CC BY
63
УДК 656.073.51 Орлова О.Б.
Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения
АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ ПОРТОВЫМИ ОСОБЫМИ ЭКОНОМИЧЕСКИМИ ЗОНАМИ
Аннотация. Рассмотрено состояние развития систем управления портовыми особыми экономическими зонами в Российской Федерации. Выполнен анализ промежуточных результатов создания концепции портовых экономических зон для городов Мурманска и Советской Гавани. Продемонстрирована недостаточная проработка в этих материалах информационного обеспечения управления.
Ключевые слова: портовая особая экономическая зона, система управления
Увеличение объема международной торговли, связанное, в том числе, с вступлением России в ВТО, вынудило обратить пристальное внимание на ускорение и упрощение товародвижения в приграничной полосе. По примеру других стран было принято решение об организации портовых (морских и авиационных) особых экономических зон (ПОЭЗ). Законодательной базой для этого послужил принятый Государственной думой Федеральный закон от 30 октября 2007 года № 240-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В настоящее время в стране приняты решения о создании четырех ПОЭЗ: двух аэропортовых зон -в Ульяновске (аэропорт Ульяновск-Восточный) (постановление Правительства РФ от 30.12.2009 № 1163) и в Красноярске (аэропорт Емельяново) (официального документа не выпущено в связи с нерешенностью имущественных вопросов) и двух зон в морских портах - в Хабаровском крае (Советская Гавань) (постановление Правительства РФ от 31.12.2009 № 1185) и в окрестностях города Мурманска (постановление Правительства РФ от 12.10.2010 № 800).
Учитывая отсутствие опыта проектирования таких специфических хозяйственных объектов, какими являются ПОЭЗ, концепцию создания первых двух зон - аэропортовой зоны в Ульяновске и морской зоны в Советской гавани было предложено разрабатывать, соответственно, мировому лидеру в области авиационного и аэропортового консалтинга компании SH&E Limited (Великобритания) и крупнейшему научно-исследовательскому и консалтинговому центру Азиатско-тихоокеанского региона Nomura Research Institute (Япония) [1]. Однако уже концепцию создания и развития ПОЭЗ в Мурманской области, начатую разработкой годом позже, было поручено создавать отечественной организации ООО «Финансовый и организационный консалтинг».
Как следует из доступных на сегодняшний день отчетных материалов исполнителей, основное внимание при разработке было обращено на анализ товаропотоков, проходящих через соответствующие порты, их структуру, состав и объемы, а также на развитие необходимой инфраструктуры [2], [3]. Значительно меньшее внимание было уделено вопросам управления зонами, хотя, как отмечалось в работе [4], эта проблема весьма актуальна особенно для нашей страны с ее непростыми отношениями между государственными учреждениями и независимыми коммерческими организациями.
Если для аэропортовой зоны, создаваемой в аэропорту Ульяновск-Восточный, ввиду фактической монополии компании «Волга-Днепр» на тяжелые авиационные грузовые перевозки самолетами Ан-124100, проблема управления будет решаться между этой компанией, ОАО «Свободные экономические зоны» и местной администрацией, то для морских портовых зон организация управления, ввиду большого количества резидентов, представляется несравненно более сложной задачей. Тем не менее, в отчете по второму этапу разработки концепции создания и развития портовой особой экономической зоны на территории Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края московского филиала АО «Исследовательский Институт Номура» проблема управления не затрагивается совсем [3]. Остается предположить, что эти вопросы будут рассмотрены на последующих этапах работы, тем более, что зона, как показано на рисунке 1, имеет распределенную многосвязную инфраструктуру, а в этих условиях проблема управления приобретает особое значение.
Проблеме управления Мурманской ПОЭЗ в разрабатываемой концепции уделено значительно большее внимание [2] и рассмотрению этого вопроса посвящен специальный раздел. В нем, в соответствии с действующим законодательством, отмечается, что полномочия по текущему управлению особой экономической зоной могут быть переданы исполнительному органу субъекта РФ, управляющей компании или ОАО «ОЭЗ». Иные особенности в существующих и функционирующих зонах связаны с тем, что в этих зонах на момент ликвидации РосОЭЗ ОАО «ОЭЗ» уже выполняло свои функции по строительству инфраструктуры, имело там обособленные подразделения и после ликвидации территориальных органов РосОЭЗ осталось единственным представителем федеральной власти.
Отличие ситуации в портовой зоне г. Мурманска заключается в том, что на настоящий момент соглашением не предполагается федерального участия в возведении инфраструктуры зоны, следовательно, присутствие ОАО «ОЭЗ» не является очевидным. Поэтому полномочия по управлению ПОЭЗ могут быть переданы исполнительному органу Мурманской области, либо министерству экономического развития Мурманской области, либо специально созданной управляющей компании.
