CC BY
169
УДК 332.14
анализ модели
государственной поддержки развития моногородов в россии
а. Ю. УСТИНОВ,
аспирант кафедры экономики и управления E-mail: ustinovsasha@e1.ru. Уральский институт Российской академии народного хозяйства
и государственной службы, г. Екатеринбург
В статье анализируется сложившаяся в России система государственной поддержки развития моногородов. Показано, что эта система состоит из двух основных направлений, каждое из которых реализуется независимо от другого; наиболее эффективным путем решения сложившихся проблем в моногородах является совмещение обоих направлений. Выявлены как негативные, так и положительные элементы существующей модели государственной поддержки развития моногородов в нашей стране.
Ключевые слова: моногород, градообразующее предприятие, социально-экономическое положение муниципальных образований, модель государственной поддержки моногородов, политика поддержки моногородов, комплексный инвестиционный план модернизации моногорода.
К настоящему времени накоплен достаточно большой массив исследований, посвященных моногородам. В конце 1990-х гг. были предприняты первые попытки сформулировать критерии для выделения моногородов и провести их типологиза-цию. Важную роль в решении этой задачи сыграли работы В. Я. Любовного, Т. Лычевой, М. Н. Пуш-каревой. В этот период сформировались первые классификации моногородов в России.
В начале 2000-х гг. были проведены исследования по оценке масштабов городской монофункциональности в Российской Федерации. Самой заметной оказалась работа по составлению перечня монопрофильных муниципальных образований РФ научно-методического центра «Города России», возглавляемого В. Я. Любовным. Появились труды,
посвященные моногородам конкретных регионов. Например, проблема моногородов занимает важное место в работах Е. Г. Анимицы и В. Г. Некрасова, посвященных изучению городов Урала. В этом же ряду стоят работы Б. С. Жихаревича, В. Л. Глазы-чева, Г. М. Лаппо, Ю. Г. Саушкина, Г. В. Иоффе и других отечественных исследователей.
Понимание бесперспективности сырьевой модели экономического роста стимулировало в середине 2000-х гг. появление работ, посвященных вопросам формирования стабилизационных программ развития моногородов. Кроме того, предпринимались попытки предложить модели поддержки социально-экономического развития моногородов, в которых основное внимание было уделено проблемам выхода градообразующих предприятий из кризиса и поиску путей диверсификации экономики моногородов, причем акцент был смещен на формирование и поддержку экономической базы моногородов.
Как было ранее показано автором [8], государственная политика поддержки развития моногородов является многомерной. Успех ее реализации зависит от баланса полномочий между различными уровнями органов управления и власти. Однако, несмотря на то, что от успешности государственной политики поддержки моногородов, по самым скромным подсчетам, зависит благосостояние более 10 % населения Российской Федерации, эта политика продолжает оставаться недостаточно эффективной. Зачастую различные ее направления реализуются автономно, без связи в единое целое.
- 53
Целями настоящего исследования являются определение основных характеристик сложившейся в России модели государственной политики поддержки развития моногородов и поиск направлений ее совершенствования.
Одна из первых попыток поддержки поселений со специфическими условиями хозяйствования и создания для этого специальных институтов была предпринята в угольной промышленности ФГБУ «Соцуголь». Целями этого учреждения являлись выполнение функций по координации программ местного развития, решение социальных проблем, вызванных реструктуризацией предприятий и организаций угольной промышленности. Однако фактически деятельность государственного бюджетного учреждения свелась к содействию в переселении граждан в более благополучные районы проживания. При этом значительного улучшения социальной обстановки в результате воздействия на хозяйственную базу поселений не произошло: оставшиеся жители продолжали испытывать трудности в проживании в угледобывающих поселениях [3].
В современной России продолжительное время отсутствовали институциональные структуры, ответственные за территориальное планирование. Существовавшие институты развития были ориентированы на отдельные предприятия, а территориальный компонент и особенности социально-экономической обстановки отдельных поселений не учитывались. Первые серьезные шаги в данном направлении были сделаны в середине 2000-х гг. [6]. В этот период началась работа так называемых институтов развития, включающих Инвестиционный фонд, Резервный фонд, Фонд будущих поколений, Фонд национального благосостояния, Российскую венчурную компанию и др. Несмотря на то, что данные институты не оказывали прямого воздействия на развитие моногородов, их существование способствовало поддержанию стабильности в условиях экономического кризиса, повышению инвестиционной привлекательности регионов.
По мнению автора, отсутствие системной политики поддержки развития моногородов не только в начале 1990-х гг., но отчасти и до настоящего времени обусловлено отсутствием потребности в сложившихся градообразующих функциях моногородов. Опыт поддержки развития поселений в Советском Союзе связан с реализацией промышленной и экистической политики. Напротив, утрата смысла существования поселений в условиях трансформа-
ции планового хозяйства привела к потере многих функций поселений и тех возможностей, которые закладывались при их возведении.
