CC BY
5УДК 336.144:352
Светлана Викторовна Пакшенкова, заместитель председателя Правления «СИБСОЦБАНК» ООО (Барнаул, Россия), кандидат экономических наук
«Бюджет для граждан» направлен на ознакомление граждан с приоритетами бюджетной политики, условиями формирования и параметрами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, планируемыми и достигнутыми результатами использования бюджетных средств.
В статье подробно анализируется прозрачность, открытость для общества процедур рассмотрения и принятия решений по проектам краевого и местного бюджета (городского округа города Барнаула). Подчеркивается важность и необходимость проведения публичных слушаний, обучения населения финансовой грамотности и постепенный переход на «Электронный бюджет».
Ключевые слова: прозрачность, открытость, бюджет для граждан, финансовая грамотность, Алтайский край, город Барнаул.
АНАЛИЗ ОПЫТА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ПОДГОТОВКЕ БЮДЖЕТОВ ДЛЯ ГРАЖДАН
ANALYSIS OF THE EXPERIENCE OF THE CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION IN PREPARING BUDGETS
FOR CITIZENS
Важным направлением становления прозрачной и ответственной власти является открытость происходящих в ней процессов, их доступность для контроля и влияния со стороны самого общества. Одним из значимых процессов, постоянно происходящих во властных структурах любого уровня, является бюджетный процесс. Степень прозрачности, понятности бюджета, возможность участия в его обсуждениях не только депутатов, но и представителей широкой общественности, - важная характеристика степени ответственности этой власти перед избирателями. С другой стороны, все действия, направленные на большую открытость и прозрачность бюджета, являются одновременно и действиями по предотвращению коррупции.
Анализ деятельности субъектов Российской Федерации по повышению прозрачности бюджетов и бюджетного процесса производит Минфин Российской Федерации. В большинстве субъектов Российской Федерации бюджеты для граждан охватывают отдельные этапы бюджетного процесса. Как правило, информация о бюджете в доступной для граждан форме публикуется только к за-
кону о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Вместе с тем ряд субъектов Российской Федерации осуществляет подготовку бюджета для граждан к принятым законам о бюджете и к отчетам об исполнении бюджета за отчетный год.
В ряде субъектов Российской Федерации бюджет для граждан актуализируется в соответствии с поправками к закону на очередной финансовый год и плановый период или приводятся ссылки на соответствующие поправки к закону. Например, в Тамбовской области бюджет для граждан представлен к нескольким редакциям закона о бюджете. В субъектах Российской Федерации, в которых бюджет для граждан представлен в виде электронного ресурса в сети Интернет, информация о бюджете, как правило, актуализируется в режиме реального времени. Например, на портале Ленинградской области «Открытый бюджет» для каждого параметра бюджета указана дата актуализации1.
Все субъекты Российской Федерации в бюджетах для граждан в том или ином формате представили сведения об общих параметрах бюджета. Однако при
анализе опыта по данному критерию учитывалось не только наличие в бюджете для граждан указанной информации, но и полнота ее отражения. При оценке сведений об общих параметрах бюджета учитывалось представление дополнительной информации о бюджете, в частности, по налоговым льготам, крупным налогоплательщикам, межбюджетным трансфертам, результатам распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, основным рискам и проблемам в сфере бюджетной политики субъекта Российской Федерации, динамике доходов и расходов бюджета, объему расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации и его структуре.
Информация о налоговых льготах не только дает представление об объеме выпадающих доходов бюджета субъекта Российской Федерации, но и информирует граждан о существующих льготах по отдельным налогам. Ряд субъектов Российской Федерации в бюджетах для граждан представил исчерпывающую информацию о налоговых льготах и объеме выпадающих доходов, в том числе в разрезе льгот федерального и регио-
151
2017
нального уровней. Например, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра не только указал основные налоговые льготы и связанный с ними объем выпадающих доходов, но и представил ссылку на нормативные правовые акты, согласно которым предоставляются соответст-2
вующие налоговые льготы2.
