CC BY
26
Н.Ш. Розе, мл. науч. сотрудник, Центр изучения гражданских инициатив, Институт стратегических исследований Республики Башкортостан,
г. Уфа, Россия, rozens@isirb.ru
АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИИ КОНКУРСА
ПРОЕКТОВ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БАШКОРТОСТАН В 2016 ГОДУ*
Статья посвящена анализу организации конкурсного отбора проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах, в 2016 году на территории Республики Башкортостан с целью выявления направлений совершенствования данной практики партисипаторного бюджетирования. Конкурсный отбор в рамках проведения проблемного анализа был рассмотрен с точки зрения проектного менеджмента. Так, в ходе анализа идентифицированы основные этапы и мероприятия конкурсного отбора, характеризующие процессный и организационный планы проекта, а также обозначены главные функции организатора конкурсного отбора, обеспечивающего научно-методическое и технико-практическое сопровождение работ и консультационное сопровождение участников проекта. Проведенное исследование позволило выделить основные проблемные места организации конкурсного отбора с учетом причинно-следственных связей, определения этапов, на которых появляются «узкие места», а также уровней управления в целях установления лиц, в чей круг ответственности входит функция менеджмента по отношению к данной проблеме. Также осуществленный анализ подразумевал определение степени влияния организатора конкурсного отбора на нейтрализацию выявленных проблемных точек. Таким образом, разработанное дерево проблем организации конкурсного отбора проектов развития общественной инфраструктуры в Республике Башкортостан в 2016 году позволяет осуществить более глубокий анализ и оптимизацию процессов управления данным проектом по определенным в результате анализа ключевым направлениям совершенствования. Ключевые слова: инициативное бюджетирование, партисипаторное бюджетирование, местные инициативы, гражданские инициативы, инновационные механизмы, управление проектами, Республика Башкортостан, региональный бюджет.
Реализация региональных и муниципальных практик по отбору проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах, имеет ряд организационных и технологических особенностей. По мере ускорения темпов масштабирования и развития практики кон -курсного отбора инициативных проектов происходит усложнение организационной составляющей управления проектом на региональном уровне. Увеличение количества
участников, необходимость в их более углублённом обучении, важность выравнивания жизненного цикла конкурсного отбора и т.д. - наличие всех этих факторов требует совершенствования управленческой модели организации конкурсного отбора. Для определения направлений совершенствования управленческой модели конкурсного отбора проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах, реализуемого в Республике Башкор-
* Публикация подготовлена в рамках выполнения государственного задания Центра изучения гражданских инициатив ГАНУ ИСИ РБ за 2017 г.
т
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
тостан, необходимо провести анализ организации этапов и мероприятий и построить дерево проблем, возникающих на каждом этапе. Построение дерева проблем позволит идентифицировать _ аспекты, требующие особого внимания и доработки, и повысить эффективность реализации проекта в 2017 году.
Конкурсный отбор в 2016 году в Республике Башкортостан был реализован в соответствии с принятым Правительством Республики постановлением «О реализации на территории Республики Башкортостан проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах», в целях содействия решению вопросов местного значения, вовлечения населения в процессы местного самоуправления, развития механизмов инициативного бюджетирования, повышения качества предоставления социальных услуг на местном уровне и определения наиболее значимых проблем муниципальных образований Республики Башкортостан1.
По условиям конкурса на заседание конкурсной комиссии представлялись проекты развития общественной инфраструктуры, выдвигавшиеся населением на общих итоговых собраниях, возможные к реализации в рамках осуществления полномочий органов местного самоуправления: ремонт учреждений культуры, образования, объектов водоснабжения, спортивных сооружений, дорог местного значения и т.д2.
В 2016 году уполномоченный организатор конкурсного отбора обеспечил очное сопровождение более чем 700 итоговых собраний населения, в рамках проведения обучающих мероприятий было организовано более 40 тренингов и обучено более 150 человек из числа представителей органов местного самоуправления. На рассмотрение конкурсной комиссии было подано 666 заявок, и прогнозируется, что возрастающая тенденция, обусловленная ростом заинтересованности населения и органов местного самоуправления в участии в проектах инициативного бюджетирования, сохранится до 2020 года3.
Текущие и возможные проблемы и аспекты, требующие внимания и совершенствования, необходимо идентифицировать в разрезе каждой управленческой плоскости проекта.
Учитывая вышесказанное, предлагается провести анализ организации каждого этапа реализации конкурсного отбора в разрезе соблюдения сроков, оптимальности распределения ресурсов и эффективности выполнения работ по этапу в целом.