На современном этапе (начиная с июня 2009 г.) поддержки развития моногородов в России вопрос о направлениях реструктуризации моногородов в нашей стране остается открытым [7]. Отсутствие продуманной политики поддержки развития отечественных моногородов привело к тому, что она носит несистемный и фрагментарный характер.
В настоящее время экспертным сообществом предлагаются различные пути поддержки моногородов, в том числе широчайший перечень направлений диверсификации их хозяйства [9]. В то время как модернизация градообразующего предприятия и содействие маятниковой трудовой миграции не вызывают существенных вопросов, такие направления развития российских моногородов, как создание зон отдыха и туризма (при том, что огромное число таких поселений находится в неблагоприятных климатических условиях) или возрождение там народных промыслов, можно оценить как стратегически бесперспективные. При этом народные промыслы по вполне понятным причинам редко воспринимаются всерьез даже самими составителями планов развития территорий. Главными причинами этого являются невозможность вовлечения большого числа работников в кустарное производство (в связи с ограниченностью спроса), потенциально низкие доходы и неэффективное использование инфраструктуры (невостребованность специалистов с высшим образованием и ранее созданной промышленной базы). С другой стороны, возможности создания условий для активизации сельскохозяйственного производства на базе моногородов рассматриваются как реальные варианты их развития, несмотря на те же ограничивающие факторы внедрения данной специализации, что и в случае с народными промыслами.
Таким образом, после продолжительного отсутствия последовательной политики поддержки развития моногородов в настоящее время в России продолжается поиск возможных направлений их развития, в том числе рассматриваются и заведомо бесперспективные варианты. Данная ситуация во многом вызвана тем, что в современной России отсутствует заинтересованность в непосредственных функциях тех моногородов, существование которых имело смысл в рамках единого хозяйственного комплекса СССР.
В подобной ситуации большая часть мер, содействующих развитию моногородов, приходится на неспецифические действия в рамках реализации различных направлений общегосударственного управления. В этом случае влияние на развитие монофункционального города осуществляется опосредованно, через взаимосвязь с объектом управляющих воздействий [6].
При этом количество инструментов поддержки развития моногородов нельзя назвать недостаточ-
ным, простейший обобщенный перечень показывает их многообразие (табл. 1). На взгляд автора, ключевым критерием систематизации инструментов поддержки развития моногородов является их соотнесение с тем уровнем власти, на котором данный конкретный инструмент реализуется. Особенностью представленной таблицы является оценка эффективности различных инструментов поддержки применительно к различным уровням власти.
Таблица 1
Современная система инструментов государственной поддержки моногородов в России
Инструмент поддержки развития моногородов Характеристика (содержание) инструмента поддержки
Федеральный уровень
Прямая бюджетная поддержка [4] Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Субсидии: - бюджетам субъектов РФ для выполнения расходных обязательств; - на государственную поддержку малого и среднего бизнеса, реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда, стимулирование развития социальной инфраструктуры и др. Бюджетные кредиты субъектам РФ на развитие инфраструктуры (данные средства могут способствовать общему развитию субъекта либо направляться на решение конкретных проблем моногородов). Софинансирование важнейших комплексных инвестиционных планов (КИП). Государственные гарантии
Инвестиционная поддержка Создание и развитие особых экономических зон, объектов государственно-частного партнерства (в 2010 г. было выделено 10 млрд руб. за счет средств Инвестиционного фонда РФ). Федеральные целевые программы
Привлечение крупных федеральных кредитных учреждений Государственные корпорации и коммерческие банки с государственным участием (Внешэкономбанк, Сбербанк, ВТБ), а также иные финансово-кредитные институты
Реализация программ жилищного строительства Фонд содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства (средства фонда обеспечивают занятость, загрузку строительного хозяйства и содействует обновлению жилищного фонда). Средства Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства
Ведомственные механизмы поддержки конкретных секторов экономики Поддержка предприятий машиностроения. Поддержка предприятий, являющихся стратегическими в отечественной экономике (особенно в условиях мирового экономического кризиса)
Изменение статуса территорий Создание особых экономических зон
Масштабные инвестиционные проекты Реализация масштабных инфраструктурных инвестиций в рамках таких проектов, как форум АТЭС, Универсиада в Казани, Олимпиада в Сочи и т. д.
