CC BY
114
607,1 тыс. и 1 367,6 тыс.; в 2006 г. — 607,7 тыс. и 1 351,2 тыс. соответственно). Обеспеченность врачами на 10 тыс. населения составила 43,3 (2004 г. — 42,4; 2006 г. — 43,0), средним медицинским персоналом — 94,9 (2004 г. — 95,6; 2006 г. — 95,0). Соотношение врачей и среднего медицинского персонала составляет 1: 2,2.
Несмотря на то, что врачей в Российской Федерации больше на душу населения, чем, в среднем, в развитых странах, качество медицинской помощи и показатели здоровья населения в нашей стране значительно хуже, что свидетельствует о низкой эффективности отечественной системы медицинской помощи, недостаточной квалификации врачей и слабой мотивации их к профессиональному совершенствованию.
В то же время наблюдается растущий дефицит квалифицированного младшего персонала в отрасли здравоохранения, в частности, медсестер и технически квалифицированных людей, что порождает значительные темпы инфляции медицинских расходов.
Новые медицинские процедуры
Новые процедуры могут как удорожить, так и снизить расходы на процесс лечения. Однако, как правило, новые методы лечения приводят к увеличению расходов за счет роста общего объема предоставляемых услуг и их качества.
Внедрение новых технологии
Новые технологии в сфере здравоохранения обеспечивают возможности для улучшения доставки медицинской помощи, а также для более эффективного и результативного управления. Технологии являются ключом к повышению производительности труда в секторе здравоохранения, а значит к сокращению издержек, расходов на лечение.
Глобализация рынка индустрии здоровья
Глобализация также становится важным фактором, определяющим развитие здравоохранения. Исторически, такие услуги, как здравоохранение имели иммунитет от иностранной конкуренции из-за локального характера их доставки. Однако постепенно в отрасль здравоохранения приходит глобализация: врачи-иммигранты открывают собственные клиники, на рынке все чаще появляются дешевые непатентованные импортные лекарства, развивается медицинский туризм, дистанционное консультирование и лечение и т.п. Таким образом, глобализация влияет на снижение издержек в сфере здравоохранения.
Политика правительства
Правительство является основным игроком в секторе здравоохранения. Оно осуществляет государственное регулирование и устанавливает правовые рамки, в которых работает индустрия здоровья. Политика правительства будет играть центральную роль в определении темпов роста сектора здравоохранения в будущем в каждой стране.
Таким образом, в России индустрия здоровья находится в зачаточном состоянии, как и другие инновационные секторы экономики (альтернативная энергетика, новые строительные материалы и когнитивные технологии). Какова будет роль государства в возникновении индустрии здоровья в стране? Государственно-частное партнерство не работает в девелопменте и строительстве, в сфере инноваций, с большим трудом оно осуществляется в направлении развития исследовательских университетов. Если государственно-частное партнерство будет налажено в отношении сферы здоровья, то система здравоохранения сменится на индустрию здоровья, гибко и адекватно реагирующую на рыночный спрос.
1 «The Not So Short Introduction to Health Care in US», by Nainil C. Chheda, published in February 2007, Accessed February 26, 2007.
2 Концепция развития системы здравоохранения РФ до 2020года [электронный ресурс]. — 2010. — Режим доступа: http://www.zdravo2020.ru/
concept
3 По данным Economist Intelligence Unit, 2009
4 По данным Economist Intelligence Unit, December 2009
5 Концепция развития системы здравоохранения РФ до 2020 года [электронный ресурс]. — 2010. — Режим доступа: http://www.zdravo2020.ru/ concept
6 По данным Economist Intelligence Unit, 2009
7 По данным исследования ОЭСР.
8 Комплексная программа научно-технологического развития и технологической модернизации экономики РФ до 2015 года [электронный ресурс]. — 2007. — Режим доступа: http://mon.gov.ru/work/nti/dok/str/ntr.pdf — С.19
9 По проекту доклада Министра Т. Голиковой на «Правительственном часе» в Государственной Думе Российской Федерации 12 мая 2010 г. [электронный ресурс]. — 2010. — Режим доступа: http://www.minzdravsoc.ru/social/social/130
АНАЛИЗ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПОЛИТИКОЙ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫМ РЕГУЛИРОВАНИЕМ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
Д.Г. Михеева,
аспирант Санкт-Петербургского государственного университета сервиса и экономики
darinamicheeva@ramЫer.ru
В статье произведён анализ структуры Минздравсоцразвития Российской Федерации. Предложена методика определения взаимодействия его структурных подразделений. Выявлены недостатки взаимодействия структур, предложены новые подразделения в качестве способа устранения обозначенных недостатков.
Ключевые слова: здравоохранение, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, государственная политика в сфере здравоохранения, нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения.
УДК 338; ББК У 65
Основным органом осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей является Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (далее — Минздравсоцразвития России).