Большим преимуществом такой организации создания зоны служит непрерывность осуществления управляющих функций на этапе строительства и последующего развития ПОЭЗ. В этом случае Мурманская область является единственным субъектом, осуществляющим финансирование и строительство инфраструктуры зоны, текущее управление ПОЭЗ, а также управление взаимоотношениями с ее резидентами. Недостатком подобной организации служит то, что все кадровое укомплектование управления ПОЭЗ будет осуществляться за счет должностных лиц министерства, что ляжет тяжким бременем на бюджет области и приведет к еще большему усилению бюрократии. Как следствие, можно ожидать снижение эффективности управления, которую будет сложно выявить ввиду совмещения функций исполнения и контроля в одном лице.
В связи с этим, в отчете предлагаются два варианта управления ПОЭЗ: передача управления управляющей компании, работающей на контрактной основе и привлечение к выполнению функций управления ОАО «Особые экономические зоны». В первом случае управление осуществляется под наблюдением Правительства Мурманской области, которое будучи заинтересованным в развитии ПОЭЗ и не аффилированным с управляющей компанией будет осуществлять мониторинг деятельности ПОЭЗ и в случае неэффективной работы компании сможет расторгнуть контракт с ней. Привлечение ОАО «ОЭЗ» также кажется привлекательным хотя бы в силу наличия у этой компании опыта по осуществлению управления в особых экономических зонах. Другим преимуществом служит то, что в случае возникновения необходимости в федеральном софинансировании развития инфраструктуры, привлечение ОАО «ОЭЗ» станет необходимым и возможно возникновение конфликта интересов с действующим органом управления ПОЭЗ. К сожалению, для ОАО «ОЭЗ» существуют некоторые законодательные ограничения на осуществление управляющих действий. Так в соответствии с Федеральным законом 22.05.2005 г. № 116-ФЗ перечень выполняемых функций приведен на рисунке 2, а полномочия органов управления экономическими зонами в Российской Федерации - на рисунке 3.
Рисунок 2. Функции управления ОЭЗ
Нетрудно заметить, что законодательные функции управления со стороны ОАО «ОЭЗ», казалось бы, распространяются на конкретные экономические зоны через создание территориальных структур этой организации, но если рассмотреть существо этих функций, то выяснится, что они сводятся к регистрирующим и контрольным действиям, тогда как задачи реального управления таким хозяйственным объектом, как ПОЭЗ, значительно шире [4]. Поэтому передача всего объема функций управления ОАО «ОЭЗ» потребует корректировки законодательства.
Рисунок 3. Полномочия органов управления ОЭЗ
Привлечение управляющей компании к руководству ПОЭЗ можно осуществить двумя способами:
• использовать независимо действующую на рынке управляющую компанию с соответствующим опытом работы на конкурсной основе путем заключения с ней контракта на управление ПОЭЗ;
• учредить управляющую компанию специально для управления вновь создаваемой ПОЭЗ.
Следует отметить, что в случае привлечения существующей управляющей компании будет создан прецедент, поскольку до настоящего времени конкурсов на право управления такими крупными народно-хозяйственными объектами не проводилось и полностью отсутствует соответствующая законодательная база, к которой относится правила разработки конкурсной документации, критерии отбора претендентов и согласования с остальными заинтересованными участниками проекта создания ПОЭЗ. Очевидно, что ввиду важности этой процедуры проводить конкурсный отбор должно Минэкономразвития РФ, как уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, на который возложены функции по разработке единой государственной политики в сфере создания и функционирования особых экономических зон и управление особыми экономическими зонами.
Еще одна проблема может возникнуть еще на этапе сбора конкурсных заявок и связана она с тем, что поскольку ПОЭЗ представляет из себя сложный и ответственный объект, контролируемый сразу несколькими федеральными ведомствами - налоговым, таможенным, финансовым, безопасности, функция управления ПОЭЗ не представит интереса для профессиональных управленцев по экономическим соображениям. Это обусловлено коммерческим характером частных управляющих компаний, нацеленных на получение максимальной прибыли, что с большой вероятностью войдет в противоречие с жесткими ограничениями, диктуемыми государственными учреждениями, а любое нововведение должно будет проходить долгую и изматывающую процедуру согласований.
Наконец, к другим потенциальным недостаткам использования уже существующих компаний можно отнести их возможную ангажированность и попытки создать режим «наибольшего благоприятствования» аффилированной с ней бизнес-структуре, например крупному резиденту. Кроме того, стремление извлечь максимальную прибыль может послужить причиной ухудшения экономических условий работы резидентов, вплоть до сведения к минимуму льгот, предоставляемых им по закону.