Региональный уровень
Курирование градообразующей отрасли через региональные органы государственной власти (ОГВ) Отраслевые органы государственной власти могут содействовать в коммерческой деятельности (заключении договоров, лоббировании интересов производства на территории региона)
Субсидирование транспортного сообщения Через финансирование пригородных транспортных компаний может осуществляться поддержка маятниковой миграции населения моногорода
Содействие в разработке КИП Исполнительные ОГВ могут оказывать методическую и информационную поддержку при формировании КИП территорий
Инвестиционная поддержка Содействие в осуществлении крупных инвестиционных проектов через механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП).
Окончание табл. 1
Инструмент поддержки развития моногородов Характеристика (содержание) инструмента поддержки
Управление налоговым климатом в рамках компетенции региональных исполнительных ОГВ Управление налоговыми ставками, отнесенными к компетенции региональных властей согласно НК РФ
Целенаправленные инвестиции в инфраструктуру, обеспечивающую моногород Реализация региональных целевых программ. Реализация программ поддержки малого и среднего предпринимательства
Муниципальный уровень
Поддержка градообслуживающих секторов экономики Пособия, гранты, предоставление ссуд, выдача гарантий по ссудам. Поддержка малого и среднего предпринимательства
Местная налоговая и тарифная политика Различные направления в рамках компетенции местных органов власти
Политика в области инфраструктуры Расширение инфраструктуры, подготовка территории для промышленных предприятий, очистка заброшенных территорий, расширение социально-бытовой инфраструктуры
Регулирование рынка недвижимости и строительства Скупка земельных участков, продажа предприятиям муниципальных земельных участков, предоставление права на долгосрочное пользование, продажа земельных участков под строительство жилья работникам предприятий
Планирование организации строительных работ и выдача разрешений на строительство Выделение производственных зон в планах использования и застройки земельных участков, рассмотрение предварительных запросов и заявок на строительство, ускорение официальной процедуры оформления и выдачи разрешений на строительство
Привлечение инвесторов (новых предприятий) и консультации Предоставление информации о местах размещения новых производств, прямая реклама отдельных предприятий, консультирование и курирование местных предприятий
По мнению автора, среди многообразия элементов государственной политики поддержки моногородов методически целесообразным представляется выделение двух важнейших направлений:
1) поддержка градообразующего предприятия;
2) поддержка социально-экономической обстановки в моногороде.
Обзор представленных инструментов свидетельствует о том, что объектами приложения государственной поддержки выступают именно эти два направления. Соответственно, возможность применения представленных инструментов будет зависеть от того, по какому из этих векторов политики поддержки моногородов они будут использованы.
В первом случае логика поддержки заключается в том, что успешное функционирование градообразующего предприятия обусловливает поддержку стабильного уровня занятости и устойчивое функционирование градообслуживающих секторов за счет перераспределения заработной платы работников градообразующего предприятия. В этой концепции градообразующий комплекс представляет собой элемент, который питает основные составляющие социально-экономической сферы моногорода. Данный подход являлся основным в плановой эко-
номике: его преимущество заключалось в высокой экономической эффективности поселения, что было обусловлено пространственным разделением труда и высокой специализацией. Недостатки данного подхода проявились в ходе рыночных реформ, когда ряд функций градообразующих предприятий оказался невостребованным.
Во втором случае логика поддержки подсистем поселения опирается на прямые механизмы поддержки социально-экономической сферы моногорода. Например, органами власти осуществляются мероприятия по развитию малого и среднего предпринимательства, строительству жилья, повышению занятости и т. д. При таком подходе производится направленная поддержка наиболее уязвимых или находящихся в критическом положении элементов социально-экономической подсистемы. Данный подход соответствует рассмотрению поселения с точки зрения его «сервисных» функций, а логика опирается на то, что градообразующие функции населенного пункта должны возникать естественным образом. Этот тезис является основным в условиях рыночной экономики: его преимущество заключается в меньших бюджетных затратах на поддержание жизнеобеспечения моногорода. Недостаток же дан-
ного подхода состоит в ограниченной возможности создания условий, при которых в поселении (моногороде) будут открыты новые предприятия (что особенно актуально для нашей страны, большая часть территории которой отличается неблагоприятными климатическими условиями).
Очевидно, что подобная дифференциация несколько условна, поскольку градообразующее предприятие нельзя исключать из социально-экономической сферы города как некий абсолютно независимый элемент. Например, государственная поддержка городской социально-экономической сферы может положительно сказываться и на положении градообразующего предприятия. Смысл такого разделения в том, чтобы дифференцировать основные направления приложения государствен-
ной поддержки, поскольку зачастую в моногородах наблюдается именно такая картина: государственная поддержка градообразующего комплекса осуществляется независимо от государственной поддержки иных предприятий и учреждений города.
По мнению автора, его вклад в анализ государственной политики поддержки развития моногородов заключается в систематизации сложившихся подходов к государственной поддержки моногородов России и предложении современной структуры модели поддержки моногородов.