Указом Президента РФ №314 от 9 марта 2004 г. было решено упразднить ряд Министерств, в том числе Министерство здравоохранения, Министерство труда и социального развития и образовать Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации. В состав Министерства здравоохранения и социального развития входят:
1) Заместители министра (4 заместителя министра и один статс-секретарь-заместитель министра);
2) Аппарат министра (6 помощников министра, пресс-секретарь, 3 советника);
3) Центральный аппарат (20 департаментов, в состав которых входят директор департамента, находящиеся у него в подчинении отделы, во главе с начальниками);
4) Службы, Агентство, Фонды;
5) Главные специалисты (58 специалистов);
6) Совещательные и координационные органы (18 подразделений).
Министерство имеет 4 направления деятельности: Здравоохранение, социальное развитие, пенсионное обеспечение, трудовые отношения. В ведении лишь некоторых подразделений министерства находятся вопросы сферы услуг здравоохранения и обеспечения медикаментами.
Функции структурных подразделений Минздравсоцразви-тия РФ, определенные в положениях об этих подразделениях, но в то же время формулировки этих функций настолько общи, что их трудно соотнести с реальными задачами, которые должен решать Минздравсоцразвития РФ в современных условиях.
В связи с широким спектром деятельности Минздравсоц-развития, имеет место нечеткость в разграничении полномочий между Министерством и его заместителями. Наблюдается превышение норм управляемости (6-8 подчинённых на человека) у Министра и у директоров некоторых Департаментов (например, Департамент анализа и прогноза развития здравоохранения и социально-трудовой сферы). В то же время Департаменты фактически имеют одновременно двух руководителей — заместителя Министерства и собственного начальника. А это является определенным дублированием управленческих функций.
В деятельности Минздравсоцразвития РФ можно выделить два направления: решение стратегических, долгосрочных задач и решение текущих, оперативных поручений (составление отчётов, справок, ответов на письма и других оперативных документов). На практике приоритет в деятельности руководства Минздрава РФ имеет решение не стратегических, а оперативных вопросов. Правительство пристально следит за выполнением оперативных поручений, чего нельзя сказать о задачах реформирования здравоохранения. Фактически установленный Правительством приоритет для решения оперативных задач отражён и в системе управления Министерством.
Устранению вышеперечисленных недостатков может способствовать систематизация взаимодействия подразделений министерства. Рассмотрим 3 самых значимых отдела структуры министерства:
• Центральный аппарат
• Службы, агентство, фонды
• Совещательные и координационные органы
Центральный аппарат объединяет департаменты, разрабатывает основные направления деятельности в пределах своей компетенции. Совещательные и координационные органы вырабатывают решения, имеющие рекомендательный или координационный характер, в рамках их деятельности производятся заседания, совещания. Федеральные службы и агентство (ФМБА России) — органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в соответствующей сфере, фонды — являясь самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением, реализуют государственную политику в соответствующей области.
В данной работе предложена матрица определения взаимодействия подразделений Министерства (рис. 1). В матрице рассмотрены лишь те из подразделений, деятельность которых имеет непосредственное отношение к здравоохранению и фармацевтическому обеспечению. Перечень совещательных и координационные органов для решения вопросов здравоохранения следующий:
1) Коллегия Министерства
2) Общественный совет при Министерстве
3) Координационный совет Министерства по развитию малого и среднего предпринимательства
4) Центральная аттестационная комиссия
5) Комиссия Министерства по рассмотрению вопросов развития кадрового потенциала, научной и образовательной деятельности в сфере здравоохранения (в матрице название сокращено)
6) Координационный совет по медицинскому и фармацевтическому образованию
7) Координационный совет по подготовке национальных кадров для зарубежных стран по медицинским и фармацевтическим специальностям и развитию международных связей образовательных учреждений высшего и дополнительного профессионального образования (в матрице название сокращено)
8) Аттестационная комиссия Министерства по рассмотрению кандидатур на должность ректора образовательного учреждения Минздравсоцразвития России (в матрице название сокращено)
9) Рабочая группа по подготовке предложений по финансированию высокотехнологичной медицинской помощи, оказываемой в рамках государственного задания на оказание высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, по всем статьям расходов (полному тарифу) (в матрице название сокращено)
10) Комиссия Министерства по направлению граждан Российской Федерации на лечение за пределами территории Российской Федерации за счет средств федерального бюджета (в матрице название сокращено)
11) Рабочая группа по координации взаимодействия Минздравсоцразвития России и Государственной корпорации «Ростехнологии» по завершению строительства и ввода в эксплуатацию федеральных центров высоких медицинских технологий (в матрице название сокращено).
В предложенной матрице знаком «+» обозначены точки непосредственного взаимодействия структурных подразделений центрального аппарата и совещательных, координационных органов. Стрелками обозначены направления деятельности служб, агентств и фондов.
Так, например, Департамент анализа и прогноза развития занимается разработкой основных направлений и приоритетов государственной политики, программ и стратегий социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу, программных документов Правительства Российской Федерации в сфере здравоохранения, труда и занятости, социального развития.[3] На заседаниях (расширенных заседаниях) Коллегии Министерства происходит подведение итогов, аналитическое рассмотрение, обсуждение, формирование основ стратегического развития, принятие решений по вопросам компетенции Министерства. На данном уровне также происходит контроль со стороны Росздравнадзора.