Конкурсный отбор проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах, на территории Республики Башкортостан проходит в несколько этапов:
1. Подготовительный этап (разработка параметров и дизайна проекта, планирование и проектирование последующих этапов, информационная кампания, объявление о начале конкурсного отбора).
2. Этап обучения (проведение обучающих мероприятий для представителей органов местного самоуправления и инициативных групп)4.
3. Этап предварительных мероприятий (консультационное сопровождение участников, корректировка планов).
4. Этап итоговых мероприятий (сопровождение итоговых мероприятий населения, консультационное сопровождение участников).
5. Этап подготовки конкурсной документации (работа в информационной системе управления: проверка документации, консультационное сопровождение участников).
6. Этап приема и обработки конкурсной документации (проверка, прием и обработка конкурсных заявок).
7. Этап организации заседания кон -курсной комиссии (организация мероприятия, подготовка протокола заседания конкурсной комиссии, информирование участников конкурсного отбора о результатах).
8. Этап оформления нормативно-правовой и административной документации (консультационное сопровождение участников: выход распоряжения Правительства о выделении субсидий, заключение соглашений с участниками, сбор средств со стороны населения и спонсоров).
9. Этап проведения конкурсных процедур (консультационное сопровождение).
ДИСКУССИЯ 4
журнал научных публикаций Щ
10. Этап ремонтно-строительных работ (консультационное сопровождение, участие в торжественных массовых мероприятиях по поводу открытия объектов).
11. Этап мониторинга (мониторинговые мероприятия).
12. Этап закрытия проекта (отчетные мероприятия, подготовка аналитического отчета, подготовка практических и методических рекомендаций по повышению эффективности реализации проекта).
Помимо процессного и организационного планов, согласно которым осуществляются указанные выше мероприятия, реализация проекта во многом определяется содержанием функционального плана. Такие функции, как коммуникационные, планирования, администрирования, консультирования, мониторинга необходимы к исполнению на протяжении всего жизненного цикла проекта5.
Поэтому текущие и возможные проблемы и аспекты, требующие внимания и совершенствования, необходимо идентифицировать в разрезе каждой управленческой плоскости проекта.
Организационная модель конкурсного отбора является многоуровневой и требует учета факторов, возникающих на всех уровнях: региональной власти, регионального оператора, муниципального района / городского округа, сельского/городского поселения / территориального общественного самоуправления (ТОС), товарищества собственни-
ков жилья (ТСЖ), уличного комитета, населенного пункта в составе городского округа6.
Стоит отметить, что одним из самых значимых факторов, способствующих появлению организационных проблем, можно назвать временной дефицит, поскольку в 2016 году реализация проекта происходила в условиях жесткого цейтнота. Впоследствии некоторые аспекты и направления совершенствования были оставлены без должного внимания, анализ рисков и возможностей не был произведен. Тем не менее, применение ситуативного подхода и текущий анализ распределения ресурсов позволили последовательно решать проблемы, связанные с недостатком человеческих ресурсов или знаний в той или иной области проекта.
Также немаловажным фактором, способствующим реализации регионального проекта, в 2016 году стала методическая поддержка представителей Всемирного банка, что, с одной стороны, явилось нарушением принципа единоначалия и причиной осложнения системы коммуникаций между участниками проекта, а с другой - послужило источником дополнительных ресурсов и компетенций.
Следовательно, при анализе проблем организации конкурсного отбора в 2016 году необходимо учитывать не только управленческий уровень возникновения данных проблем, но и их основные причины, последствия и этапы конкурсного отбора, сгруппированные по блокам в таблице.