Совокупность механизмов государственной поддержки градообразующего комплекса представлена на рис. 1.
Новизна предложенного автором подхода состоит в том, что сделана попытка выделить бенефициа-
Финансово-промышленная группа (собственники)
Градообразующее
предприятие (производственный
комплекс градообразующего предприятия)
Органы государствен] власти
Внутренние и зарубежные конкуренты
Другие секторы
(поставщики и потребители)
Профильный сектор экономики
Лоббизм, интересы собственников
Доступное фондирование
Государственный заказ
Перечень ключевых предприятий
Государственно-частное партнерство
Воздействие на государственные монополии
Особые экономические зоны
Отраслевая политика
Целевые программы
Привлечение институтов развития
Национальные интересы, отраслевые интересы Препятствия поддержке
Рис. 1. Модель государственной поддержки градообразующего предприятия НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ: приоритеты и безопасность
ров государственной поддержки градообразующего комплекса, ее лоббистов и противников. Кроме того, отмечается, что градообразующее предприятие как реципиент государственной поддержки имеет возможность ее получения из различных источников. При этом основное внимание со стороны органов власти уделяется поддержке производственного потенциала предприятия и сохранению уровня занятости в моногороде.
Поддержка финансово-промышленной группы проводится в условиях активного лоббизма интересов собственников этой группы и, как правило, осуществляется непосредственно на основе политических решений высшего руководства страны. В то же время формирование этого элемента политики может зависеть от лоббистских возможностей конкретного собственника и его близости к власти.
Поддержка производственного комплекса осуществляется, главным образом, в рамках отстаивания интересов конкретных секторов экономики. В этом случае в поддержку вовлекаются соответствующие органы государственной власти, применяется механизм целевых программ, привлекаются институты развития. Формирование данного элемента политики происходит в условиях противостояния и согласования интересов различных субъектов, имеющих интерес в функционировании конкретного предприятия. Кроме субъектов, заинтересованных в поддержке градообразующего комплекса, в части отраслевой политики могут проявляться интересы субъектов, заинтересованных в прекращении деятельности данного предприятия, в том числе интересы отечественных и зарубежных предприятий-конкурентов.
Заметим, что из данной схемы исключены органы местного самоуправления, поскольку возможностей местного бюджета и полномочий органов местной власти обычно недостаточно для полноценной поддержки градообразующего комплекса. Данное звено является элементом государственной поддержки развития социально-экономических сфер моногорода. Иными словами, воздействие на градообразующий комплекс со стороны органов местного самоуправления в абсолютном большинстве моногородов происходит опосредованно, поскольку прямая бюджетная поддержка затруднительна. Часто можно наблюдать ситуацию, при которой представители местных органов самоуправления (исполнительной и представительной власти) являются бывшими сотрудниками градообразующего
комплекса, но даже в этом случае возможностей местного бюджета по поддержке градообразующего комплекса недостаточно.
В редких случаях можно наблюдать обратную ситуацию, при которой руководство органов местного самоуправления находится в конфликте с администрацией градообразующего предприятия. В Свердловской области примером такого противостояния является ситуация в г. Первоуральске. Конфликты с региональными и федеральными органами власти практически не встречаются.
Второе направление государственной политики поддержки развития моногородов нацелено на социально-экономическую сферу поселения. На рис. 2 представлена сложившаяся в России схема государственной поддержки социально-экономической сферы моногорода.
Что касается региональной специфики рассмотренных моделей, то, по мнению автора, она отсутствует. При этом следует признать, что отдельным регионам может быть свойственно наличие специфических проблем и вызовов, что может явиться причиной государственной поддержки развития моногорода. Например, конъюнктурный подъем угледобывающего сектора может привести к снижению протестных настроений среди работников угольных предприятий моногородов. Либо действия назначенного главы региона вызывают неприязнь не только населения субъекта РФ, но и региональных элит, собственников крупнейших градообразующих предприятий, что обусловливает особый подход к оценке реальной потребности моногородов в государственной поддержке.
Поддержка социально-экономической сферы муниципального образования может быть обусловлена двумя основными группами факторов: неудовлетворенные потребности местного населения (недовольство местных жителей) и объективно неблагоприятная социально-экономическая обстановка (остальные элементы). Такая дихотомия обусловлена тем, что не всегда объективно неблагополучное положение поселения стимулирует механизмы государственной поддержки. И, наоборот, не всегда сравнительно благополучное значение индикаторов социально-экономического развития может являться гарантом отсутствия протестов и массовых выступлений местных активистов. Подобная картина связана с особенностями поведения местного населения, которое активнее реагирует на ожидаемые изменения, а не на сложившуюся ситуацию.