Ряд субъектов Российской Федерации в своих бюджетах для граждан отразили информацию только о региональных налоговых льготах и объеме выпадающих доходов. На электронных ресурсах ряда субъектов Российской Федерации представлены материалы об оценке эффективности предоставления налоговых льгот за отчетный финансовый год. Смоленская область в качестве дополнительной информации представляет среднюю сумму уплаченного подоходного налога и налога на автомобили в расчете на одного гражданина.
Информация о крупных налогоплательщиках в бюджетах для граждан представляет интерес не только с точки зрения сведений о факторах, влияющих на формирование налоговых доходов региона, но и для характеристики экономической ситуации в регионе. 24 субъекта Российской Федерации представили сведения о крупных налогоплательщиках. Следует отметить, что данная информация зачастую не включается в брошюру (печатное издание) «Бюджет для граждан», а в виде отдельного документа размещается в общедоступном для скачивания формате на официальных сайтах органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в рубриках, посвященных бюджету.
В бюджетах для граждан разнообразно представлены сведения о межбюджетных трансфертах. Так, рядом субъектов Российской Федерации представлена информация только о трансфертах из федерального бюджета. Однако такой информации недостаточно для отражения полной картины межбюджетных отношений на региональном уровне. Для граждан также представляют интерес трансферты из регионального бюджета бюджетам муниципальных образований. Ряд субъектов Российской Федерации представляют сведения о межбюджетных трансфертах, содержащие не толь-
ко их перечень и объем, но и принципы распределения трансфертов между муниципальными образованиями, результаты распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и сведения о сокращении неравенства подушевой бюджетной обеспеченности в муниципальных образованиях. При этом 30 субъектов Российской Федерации в соответствующих бюджетах для граждан разместили исчерпывающую информацию о межбюджетных трансфертах.
В целом следует отметить, что финансовые органы субъектов Российской Федерации при подготовке бюджетов для граждан руководствуются Методическими рекомендациями Минфина России. При этом 28 субъектов Российской Федерации подготовили собственные методические материалы, регулирующие формирование и публикацию бюджета для граждан. В бюджетах для граждан 76 субъектов Российской Федерации присутствует в том или ином виде глоссарий с основными терминами и понятиями, изложенными доступным языком. Следует особо выделить глоссарии, содержащиеся в бюджетах для граждан Еврейской автономной области, Хабаровского края, Брянской области, Чеченской Республики, Республики Мордовии.
Статистические сопоставления с другими субъектами Российской Федерации по доходам присутствуют у 33 регионов. Статистическое сопоставление с другими субъектами Российской Федерации по расходам присутствует у 31 региона. Сопоставления приводятся как на сайтах региональных финансовых органов, так и в брошюрах.
С точки зрения наглядности и качества представленных материалов можно особо выделить Еврейскую автономную область, Чувашскую Республику, Республику Башкортостан, Республику Бурятию, Республику Саха (Якутия), Новгородскую область и др. В то же время почти у 2/3 регионов сопоставление доходной и расходной частей бюджета с аналогичными данными других регионов отсутствует.
84 субъекта Российской Федерации ответили на запрос и представили в Минфин России информационные письма,
опубликованные брошюры, презентации, ссылки на электронные ресурсы в информационно-телекоммуникационные сети Интернет и иные аналогичные материалы. В процессе оценки качества представляемой информации о бюджете анализировались подходы к описанию общих характеристик бюджета, формы и способы представления информации о государственных программах субъектов Российской Федерации и общественно значимых проектах, полнота и актуальность отражения сведений о расходах бюджета на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г., подходы к представлению информации для целевых групп граждан и организаций, получающих поддержку из бюджета, понятность и доступность информации о бюджете, способы ее визуализации и распространения3.
Принцип прозрачности, предусматривающий обязательную открытость для общества, процедур рассмотрения и принятия решений по проекту бюджета и отчета о его исполнении для граждан Алтайского края, является основным с точки зрения публичности краевого бюджета.