Проблемы организации конкурсного отбора проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах, в 2016 году
Блок проблем
Описание проблемы
Основные причины
На что влияет проблема
Уровень организации / Этапы реализации
Степень влияния регионального оператора на ре-шение проблемы
Нормативно-правовой
Поздние сроки выхода официального нормативно-правово-го акта, регламентирующего порядок конкурсного отбора
Затягивание сроков проведения процедур согласования существенных изменений
Сроки, доверие населения и органов местного самоуп-равления (ОМСУ)
Региональная власть / Подготовительный, оформления норма-тивно-правовой и администра-тивной документации_
Крайне низкая
Методический
Отсутствие единого пакета методических материалов, образцов и шаблонов, адаптированных для конкурсного отбо-ра в регионе_
Нехватка времени на разработку единого пакета материалов или адаптацию материалов из других регионов
Качество выполнения работ участниками конкурного отбора
Региональный оператор / Обучения, подготовки конкурсной документации
Высокая
Компетенций
Недостаточный уровень компетенций в некоторым областях, касающихся специфических вопросов по подготовке конкурсных заявок
Для региональной власти: данные области не являются ключевыми областями знаний
Для регионального оператора: нехватка времени на подготовку специалистов
Для ОМСУ: недостаточный опыт решения задач в данных областях, от-сутствие подготовки к проекту_
Качество выполнения задач по проекту
Региональная власть, региональный оператор, ОМСУ / Обучения, проведения предварительных и итоговых мероприятий с населением, подготовки конкурсной документации, работы в информационной системе управления (ИСУ)
Средняя
Коммуникаций
Информация в рассылке для участников конкурсного отбора не всегда доходит до уровня сельского/городского поселения / ТОСа, ТСЖ, уличного комитета, населенного пункта в составе городского округа
Куратор проекта на уровне муниципального образования / городского округа не доводит информацию до следующего уровня организации
Качество и сроки выполнения работ участниками
Муниципальный район или городской округ / Все этапы
Низкая
Сложности с исправлением системных ошибок в ИСУ (затягивание сроков и согласований)_
Зависимость от удаленного администратора ИСУ
Сроки реализации этапов
Региональный оператор / Все этапы
Средняя
Продолжение таблицы
Блок проблем Описание проблемы Основные причины На что влияет проблема Уровень организации / Этапы реализации Степень влияния регионального оператора на решение проблемы
Перекладывание ответственности за соблюдение сроков и качество работ ОМСУ на консультантов регионального оператора Неправильное позиционирование регионального оператора по отношению к распределению ответственности и оказанию помощи ОМСУ в ходе реализации проекта Самоопределение участников, качество принятия управленческих решений ОМСУ, региональный оператор / Консультации на всех этапах Средняя
Подготовки и приема конкурсной документации, работы в ИСУ Не актуализированные документы, подтверждающие право собственности (отсутствие документов) на объекты, выдвигаемые населением Несвоевременное прохождение процедур оформления муниципальной собственности Сроки и качество выполнения работ, возможность участия в проекте ОМСУ / Предварительных и итоговых собраний, подготовки конкурсной документации Крайне низкая
Затягивание сроков сбора и подготовки документов Отсутствие внутреннего планирования участниками на уровнях муниципального района / городского округа, сельских, городских поселений, ТОСов, ТСЖ и т.д. Сроки выполнения работ ОМСУ / Подготовки конкурсной документации Средняя
Затягивание сроков проверки заявок в ИСУ Затягивание сроков подготовки конкурсной документации участниками, большое количество ошибок, недостаточное количество человеческих ресурсов, задействованных по данному виду работ Сроки выполнения работ ОМСУ, региональный оператор / Подготовки конкурсной документации, работы в ИСУ, приема конкурсной документации Средняя
Затягивание сроков сдачи конкурсной документации Некачественная подготовка конкурсной документации Сроки и качество выполнения работ ОМСУ / Приема конкурсной документации Средняя
Некачественная подготовка конкурсной документации Отсутствие необходимых компетенций по ряду областей профессиональной деятельности Сроки и качество выполнения работ ОМСУ / Подготовки конкурсной документации Низкая
Технические сложности работы в ИСУ Недостаточное количество обучающих мероприятий и опыта работы в ИСУ Сроки и качество выполнения работ ОМСУ, региональный оператор / Работы в ИСУ Средняя
Логистики Сложности согласования маршрутов и графиков выездов Необходимость согласования с сотрудниками сторонней организации Качество принятия управленческих решений Региональный оператор / Обучения, проведения итоговых мероприятий с населением Низкая
Блок проблем
Описание проблемы
Основные причины
На что влияет проблема
Уровень организации / Этапы реализации
Степень влияния регионального оператора на ре-шение проблемы
Риск невозможности охвата территории региона в целях проведения обучающих мероприятия и участия в итоговых собраниях в условиях ограни-ченных сроков_
Недостаток человеческих ресурсов
Сроки выполнения работ
Региональный оператор / Обучения, проведения итоговых мероприятий с населением
Высокая
Организации мероприятий с населением
Сложности с подбором подходящего помещения для прове-дения итогового собрания