Рис. 2. Модель государственной поддержки социально-экономического положения муниципального образования
Иные составляющие социально-экономической сферы сами по себе не имеют каких-либо интересов, однако могут продвигаться в качестве наиболее проблемных теми или иными лицами. Объективно тяжелое состояние одного из элементов социально-экономической сферы может явиться причиной прямой поддержки со стороны органов государственной власти. Например, наличие изношенного жилищного фонда может содействовать включению города в целевую программу по ремонту многоквартирных домов.
Отдельными факторами, обусловливающими государственную поддержку социально-экономической сферы муниципального образования, являются уникальный потенциал территории и политическая активность отдельных лиц. Эти факторы рассматриваются обособленно, поскольку возникают в исключительных ситуациях.
Так, уникальный потенциал территории связан с особым расположением моногорода, его стратегическим значением. Его отличие от фактора национальных интересов (см. рис. 1) заключается в том,
- 59
что этот потенциал может быть никак не связан с градообразующей функцией поселения. Уникальный потенциал территории может заключаться в исключительности природной среды или особых природных ресурсах.
Активная позиция отдельных политических лидеров также может проявляться присутствием в городе людей с чрезвычайно активной гражданской позицией либо далеко идущими планами относительно будущего города. Узнаваемый образ политического лидера не только на местном, но и на федеральном уровнях может способствовать привлечению внимания к поселению в региональном и федеральном информационном пространстве.
В зависимости от того, какой фактор является определяющим, органами государственной власти выбираются соответствующие механизмы поддержки поселения. Когда речь идет о трудностях в конкретной сфере социально-экономической жизни, то происходит прямое воздействие на эту область (как правило, это задача органов государственной власти субъекта), например на ЖКХ, образование, здравоохранение, занятость и т. д.
Другим механизмом может быть поддержка бюджетной сферы конкретного муниципального образования с целью развития социальной и иной инфраструктуры.
В случае крайне неблагоприятной обстановки, сочетающейся с определенным социально-экономическим потенциалом, может быть принято политическое решение о размещении в пределах муниципального образования новых производств, создающих новую специализацию для данного моногорода.
Отдельным субъектом поддержки социально-экономической сферы выделено градообразующее предприятие, которое не относится к системе органов власти, но может реализовывать мероприятия по поддержке социально-экономической сферы поселения.
Благополучие социально-экономической сферы моногорода напрямую зависит от деятельности градообразующего комплекса, поскольку оказывает непосредственное влияние на уровень занятости и другие социально-экономические показатели жизни поселения. Градообразующее предприятие может осуществлять комплекс специальных мер по поддержке социально-экономического развития поселения там, где оно локализовано. Наличие либо отсутствие таких мер представляется темой отдельного исследования.
Сопоставление обоих схем государственной поддержки (градообразующего предприятия и социально-экономической сферы моногорода) показывает, что они реализуются посредством различных инструментов - организационные, ресурсные и иные связи между обоими направлениями незначительны. При этом автор не отрицает объективной связи между благополучием градообразующего предприятия и социально-экономическим положением моногорода.
На взгляд автора, механизм государственной поддержки развития моногородов должен включать как элементы поддержки градообразующего комплекса, так и элементы поддержки социально-экономической сферы поселения. В этом случае все важнейшие составляющие моногорода получают необходимую помощь, а политика поддержки реализуется системно.
Фрагментарная реализация отдельных направлений в рамках независимой поддержки градообразующего предприятия и отдельно поддержки социально-экономической сферы моногорода снижает суммарную эффективность проводимых мероприятий. Более того, на протяжении долгого времени в России такой подход консервативно практиковался: при всем многообразии инструментов государственной поддержки моногородов (см. табл. 1) реализовались лишь отдельные ее элементы.
Одной из первых попыток совместить обе модели государственной поддержки развития моногородов и задействовать все доступные для реализации этой цели инструменты стало использование комплексных инвестиционных планов развития моногородов. Во второй половине 2010 г. Правительством РФ было принято решение, что для получения помощи из федерального бюджета каждый моногород должен представить свой комплексный инвестиционный план (КИП) развития.
Комплексный инвестиционный план - достаточно новый инструмент в российской практике, не привычный для большинства сотрудников муниципальных органов власти моногородов. Значительная часть разработанных на сегодняшний день КИП создавалась чиновниками по образу и подобию так называемых комплексных планов социально-экономического развития, которые муниципалитеты давно уже составляют в обязательном порядке. Руководство моногородов (возможно, рассчитывая на удачу) изначально подошло к разработке инвестиционных проектов формально, зачастую
копируя документы уже защитившихся территорий, причем порой даже забывая менять название муниципалитета. Несмотря на массовую разработку данных документов, фактическая реализация КИП (финансирование из федерального бюджета) осуществляется примерно в 40 муниципальных образованиях. [5].