Формирование бюджета осуществляется с участием депутатского корпуса и широких слоев общественности. На стадии составления бюджета его основные параметры согласовываются Администрацией края на заседаниях рабочей группы с участием представителей Алтайского краевого Законодательного Собрания (далее - АКЗС), Общественной палаты Алтайского края и муниципальных образований Алтайского края.
В соответствии со ст. 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 16 Закона Алтайского края от 3 сентября 2007 г. № 75-ЗС «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае» по проекту краевого бюджета проводятся публичные слушания.
Они носят открытый характер и проводятся путем обсуждения проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Дата проведения публичных слушаний назначается председателем АКЗС до начала сессии, на которой планируется рассмотрение проекта Закона о краевом бюджете в первом чте-
нии. Рекомендации участников публичных слушаний направляются для рассмотрения в комитет по бюджету и налогам АКЗС.
Так, по проекту краевого бюджета на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг. публичные слушания были проведены 17 ноября 2016 г.
В целях расширения участия граждан в бюджетном процессе на официальных сайтах Администрации края и комитета Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике не реже одного раза в квартал проводятся форумы и опросы граждан. Ежегодно издаются информационные брошюры к закону Алтайского края «О краевом бюджете на очередной финансовый год и плановый период» и к закону Алтайского края «Об исполнении краевого бюджета за отчетный год», которые распространяются среди граждан и публикуются на официальном сайте комитета.
Информация о бюджетном процессе, в том числе об исполнении краевого и местных бюджетов, систематически публикуется на официальном сайте комитета и в СМИ.
При комитете администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике действует общественный совет. На заседании общественного совета рассматриваются вопросы рассмотрения и утверждения бюджета.
В целях выявления и распространения лучших практик, представления бюджета публично-правовых образований в формате, обеспечивающем открытость и доступность для граждан информации об управлении общественными финансами в Алтайском крае, три года подряд проводится конкурс проектов, излагающих в доступной и понятной форме бюджет.
По рейтингу субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных по итогам третьего этапа оценки в 2016 г. Алтайский край занимает 25-е место. Рейтинг составляется Научно-исследовательским финансовым институтом по заказу Министерства финансов Российской Федерации.
В рамках федерального проекта «Повышение бюджетной грамотности
в России» Алтайский край вошел в число трех пилотных регионов.
Цель проекта - формирование ответственной гражданской позиции через понимание задач и функций государственного бюджета, а также развитие у молодого поколения готовности к активному участию в бюджетном процессе.
Министерством финансов Российской Федерации разработаны учебно-методические материалы для учащихся 10 классов школ, а в августе 2016 г. федеральные эксперты провели обучение педагогов края по работе с указанным пособием. В сентябре 2016 г. в 10 школах края началась его апробация.
В рамках реализации проекта Министерства финансов Российской Федерации «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации» в Алтайском крае с 2014 г. реализуется государственная программа «Повышение уровня финансовой грамотности населения в Алтайском крае».
С момента реализации программы разработаны и апробированы образовательные курсы по финансовой грамотности для школьников, студентов вузов и ссузов Алтайского края, подготовлены консультанты в сфере финансовой грамотности, на систематической основе проводятся семинары, в том числе в трудовых коллективах.
Алтайская краевая программа финансового прозрения населения позволяет жителям более осознанно и активно участвовать в публичных слушаниях бюджета региона.
Непосредственное участие не только в подготовке бюджета, но и вовлечение граждан в решение вопросов местного значения, в частности, связанных с развитием общественной инфраструктуры, через программы поддержки местных инициатив стало распространенной и эффективной практикой инициативного бюджетирования на Алтае.
В рамках программы население принимает непосредственное участие в определении приоритетных направлений расходования средств местных бюджетов, софинансирует конкретные проекты и участвует в их общественном контроле.
Я
Интересен опыт городского округа города Барнаула, столицы Алтайского края, в повышении открытости бюджета.