С точки зрения ООО «Финансовый и организационный консалтинг» наиболее привлекательным вариантом служит учреждение новой управляющей компании с участием Мурманской области и ОАО «Особые экономические зоны». Такое решение должно обеспечить долевое участие федеральной - в лице ОАО «ОЭЗ», собственником в отношении акций которого выступает Минэкономразвития РФ, и региональной - в лице министерства экономического развития Мурманской области властей в управлении ПОЭЗ. Разработчиком также предложена процедура создания управляющей компании, в соответствии с которой между уполномоченными лицами ОАО «ОЭЗ» и Правительством Мурманской области подписывается соглашение об условиях и порядке создания такой компании. В соглашении стороны определяют порядок и размер своего участия в данной компании, оговаривают ее организационно-правовую форму, сроки регистрации, размер и порядок формирования уставного капитала и иные организационные вопросы.
Основной вопрос при подготовке соглашения заключается в установлении распределения долей участия в управляющей компании и определении обязательств по регистрации юридического лица. В соглашении также предусматривается решение вопросов кадрового обеспечения создаваемой компании, штатного расписания и финансирования ее деятельности. Распределение расходов на содержание компании в отчете [2] было предложено осуществить пропорциональным долям участия в управ-
ляющей компании, поскольку они, по справедливому мнению разработчиков, должны быть существенно меньше расходов на создание инфраструктуры ПОЭЗ.
Финансирование создания и содержания управляющей компании до момента достижения самоокупаемости осуществляется за счет учредителей с направлением денежных средств либо в виде взносов в уставный капитал с проведением дополнительной эмиссии акций, либо за счет представления займов. По завершении создания инфраструктуры ПОЭЗ управление ею со стороны вновь созданной компании должно обеспечить ее окупаемость и прекращение ее содержания со стороны учредителей.
Предложенная схема должна исключить конфликт интересов, поскольку все заинтересованные стороны будут привлечены к процессу управления и смогут осуществлять свое влияние на развитие ПОЭЗ. Кроме того, она дает возможность при необходимости в рамках бюджетного кодекса производить наращивание уставного капитала управляющей компании со стороны областного бюджета, ОАО «ОЭЗ» (привлекая федеральное софинансирование), а также местных муниципальных бюджетов путей размещения дополнительной эмиссии акций.
Учреждение управляющей компании целесообразно осуществлять в виде открытого акционерного общества, которое обеспечит наиболее гибкую форму создаваемой «квазигосударственной» организации, позволяющую реализовать государственно-частное партнерство, размещать ценные бумаги на фондовом рынке, привлекать частные инвестиции и оперативно изменять размеры пакетов акций, находящихся в государственной собственности. Последнее особенно важно, поскольку позволяет не только привлекать средства частных инвесторов со стороны, но и служить дополнительным стимулом для резидентов ПОЭЗ.
Следует отметить, что сформулированные в отчете предложения ООО «Финансовый и организационный консалтинг» по обеспечению управления создаваемой ПОЭЗ в г. Мурманске приближаются по своему смыслу к принятой в других странах модели управления аналогичными объектами. Это можно проиллюстрировать на примере организации управления свободной экономической зоной в порту г. Лиепая, схема которой приведена на рисунке 4 [6].
Регулирующим учреждением этой СЭЗ служит Управление Лиепайской специальной экономической зоны (ЛСЭЗ) - созданный государством и местным самоуправлением орган управления. Управление ЛСЭЗ является юридическим лицом. Функции Управления ЛСЭЗ выполняют Правление Лиепайской специальной экономической зоны и Исполнительный аппарат Лиепайской СЭЗ, которым руководит управляющий ЛСЭЗ.
Правление ЛСЭЗ служит высшим коллективным органом надзора и управления Лиепайской СЭЗ. Его членов назначает Кабинет министров на пять лет по предложению Думы города Лиепаи. В состав правления входят три представителя государственных интересов, делегированные Министерством экономики, Министерством финансов и Министерством сообщений, три делегированные думой города Лиепаи представителя и три представителя предпринимателей Лиепаи. Закон содержит открытый перечень функций правления. Важнейшими из них являются заключение договоров с резидентами Лие-пайской СЭЗ об инвестициях и деятельности предпринимательских обществ на территории Лиепайской СЭЗ; заключение договоров с пред-принимательскими обществами Лиепайской СЭЗ об их деятельности на территории Лиепайской СЭЗ; установление свободных зон (обязанности администрации свободной зоны исполняет правление Лиепайской СЭЗ) и их границ при согласовании с Государственной службой доходов соответствия этих зон введению режима свободной зоны; назначение исполнительного аппарата Лиепайской СЭЗ, руководство им и контроль.