Согласно докладу министерства регионального развития РФ, основными целями разработки и реализации комплексных инвестиционных планов модернизации моногородов являются:
- в рамках краткосрочного периода - обеспечение занятости населения, высвобождаемого из градообразующих предприятий, находящихся в критическом состоянии, в том числе посредством создания временных рабочих мест и организации общественных работ;
- в средне- и долгосрочной перспективе - снижение доли градообразующего предприятия или нескольких предприятий в объемах отгрузки и общем числе рабочих мест до значений, не позволяющих отнести данный город к монопрофильному. Это осуществляется как за счет диверсификации производства градообразующих предприятий, в том числе организацией новых производств, связанных с созданием продукции с высокой добавленной стоимостью, так и путем создания новых альтернативных инновационных видов деятельности, в том числе предприятий среднего и малого бизнеса, что в конечном итоге должно привести к устойчивому развитию города за счет собственного капитала. Ситуация с КИП отображает общую тенденцию, связанную с определением стратегических перспектив развития российских моногородов: федеральный центр стремится переложить ответственность за определение стратегических целей, целесообразности поселения в рамках государства даже не на региональный, а на муниципальный уровень. Подобная ситуация приводит к тому, что многие КИП отличаются излишним стремлением к диверсификации хозяйства, формированию автаркического облика, фактически в ущерб возможностям развития городской специализации.
С первого квартала 2011 г. начался этап регулярного мониторинга социально-экономического положения моногородов посредством автоматизированной информационной системы «Управление» [1], а также был актуализирован перечень моногородов [2]. При анализе предоставляемых моногородами
комплексных инвестиционных планов Минрегион России выявил ряд системных проблем.
В результате того, что градообразующие предприятия становятся полноценными субъектами планирования облика поселения (некоторые из них, будучи собственностью крупных холдингов, отличаются особыми возможностями взаимодействия с федеральными органами власти), поддержка развития моногородов со стороны органов государственной власти сосредоточивается именно на градообразующем предприятии, но не на всем поселении как целостном территориально-хозяйственном комплексе. В качестве примера можно привести государственную поддержку г. Нижнего Тагила: во время мирового экономического кризиса основная финансовая поддержка была адресована ОАО «Уралвагонзавод». Это решение (безусловно, верное) должно было быть подкреплено поддержкой и других промышленных предприятий города, которые, не имея достаточных лоббистских возможностей, были «обделены» вниманием Правительства РФ.
Что касается результатов проведенной работы по разработке КИП модернизации моногородов, то необходимо отметить, что впервые с начала либеральных реформ активизирована деятельность по разработке программного инструмента диверсификации экономики моногородов, а также системного решения накопившихся социальных проблем с использованием централизованного института, обеспечивающего координирование реализации таких программ. Основным принципом КИП является поддержка только тех инновационных проектов и программ, которые позволяют обеспечить устойчивое развитие моногородов в долгосрочной перспективе. В качестве примера рассмотрим КИП моногородов Свердловской области (табл. 2).
Необходимо отметить, что общей чертой для всех КИП уральских моногородов является то, что более трети их объема занимают аналитические материалы и описательная характеристика территорий (выдержки из других стратегических и программных документов городов). Вторая треть объема посвящена различным сценариям развития территорий и прогнозным данным, построенным на основе линейных моделей. Собственно управленческая компонента содержится лишь в одной трети всего объема рассмотренных КИП.
Ознакомившись со структурой большинства таких КИП, автор может заключить, что с формальной точки зрения баланс между поддержкой градообразующего предприятия и остальными
Таблица 2
Анализ КИП моногородов Свердловской области в рамках рассмотренных моделей государственной поддержки моногородов
Моногород, градообразующее предприятие Основные цели и задачи КИП Направления поддержки социально-экономической сферы
Асбест, ОАО «Ураласбест» Диверсификация промышленности Развитие трудовых ресурсов и сбережение численности населения. Развитие дорожно-транспортной инфраструктуры и телекоммуникаций. Расширение жилищного строительства и модернизация ЖКХ. Развитие потребительского сектора, малого и среднего предпринимательства
Каменск-Уральский, ОАО «Синарский трубный завод» Город - завод, город - технопарк, центр металлургии и бизнес-кластера Город - перекресток трех областей, центр меридиональной связи север - юг, север - юго-восток. Город - центр сельскохозяйственного района. Город красивейших природных ландшафтов -центр спортивно-технического туризма. Город устойчивого социально сбалансированного развития
Нижний Тагил, Нижнетагильский металлургический комбинат (ОАО «ЕВРАЗ НТМК») Диверсификация традиционных секторов экономики (металлургия, машиностроение, химическое производство). Создание новых секторов экономики Оптимизация экологического ландшафта и городской среды. Развитие социальной инфраструктуры. Развитие малого и среднего предпринимательства
Верхняя Салда, ОАО «Корпорация ВСМ- ПО-Ависма» Завершение масштабной реконструкции градообразующего предприятия, переход на преимущественное производство продукции высоких переделов и материалов с заранее заданными свойствами. Диверсификация традиционных и создание новых для городского округа секторов экономики Развитие объектов социальной инфраструктуры. Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры, включая объекты экологической направленности
Волчанск, ЗАО «Волчанский уголь» Оптимизация экологического ландшафта (предусматривает единственное мероприятие - закрытие градообразующего предприятия ЗАО «Волчанский уголь»). Создание новых производств (строительство цементного завода, строительство цеха лесопиления, организация производства туалетной бумаги и салфеток, модернизация животноводческого производства) Развитие социальной инфраструктуры города. Развитие объектов коммунальной инфраструктуры. Строительство и капитальный ремонт жилищного фонда городского округа. Развитие учреждений системы образования Вол-чанского городского округа. Развитие учреждений системы здравоохранения Волчанского городского округа. Муниципальная целевая программа «Развитие городского и пригородного пассажирского транспорта Волчанского городского округа на 2011-2015гг.»