Задача по повышению открытости и прозрачности бюджетов и бюджетного процесса в городе Барнауле является актуальной. Большое внимание здесь уделяется вопросу распространения информации о бюджете среди населения. Традиционным способом распространения информации, в том числе правовой, являются печатные издания. С целью ознакомления граждан с утвержденными бюджетами города Барнаула, отчетами об их исполнении и другими нормативными и правовыми актами муниципального образования, касающихся бюджетного процесса, данная информация подлежит обязательному опубликованию в городской массовой газете «Вечерний Барнаул» (далее - газета). Кроме того, в газете ежемесячно публикуется информация об исполнении бюджета города Барнаула.
Очевидно, что в настоящее время основной информационной площадкой является информационно-телекоммуникационная сеть Интернет. На официальном интернет-сайте администрации города на странице комитета по финансам, налоговой и кредитной политике города Барнаула размещаются сведения о деятельности финансового органа, результатах работы, решения о бюджете и его исполнении, информационные, презентационные и иные материалы, касающиеся финансово-бюджетной сферы города. Стоит отметить, что до 2010 г. публикуемая информация ограничивалась преимущественно нормативными и правовыми актами, утверждающими бюджет города и отчет о его исполнении, а также регулирующими бюджетные отношения и бюджетный процесс в городе. За последние пять лет объем раскрываемой информации по бюджетной тематике значительно увеличился. Так, в части раскрытия информации о бюджетных данных на интернет-странице комитета:
- с 2010 г. публикуется информация о просроченной кредиторской задолженности по финансированию расходов бюджета города;
с 2011 г. размещаются сведения о расходах на содержание органов
15
2017
местного самоуправления города, ежеквартально обновляется информация о результатах проверок, проведенных комитетом, ежегодно публикуется уточненный реестр расходных обязательств города;
- с 2012 г. ежемесячно обновляется информация об исполнении бюджета города. Ежеквартально раскрываются сведения о мониторинге качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета города. Налогоплательщиков единого налога на вмененный доход комитет ежеквартально информирует о прожиточном минимуме. Ежегодно публикуется доклад о результатах и основных направлениях деятельности комитета, информация о работе комиссии администрации города по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу;
- с 2013 г. представляются обзоры о работе комитета с обращениями граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, доклады об основных источниках работы комитета;
- в 2014 г. начали публиковать сведения о состоянии и организации работы комитета по профилактике коррупционных правонарушений;
с 2015 г. размещаются проекты муниципальных нормативных правовых актов, разрабатываемых комитетом. Создан новый раздел по контролю за соблюдением законодательства о контрактной системе в сфере закупок, где публикуются планы и результаты проведения проверок, можно ознакомиться с порядком направления жалоб в сфере муниципальных закупок в комитет. В целях популяризации патентной системы налогообложения представлен сравнительный анализ налоговых режимов для предпринимателей.
В рамках работы по повышению доходного потенциала бюджета города создан специальный раздел «Вниманию налогоплательщиков», где разъясняются вопросы по оформлению права собственности на дом, о легализации индивидуальных жилых домов, дачных и садовых домов, строений и гаражей, размещается информация по итогам совещаний с недобросовестными налогоплательщиками.
Для повышения доступности информации о бюджете в 2014 г. на главной странице официального интернет-сайта города Барнаула создан отдельный раздел «Бюджет». Благодаря этому удалось существенно ускорить поиск наиболее важной с точки зрения бюджетного процесса информации, обеспечить логичность подачи материалов. Добавились новые разделы «Перечень основных терминов и понятий», «Решения о бюджете», «Бюджет для граждан», преобразился раздел «Исполнение бюджета». Вся статистическая и аналитическая информация представлена на интернет-сайте за несколько лет, что позволяет при необходимости самостоятельно проводить анализ данных. С целью упрощения восприятия гражданами отчетных данных о бюджете информация представляется в графическом виде. На интернет-сайте действует механизм обратной связи с населением. Перейдя в раздел «Прием обращений», посетители сайта могут сообщить о проблеме, оставить обращение, жалобу, задать вопрос, получить онлайн-консультацию, в том числе по бюджетной тематике.