Состав Правления ЛСЭЗ:
(назначается на 5 лет Кабинетом министров)
а) представители Правительства 1 - Министерство экономики 1 - Министерствофинансов 1 - Министерство сообщений
б) представители местной власти 3 - делегаты от думы г. Лиепая
в) представители бизнеса 3 - делегаты от резидентов
Исполнительный и представительный орган ЛСЭЗ Структура определяется Управляющим и утверждается Правлением
Рисунок 4. Организация управления ЛСЭЗ
Исполнительный аппарат Лиепайской СЭЗ служит исполнительным и представительным органом Управления Лиепайской СЭЗ. Управляющего ЛСЭЗ назначает на должность Правление Лиепайской СЭЗ. Назначение и руководство исполнительным аппаратом осуществляет управляющий ЛСЭЗ. Таким образом, функции управляющей компании в Лиепае выполняет Правление зоны, а исполнительный аппарат обеспечивает текущую хозяйственную деятельность резидентов.
В заключение остановимся на тех задачах и видах деятельности, которые должна осуществлять управляющая компания в своей повседневной деятельности. По мнению ООО «Финансовый и организационный консалтинг» к задачам такой компании относятся [2]:
• участие в экономическом развитии особой экономической зоны путем создания инфраструктуры особой экономической зоны, управления и эксплуатации созданных объектов, привлечения инвестиций, содействия деятельности резидентов особой экономической зоны, привлечения квалифицированной рабочей силы для работы на территории особой экономической зоны, а также иными не запрещенными законодательством Российской Федерации способами;
• повышение эффективности управления средствами и имуществом управляющей компании путем прозрачного, эффективного, целевого и экономного использования средств и имущества компании, повышения доходности инвестиций компании, аутсорсинга, и иными не запрещенными законодательством Российской Федерации способами;
• внедрение современных технологий путем проведения научно-исследовательских и опытноконструкторских работ в сфере обеспечения достижения целей и решения задач управляющей компании, разработка новейших технологий производства и управления,
а к основным видам деятельности принадлежат:
• строительство, в том числе подготовка строительного участка;
• архитектурно-строительное проектирование и дизайн, в том числе подготовка проектов планировки территорий, проектов расположения инженерных сетей и иные виды архитектурных и проектноизыскательских работ;
• обслуживание, эксплуатация и управление эксплуатацией всех видов зданий и сооружений;
• производство, реализация и распределение электроэнергии, пара, газа, воды;
• строительство, управление, обслуживание, эксплуатация и управление эксплуатацией всех видов инженерных и коммунальных сетей, включая сети электроснабжения, газоснабжения и энергоснабжения, а также сети водоснабжения и водоотведения;
• найм рабочей силы и персонала, проведение внутренних расследований и обеспечение безопасности;
• ведение бухгалтерского и статистического учета, учет расходования средств, обеспечение надлежащего использования средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в пределах своей компетенции;
• осуществление внешнеэкономической деятельности и сотрудничества с иностранными организациями.
Из приведенного перечня следует, что управляющая компания должна принять на себя функции технологического обеспечения функционирования резидентов на территории ПОЭЗ, причем это относится, прежде всего, к коммунальным услугам. Между тем, как показано в работе [6], такой крупный транспортно-логистический узел, каким является ПОЭЗ, не может эффективно работать без информационной системы, связывающей между собой резидентов и их контрагентов, таможню и управляющую компанию и позволяющей сделать полностью прозрачными товарные потоки. Поэтому к перечисленным функциям управляющей компании целесообразно добавить обеспечение электронного документооборота и слежения за перемещением грузов, что даст возможность повысить оперативность и надежность работы таможенной службы, а также практически исключить риски нарушения таможенного режима.
ЛИТЕРАТУРА
1. Орлова О. Б., Ястребов А. П. Особенности проектирования портовых экономических зон //
Известия ВУЗов. Поволжский регион. Общественные науки, № 2 (22), 2012, с. 167 - 174.
2. Концепция создания и развития ПОЭЗ в Мурманской области. Отчетные материалы по II этапу работ. ООО «Финансовый и организационный консалтинг» - М. 2011. 576 с.
3. Концепция создания и развития портовой особой экономической зоны на территории СоветскоГаванского муниципального района Хабаровского края. Отчетные материалы по II этапу работ. Московский филиал АО «Исследовательский Институт Номура» - М. 2011. 71 с.
4. Орлова О. Б. Организация управления особой экономической зоной с распределенной инфраструктурой // Труды международного симпозиума «Надежность и качество - 2010», т. 2, с. 301 -304, Пенза, 2010.
5. Комаров В. В. Зоны свободной торговли. - М.: Финансы и статистика, 2004. - 156 с.
6. Орлова О. Б. Использование электронного документооборота при управлении грузопотоками в особых портовых зонах // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии, № 3 (37), 2010, с. 34 - 47 с.