Недостаточная предварительная подготовка
Качество принятия управленческих решений
ОМСУ / Проведения итоговых мероприятий с населением
Сложности с организацией населения на итоговом собрании
Недостаточное количество предварительных мероприятий и недостаточ-ное информирование населения_
Качество принятия решений
ОМСУ / Проведения итоговых мероприятий с населением
Низкая
Низкая
Информирования населения
Отсутствие информационной кампании
Недостаток времени и ресурсов для проведения полномасштабной ин-формационной, рекламной кампании
Отношение и доверие населения к проекту_
Региональная власть, региональный оператор / Подготовитель-
Отсутствие собственного электронного информационного ресурса
Недостаток времени и ресурсов для создания и администрирования электронных ресурсов
Отношение и доверие населения к проекту, осведомленность населения и ОМСУ
Региональный оператор / Все этапы реализации проекта
Сложности с привлечением средств массовой информа-ции в районы_
Незаинтересованность региональных средств массовой информации и отсутствие местных телевизионных каналов
Осведомленность населения и ОМСУ
ОМСУ / Проведения итоговых собраний с населением, приемки работ и открытия объектов_
Отсутствие информирования населения о ходе реализации проекта со стороны ОМСУ неиспользование средств информирования_
Недостаточная предварительная подготовка
Отношение и доверие населения к проекту, осведомленность населения и ОМСУ
ОМСУ / Все этапы реализации проекта
Низкая
Высокая
Низкая
Низкая
Мониторинг
Отсутствие мониторинговых форм для ключевых этапов, использование метода обзвона участников_
Нехватка времени для подготовки мониторинговых форм
Сроки выполнения работ по срокам
Региональный оператор / этапы реализации проекта
Все
Высокая
По данным, представленным в таблице, можно сделать вывод, что успешное исполнение проекта зависит от организационной работы на каждом уровне управления, где важно находить эффективные коммуникационные и информационные каналы для оптимизации ресурсов многоуровневой управленческой системы.
Проведенный анализ дает возможность разработать дерево проблем, возникавших в ходе реализации конкурного отбора проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах, в 2016 году (рисунок).
Как видно из проведенного анализа, основными моментами, на которые стоит обратить внимание при планировании и реализации проекта в 2017 году, являются факторы, связанные с человеческими ресурсами и компетенциями, а также с построением эффективной системы коммуникаций и обмена информацией.
Для решения выявленных проблем необходимы качественные организационные изменения:
— совершенствование управленческой модели организации инициативного бюджетирования в Республике Башкортостан;
— разработка изменений в нормативно-правовой базе реализации конкурсного
отбора проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах;
— совершенствование организационно-методического сопровождения (оптимизация логистики и человеческих ресурсов, проведение информационной кампании) мероприятий с участием населения и представителей органов местного самоуправления;
— совершенствование организационно-технического сопровождения процесса оформления конкурсной документации и проведения конкурсного отбора;
— разработка системы мониторинга реализации проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах, в Республике Башкортостан.
Таким образом, как свидетельствуют полученные результаты, проблемный анализ организации конкурсного отбора в предыдущие периоды позволяет идентифицировать «узкие места» и выявить причинно-следственные связи, обусловливающие их возникновение, в целях тактической и стратегической корректировки процессов и непрерывного совершенствования организационно-функциональной составляющей регионального проекта. Данный инструментарий особенно актуален при наличии большого количества контрагентов
Дерево проблемных точек реализации конкурсного отбора в 2016 году
т
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
и заинтересованных лиц, выполняющих разные функции и находящихся на разных уровнях управленческой системы. Так, на примере Республики Башкортостан, где участие в ежегодном конкурсном отборе проектов инициативного бюджетирования принимают более 75% муниципальных образований с вовлечением в эти процессы более полумиллиона граждан, проблемный анализ позволил выявить ряд проблем с учетом возможностей регионального оператора влиять на их решение. Выявление ключевых проблемных точек, таких как недостаток человеческих ресурсов и несовершенство коммуникационно-информационной системы, позволяет обозначить приоритетные области проекта, требующие изменений для совершенствования и оптимизации данного механизма инициативного бюджетирования в будущем.
Литература
1. Постановление Правительства Республики Башкортостан от 08.06.2016 г. № 230 «О реализации на территории Республики Башкортостан проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах».
2. Федеральный закон от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2017).
3. Программа поддержки местных инициатив Республики Башкортостан. Информационная система управления ППМИ РБ [Электронный ресурс]. URL: https://ppmi.bashkortostan.ru/ (дата обращения: 15.10.2017).
4. Насретдинова Л.Ф., Хузина Н.Ш. Особенности конкурсного отбора проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах в Республике Башкортостан // Дискурс. 2016. № 2. С. 491-496.
