается эф-

=0

* * *

а а

I ЛИТЕРАТУРА

а,

Ч

Й 1. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. № 13-П «По делу о про-

^ верке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г.

§ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

§ (с посл. изм. и доп. от 22 апреля 1996 года) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 23.

Ц Ст. 2811.

а: 2. Бабичев И. В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М.: Наука,

* 2000.

| 3. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу ^ о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской оба ласти в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и допол-1 нений в Устав (Основной Закон) Курской области» // Собрание законодательства РФ. 2000. | № 50. Ст. 4943.

§ 4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организа-

^ ции местного самоуправления в Российской Федерации» (с посл. изм. и доп. от 30 октября

| 2017 года) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

^ 5. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о

^ проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке

Ц отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского ав-

§ тономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправ-

^ ления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном окру-

фективность их воздействия, которая в ряде случаев провоцировало даже обращение в Конституционный Суд Российской Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 5 № 131-ФЗ в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и названный Федеральный закон. Такой подход представляется небесспорным. Тем более что аналогичная конструкция содержится и в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ч. 6 ст. 1).

Таким образом, такая коллизи-онность порождает усмотрение правоприменителя и приводит к нарушению прав и свобод граждан.

ге» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.

6. Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-0 «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности ст. 1, чч. 6 и 8 ст. 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_66446/ (дата обращения: 10.07.2017).

7. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и чч. 2 и 3 ст. 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И. И. Болтушенко и Ю. А. Гурмана» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 29. Ст. 4557.

8. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2013 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений чч. 3 и 10 ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и п. 3 ч. 1 ст. 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А. В. Дубкова» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 27. Ст. 3647.

© Аминов И. Р.

ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ. СРАВНИТЕЛЬНОЕ ПРАВО

WITH THE ROMAN-GERMAN SYSTEM OF LAW

УДК 343.221.05-053.6(100) ^

И. Е. СУЛЕИМАНОВА, старший препо- oo

даватель кафедры административно- «S

<N

правовых дисциплин Уфимского юридическо- а

а

го института МВД России, кандидат юри- ^

а

дических наук (г. Уфа) а,

Д

В

I. E. SULEIMANOVA, senior lecturer of the Щ department of administrative and legal disciplines of the Ufa law institute of the Ministry of internal affairs of Russia, candidate of law (Ufa)

и «

a о

ЗАЩИТА ИНТЕРЕСОВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ | НЕКОТОРЫХ СТРАН С РОМАНО-ГЕРМАНСКОЙ СИСТЕМОЙ ПРАВА Ц

а -с

PROTECTION OF INTERESTS OF MINORS IN THE LAW OF SOME COUNTRIES Ё!

sT

о

о «

и

Аннотация. В статье актуализируется проблема защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних по законодательству некоторых зарубежных стран (Испания, Франция), условно входящих в романо-германскую систему права. ^ Также делается вывод о том, что подход к определению минимального возраста субъ- Ц екта преступления в законодательстве исследуемых стран неодинаков. Вместе с тем единообразие отмечается в уголовной политике указанных государств, которая на- ^

и