С целью расширения информирования населения в 2015 г. были подготовлены и размещены презентационные материалы для граждан и брошюры «Бюджет для граждан» к решению о бюджете города на 2016 г. и плановый период 2017 и 2018 гг.
Стоит отметить, что практика подготовки презентационных материалов о бюджете в понятной для жителей форме подтвердила свою эффективность, комитет неоднократно получал положительные отзывы при встречах руководителей с трудовыми коллективами города, экспертным и студенческим сообществом. Отмечалась доступность и понятность информации для восприятия.
Однако в печатном виде такая брошюра слишком массивна (25 листов формата А4) и неудобна для распространения, поэтому параллельно с разработкой брошюры «Бюджет для граждан» к проектам решений о бюджете города и отчету об исполнении бюджета города были подготовлены «Бюджеты для граждан» в формате 4-странично-го и 2-страничного буклетов. В таком формате «Бюджет для граждан» ис-
пользовался в качестве раздаточного материала среди депутатов Барнаульской городской Думы, членов Общественной палаты города, экспертного сообщества, на встречах руководителей администрации города с населением. При определении структурных блоков буклетов и брошюр особое внимание уделяется наиболее актуальной информации, в том числе о формировании бюджета в программном формате, расходах бюджета на инвестиционные проекты города, реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г.
Также приоритет отдается вопросам, вызывающим наибольший интерес со стороны населения. Для этого в 2014 г. анкетным способом был проведен общественный опрос населения, в котором приняли участие 354 человека.
По итогам опроса для подавляющего большинства опрошенных (334 человека, или 94,3% из числа опрошенных лиц) представленная в брошюре «Бюджет для граждан» информация оказалась доступной и понятной. 19 опрошенных (5,4%) пояснили обратное (информация изложена непонятно и недоступно). Одному опрошенному (0,3%) информация оказалась доступной к пониманию лишь частично.
Наиболее интересной и актуальной для населения явилась информация о социальной поддержке населения, строительстве и ремонте городских дорог и сфере образования. В части доходов - меры по повышению доходов бюджета города, размер финансовой поддержки из бюджетов вышестоящих уровней, а также информация о том, какие налоги и в каком объеме зачисляются в местный бюджет.
В то же время распространение информации о бюджете в печатной форме имеет некоторые недостатки. Любой материал, имеющий строго регламентированную периодичность выхода, привязан к конкретной дате, а значит, очень быстро устаревает. Гражданам нужна регулярно обновляемая информация о бюджете. Кроме того, формат информационных материалов на бумажных носителях не позволяет достаточно подробно представить информацию обо всех направлениях и результатах расходования бюджетных средств, описать
каждую из реализуемых муниципальных программ, а также требует дополнительных расходов. Самым простым шагом является создание бюджетного портала в Интернете, где данные о доходной и расходной частях бюджета, муниципальных программах и непрограммных расходах формируются программным способом на определенную дату в соответствии с запросом пользователя. Решение о создании такого портала кажется очевидным, но, к сожалению, в настоящее время на практике труднореализуемо в связи с высокой стоимостью. Так, в 2015 г. начата работа с единой интегрированной информационной системой управления общественными финансами «Электронный бюджет», которая направлена на повышение доступности информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии публично-правовых образований. В настоящее время осуществляется регистрация информации по включению в реестр 332 участников и не участников бюджетного процесса.
Вместе с тем реализация любых мероприятий, направленных на повышение открытости и прозрачности бюджета и бюджетного процесса, будет недостаточно эффективной, если население не готово эту информацию воспринимать. Поэтому одним из самых важных вопросов, стоящих перед публично-правовыми образованиями, является повышение уровня финансовой грамотности населения.