5. Стандарт PMI Project Management Competency Development Framework (PMCDF) - Модель развития компетенций менеджера проекта / Project Management Institute. 2-е изд. 2013.
6. Научно-практическое обеспечение реализации проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах: отчет о НИР: 42-44 / ГАНУ «Институт стратегических исследований Республики Башкортостан»; рук. Э.Р. Нуртдинов. Уфа, 2016. 104 с. Исполн.: Р.Р. Асылгужин, А.Ф. Мажитова, А.В. Куликов, Л.Ф. Насретдинова, Н.Ш. Хузина.
THE ORGANIZATION'S ANALYSIS OF PROJECTS' COMPETITION OF INITIATIVE BUDGETING IN THE REPUBLIC OF BASHKORTOSTAN IN 2016*
N.Sh. Roze, junior researcher, The center for study of civil initiatives, Institute of Strategic Studies of Bashkortostan Republic, Ufa, Russia, rozens@isirb.ru
This article is devoted to the organization's analysis of projects' competitive selection for development ofpublic infrastructure based on local initiatives in 2016 at the territory of the Republic of Bashkortostan in order to expose some ways to improve this practice of participative budgeting. The competitive selection in the frames of problem analysis was considered from the viewpoint of project management. Thus, the analysis identifies basic stages and events of competitive selection, which characterize process and organizational plans of a project, and also defines basic functions of the competitive selection's organizer providing scientific, methodological, technical and practical guidance of works and consulting guidance ofparticipants. The conducted research allows separating out the basic problems of competitive selection's organization taking into account cause-and-effect relations, defining stages with "weak points", and also levels of management in order to assign people with management functions concerning this problem. The carried out analysis also assumes defining a level of competitive selection's organizer's
* This publication was prepared in the framework of fulfilling the state assignment by The center for study of civil initiatives of Institute of Strategic Studies of Bashkortostan Republic in 2017.
impact on neutralization of these problem points. Thus, the developed tree of problems in the Republic of Bashkortostan in 2016 gives an opportunity to make more detailed analysis and optimize the process of this project s management in key ways of improvement.
Key words: initiative budgeting, participative budgeting, local initiatives, civil initiatives, innovative mechanisms, projects' management, the Republic of Bashkortostan, regional budget
References
1. Postanovlenie Pravitel'stva Respubliki Bashkortostan ot 8 iyunya 2016 g. № 230 «O realizacii na territorii Respubliki Bashkortostan proektov razvitiya obshchestvennoj infrastruktury, osnovannyh na mestnyh iniciativah» [Resolution of the government of the Republic of Bashkortostan from 08.06.2016 g. № 230 «About realization in the territory of the Republic of Bashkortostan development projects of public infrastructure based on local initiatives»].
2. Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 N 131-FZ (red. ot 29.07.2017) «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» (s izm. i dop., vstup. v silu s 10.08.2017) [Federal law of 06.10.2003 «On General principles of organization of local self-government in the Russian Federation» № 131-FZ (as amended on 29.07.2017) (Rev. and EXT., joined. in force 10.08.2017)].
3. Programma podderzhki mestnyh iniciativ Respubliki Bashkortostan Informacionnaya sistema upravleniya PPMI RB. []. URL: https://ppmi. bashkortostan.ru/ [Program to support local initiatives of the Republic of Bashkortostan. Management information system, PMI RB]. URL: https://ppmi. bashkortostan.ru/ (accessed: 15.10.2017).
4. Nasretdinova, L. F., Huzina, N. SH. Osobennosti konkursnogo otbora proektov razvitiya obshchestvennoj infrastruktury, osnovannyh na mestnyh iniciativah v Respublike Bashkortostan [Features of competitive selection of development projects of public infrastructure based on local initiatives in the Republic of Bashkortostan]. Zhurnal. Diskurs. 2016. № 2. S. 491-496.
5. Standart PMI Project Management Competency Development Framework (PMCDF) - Model' razvitiya kompetencij menedzhera proekta [Standard PMI Project Management Competency Development Framework (PMCDF) competency development project Manager]. Vtoroe izdanie - 2013 Project Management Institute.
6. Nauchno-prakticheskoe obespechenie realizacii proektov razviti obshchestvennoj infrastruktury, osnovannyh na mestnyh iniciativah: otchet o NIR: 42-44 [Scientific and practical providing of realization of development projects of public infrastructure based on local initiatives: research report: 42-44]. Monografiya. GANU «Institut strategicheskih issle-dovanij Respubliki Bashkortostan»; ruk. Nurtdinov EH.R. Ufa, 2016. 104 s.