Согласно предложенному автором схематическому изображению, есть подразделения, деятельность которых обширна и касается всех сфер деятельности министерства: из центрального аппарата — Коллегия Министерства, из Совещательных координационных органов — Департамент анализа и прогноза развития, Департамент государственной службы, Департамент информатизации Департамент управления делами, Департамент учетной политики и контроля, Правовой Департамент, Финансовый департамент. Также в структуре есть подразделения, деятельность которых строго направлена и ограничена, например, рабочая группа по подготовке предложений по финансированию высокотехнологичной медицинской помощи. В этом случае можно чётко проследить взаимодействие такого подразделения с подразделениями другого уровня (в данном примере, рабочая группа по подготовке предложений по финансированию высокотехнологичной медицинской помощи функционирует непосредственно с Департаментом высокотехнологичной медицинской помощи).
Таким образом, идеальной моделью можно было бы назвать пересечение всех трёх уровней структуры — центрального аппарата, совещательных и координационных органов, при одновременной снабженческо-контрольной деятельности служб, агентств, фондов.
Из схемы, изображенной на рис. 1 видно, что:
1) взаимодействие подразделений Центрального аппарата и Совещательных и координационных органов происходит очевидно равномерно, чего нельзя сказать о взаимодействии со Службами, Агентствами, Фондами.
2) функции некоторых из подразделений схожи, однако направленность, структура различна. Например, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благопо-
37 1
372
I
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ УСЛУГ
373
Рис. 2. Схема с учётом внесённых автором изменений
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ УСЛУГ
лучия человека и Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России). Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка [5]. Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия работников организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда (в том числе при подготовке и выполнении космических полетов по пилотируемым программам, проведении водолазных и кессонных работ) и населения отдельных территорий по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации (далее — обслуживаемые организации и обслуживаемые территории), и функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения и социального развития, включая медико-санитарное обеспечение работников обслуживаемых организаций и населения обслуживаемых территорий, оказание медицинской и медико-социальной помощи, предоставление услуг в области санаторно-курортного лечения, организацию проведения судебно-медицинской и судебно-психиатрической экспертиз, донорство крови, трансплантацию органов и тканей человека. [6].
Анализируя далее структуру Министерства, с точки зрения первого аспекта, выделим департаменты, деятельность которых ни коем образом не подкреплена фондами (исключая департаменты, деятельность которых распространяется на все сферы деятельности Министерства—Департамент анализа и прогноза развития, Департамент государственной службы, Департамент информатизации, Департамент управления делами, Департамент учетной политики и контроля, Правовой Департамент, Финансовый департамент):
1) Департамент науки, образования и кадровой политики
2) Департамент организации медицинской помощи и развития здравоохранения
3) Департамент развития медицинской помощи детям и службы родовспоможения
4) Департамент высокотехнологичной медицинской помощи
5) Департамент развития фармацевтического рынка и рынка медицинской техники
6) Департамент имущественного комплекса
7) Департамент международного сотрудничества
Деятельность первых трёх департаментов связана в первую очередь с развитием различных сфер здравоохранения. Название фонда, взаимодействующего с данными департаментами можно сформулировать следующим образом — Фонд развития здравоохранения, науки и образования в сфере здравоохранения (фРз)
Следующий фонд, предложенный автором статьи — Фонд поддержки и развития фармацевтического рынка и рынка медицинской техники (ФРМТ). Деятельность данного фонда заключается во взаимодействии с Департаментом высокотехнологичной медицинской помощи и Департаментом развития фармацевтического рынка и рынка медицинской техники.
Фонд развития имущественного комплекса (ФРИК), и Фонда поддержки международного сотрудничества (ФРМС), предложенные автором могут взаимодействовать соответственно с последними двумя департаментами.
Схема с учётом внесённых автором изменений изображена на рис.2.
Для более наглядного изображения стрелки, обозначающие взаимодействие с предложенными автором фонами изображены пунктиром.
Таким образом, предложенная автором система определения взаимодействия подразделений Минздравсоцразвития Российской Федерации, выявляет недостаток органов, реализующих государственную политику в области здравоохранения. Внедрение предложенных автором подразделений могут способствовать решению данной проблемы за счёт более жёсткой структуризации взаимодействия подразделений Министерства.
Литература
1. Гагаринов А.И. Правовые основы здравоохранения: учебное пособие. — М.: Изд. Центр «Академия» — 2006, 192 с.
2. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации — http://www.minzdravsoc.ru
3. Положение о Департаменте анализа и прогноза развития здравоохранения и социально-трудовой сферы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации: утв. приказом Мин-ва здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 27 августа 2008 г. № 461.
4. Положение о Департаменте высокотехнологичной медицинской помощи Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации: Утв. приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 10 октября 2008 г. № 551.
5. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека: Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322(6).
6. Положение о Федеральном медико-биологическом агентстве: Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2005 г. № 206.
7. Шитов В.И. Рынок услуг здравоохранения: формирование и развитие. — Нижний Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2006. — 51 с.