Верхняя Тура, ФГУП «Верхнетуринский машиностроительный завод» Диверсификация традиционных секторов экономики (машиностроение). Создание новых секторов экономики Оптимизация экологического ландшафта и городской среды. Развитие социальной инфраструктуры города
сферами жизни поселения соблюден почти во всех моногородах региона: в большинстве КИП намечены направления модернизации традиционных отраслей, диверсификации хозяйства, развития социальной инфраструктуры, модернизации объектов
62 -
коммунальной сферы. В то же время содержание реальных мероприятий, представленных в этих документах, свидетельствует об обратном: • в КИП таких городов, как Каменск-Уральский, Верхняя Салда и Нижний Тагил, отмечаются
попытки развивать дополнительные градообразующие функции, а также поддерживать уже сложившиеся специализации;
• в иных случаях (Волчанск, Верхняя Тура, Качканар), несмотря на попытки обозначить отдельные направления как новые или перспективные и выделить их в качестве отдельных направлений развития территорий, полноценной программной опоры для экономики этих городов не наблюдается. Например, в качестве перспективного направления развития г. Кач-канара в его КИП обозначалось строительство горнолыжного комплекса, однако в настоящее время серьезного продвижения в этом направлении не произошло: проект остался на бумаге;
• в КИП многих моногородов Свердловской области присутствует такое направление, как создание новых секторов экономики и диверсификация традиционных. Мероприятия, перечисленные в рамках этих направлений, носят декларативный характер и не связаны с анализом социально-экономической обстановки, приведенным в этих же КИП.
В абсолютном большинстве моногородов Свердловской области наблюдается ситуация, когда реальное развитие градообразующего предприятия не включается в КИП, а особое внимание уделяется лишь диверсификации экономики моногорода: развитию предпринимательства, сферы услуг и торговли и т. п.
Что касается федерального финансирования по представленным КИП, то его получили только 3 города на территории Свердловской области (Каменск-Уральский, Асбест и Нижний Тагил) в размере более 4 млрд руб. Во всех этих городах основная часть средств была направлена на:
- капитальный ремонт многоквартирных домов;
- строительство автодорог;
- поддержку малого и среднего предпринимательства.
Таким образом, несмотря на явно декларативный характер отдельных КИП и необходимость поддержки градообразующего комплекса, государственное финансирование было направлено на поддержку социально-экономической сферы моногорода.
Если оценивать государственную поддержку моногородов Свердловской области на основе комплексных инвестиционных планов посредством предлагаемого автором подхода, то сложившаяся модель реализации КИП тяготеет к модели государствен-
ной поддержки социально-экономической сферы моногорода. В большинстве КИП предлагаются механизмы поддержки еще не сформированных секторов региональной экономики, а в качестве основной цели указывается диверсификация хозяйства. Решением этой проблемы могло бы стать более активное участие представителей градообразующего комплекса в формировании КИП своей территории.