Низкий уровень финансовой грамотности скрывает в себе угрозы не только для отдельных граждан, но и для стабильности финансовой системы в целом. Это замедление роста благосостояния населения, низкая собираемость налогов, необходимость оказания материальной помощи незастрахованным гражданам. В городе Барнауле ведется целенаправ-
ленная работа по повышению уровня финансовой грамотности населения. Так, интенсифицирована работа со студенческим, преподавательским составом высших учебных заведений. Проводятся регулярные выезды руководителя комитета в образовательные учреждения.
Наряду с финансовой грамотностью важно обеспечить участие гражданского общества в процессе составления и исполнения бюджетов. Начиная с 2006 г. в городе проводятся публичные слушания по проекту бюджета города и годовому отчету о его исполнении. Созданная экспертная группа осуществляет общественную независимую экспертизу проектов решений Барнаульской городской Думы в области бюджета. Бюджетный процесс подразумевает принцип его неотделимости от интересов населения города, общественного контроля. Практическую реализацию озвученный принцип обрел в 2012 г., когда по инициативе Общественной палаты при поддержке общественных организаций и депутатского корпуса на основе предложений, поступивших от барнаульцев, была сформирована «Народная программа развития города Барнаула».
В 2013 г. постановлением администрации города утвержден план мероприятий по реализации «Народной программы на 2013-2017 годы». В программу вошли 165 мероприятий, которые касаются строительства, ремонта и реконструкции более 280 объектов на территории города. В настоящий момент более 50% мероприятий «Народной программы» находятся на стадии реализации либо уже реализованы. Полученные оценки подтверждают правильность выбранного направления в повышении открытости и прозрачности бюджета. По итогам участия в 8 и 9 Всероссийском конкурсах «Лучшее муниципальное образование в сфере
управления общественными финансами» город Барнаул награжден дипломом «За открытость и прозрачность управления финансами». Кроме того, город отмечен в специальной номинации «За лучшую практику управления общественными финансами». В 2015 г. комитет отмечен благодарственным письмом заместителя Губернатора Алтайского края, председателя комитета администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике за участие в региональном конкурсе «Бюджет для граждан» с проектом «Бюджет-2015» (номинация «Фокус - взгляд на бюджет»). Работа по повышению открытости и прозрачности бюджета города Барнаула продолжается.
1 Методические рекомендации по представлению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме (утверждено приказом Минфина России, Министерства регионального развития РФ и Министерства экономического развития РФ от 22.08.2013 №№ 86н, 357, 468) [Электронный ресурс] // Справоч-но-правовая система ГАРАНТ. Строй-Максимум. Практика ФАС округов. ПРАЙМ., 01.10.2008г., файл-серверная версия для внутреннего пользования, оболочка: 7.1.0, сборка 4708.
2 Руководство по прозрачности бюджета, подготовленное международной организацией Фонд открытых знаний [Электронный ресурс]. URL: https://regnum.ru/news/ economy/1980707.html.
3 Доклад о лучшей практике развития «Бюджета для граждан» в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях на 2015 год [Электронный ресурс]. URL: https://sakhalin.gov.ru/fileadmin/ images/200x300/Doklad_1_vopros_ Minfin.compressed.pdf
Svetlana Viktorovna Pakshenkova, Deputy Chairman of the Management Board of SIBSOTSBANK LLC (Barnaul, Russia), Candidate of Economic Sciences
«Budget for citizens» is aimed at acquainting citizens with the priorities of the budget policy, the conditions of formation and parameters of the budgets of the budgetary system of the Russian Federation, the planned and achieved results of using budgetary funds. The article examines in detail the transparency and openness for the society of procedures for consideration and decisionmaking on the regional and local budget projects (the urban district of the city of Barnaul). The importance and necessity of public hearings, training of the population of financial literacy and gradual transition to the «Electronic budget» are underlined.
Keywords: transparency, openness, budget for citizens, financial literacy, Altai Krai, Barnaul.