Подводя итоги анализа государственной поддержки моногородов в России (в частности, Свердловской области), можно сделать следующие выводы:
1) государственная поддержка развития моногородов складывается из двух составляющих: государственная поддержка градообразующего предприятия и поддержка социально-экономической сферы моногорода;
2) существуют как минимум четыре фактора, обусловливающих государственную поддержку: интересы собственников градообразующего предприятия, интересы сектора экономики, интересы местных жителей, упадок социально-экономической сферы муниципального образования;
3) существуют факторы, стимулирующие государственную поддержку моногорода, проявление которых зависит от особенностей конкретного муниципального образования: национальные интересы, относящиеся к градообразующей функции, наличие уникального потенциала территории, активные политические силы на территории муниципального образования;
4) в ходе осуществления государственной поддержки градообразующего комплекса могут проявляться интересы не только субъектов, заинтересованных в такой поддержке, но и субъектов, заинтересованных в прекращении деятельности градообразующего предприятия, несмотря на его успешное функционирование или стратегическое значение;
5) существует связь между тем, какие проблемы испытывает моногород, и тем, какие уровни власти будут вовлечены в их решение. Для поддержки градообразующего комплекса характерно вмешательство федеральных органов государственной власти, в то время как в поддержке социально-экономической сферы моногорода обычно активно участвуют муниципальные и региональные органы власти;
6) отсутствует прямая связь между тем, какие механизмы поддержки используют органы государс-
твенной власти, и тем, чьи интересы будут учтены в ходе их применения. Например, механизм доступного фондирования может быть направлен как на спасение градообразующего предприятия, так и быть частью поддержки конкретной финансово-промышленной группы, в то время как проблемы моногорода служат лишь предлогом для использования данного механизма;
7) в сложившейся модели системная поддержка развития моногорода возможна лишь при одновременном проявлении всех факторов, обусловливающих необходимость такой поддержки. Поскольку подобная ситуация крайне маловероятна, требуется создание специального механизма государственной поддержки развития моногородов, включающего как поддержку градообразующего комплекса, так и поддержку социально-экономической сферы его территории;
8) поддержка моногородов на различных уровнях власти традиционно носит несогласованный, а порой и противоречивый характер. В то время как инициатива долгосрочного и перспективного развития монопоселений, как правило, идет «снизу», мероприятия по улучшению критической ситуации в социальной сфере проводятся «сверху». Это объясняется тем, что интересы местных элит заключены в долгосрочном развитии поселения, а органы федеральной власти заинтересованы в отсутствии социальных потрясений;
9) наиболее «депрессивные» города не могут рассчитывать на сравнительно малозатратные, но эффективные проекты, такие как формирование имиджа «территории особых событий». Поддержка таких поселений требует создания специальных условий и возможностей со стороны органов государственной власти;
10) одним из главных упущений современной политики поддержки развития моногородов в России является то, что в различных регионах страны внимание местных властей сосредоточено в первую очередь на обеспечении социального благополучия населения, а только затем направляется на формирование экономической базы, способной обеспечить стабильное функционирование социальной сферы. Складывается ситуация, когда «телега ставится впереди лошади»;
11) продолжает развиваться институциональная структура поддержки моногородов. При этом первый масштабный опыт поддержки поселений для преодоления последствий экономи-
ческого кризиса, несмотря на неоднозначные результаты, можно оценить как положительный, поскольку он способствовал апробации механизмов прямой финансовой поддержки предприятий в кризисных условиях; 12) важную роль в осуществлении поддержки развития моногородов играет складывающийся мониторинг социально-экономического положения поселений: механизмы выявления неблагоприятного состояния и потенциальных угроз могут способствовать эффективному предупреждению возможных проблем территорий.
Список литературы
1. Доклад Министерства регионального развития РФ и Рабочей группы по модернизации моногородов при правительственной комиссии по повышению устойчивости развития российской экономики о проведенной работе по модернизации моногородов и разработке проектов комплексных инвестиционных планов модернизации моногородов (ноябрь 2009 -январь 2010 г.). URL: http://www. minregion. ru.
2. Об актуализации перечня моногородов: приказ Министерства регионального развития РФ от 23.12.2011 № 597. URL: http://minregion. ru/activities/689/690/1584.html.
3. Официальный сайт ФГУ «Соцуголь». URL: http://sotsugol. ru.
4. Санжиев Д. Спасение моногородов требует не только денег, но и серьезных реформ. URL: http://eg-online. ru/upload/uf/d78/22.pdf.
5. Скалон В. Научите меня жить, помогите материально. URL: http://expert. ru/expert/2010/48/ nauchite-menya-zhit-pomogite-materialno.
6. Тургель И. Д. Монофункциональные города России: от выживания к устойчивому развитию. Екатеринбург, 2010.
7. Тургель И. Д. Проблемы развития моногородов Урала со специализацией в сфере черной металлургии в условиях кризиса // Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 26. С. 2-11.
8. Устинов А. Ю. Соотнесение различных групп моногородов Свердловской области и важнейших направлений их поддержки // Сб. трудов международной конф. «Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития». Т. 2. Екатеринбург: УрАГС, 2011.
9. Федоров М. В. SWOT-анализ градообразующего предприятия. URL: http://sverdl-invest. midural. ru/news/381.
